論人大監督權與監察委監察權之關系、界限與銜接

摘 要：

監察委員會的監察權與人民代表大會的監督權同屬監督權體系。這是否打破了人大單向監督模式的平衡狀態，學界尚存異議。人民代表大會制度是我國根本政治制度，監察體制改革需在人民代表大會制度框架內進行，方可確保我國民主政體的穩定。監察委員會的監察權來源于人民代表大會的監督權，為監察權注入了民主因素。基于此，區分人大監督權與監察委監察權并明確兩權關系的意義凸顯。首先，需明確監察權獨立的法律地位及其保障，以保證監察委員會欲達監察之目標的實現。其次，以“公職人員為中心”及“以國家機關為中心”的標準，試圖為人大監督權與監察委監察權的權限范圍劃出界限。第三，基于“人大主位監督、監察委次位監察”的論斷，理清人大監督權下監察委監察權的行使，主張監察委需納入人大的規范性文件備案審查與法律法規實施情況檢查的監督范圍之中。此外，人大特定問題調查權與監察委調查存在一定的重合，故需對兩種調查權的行使進行疏通，以發揮我國監督體系的整體實效。

關鍵詞：人民代表大會；監察委員會；監督權

作者簡介： 靳海婷，中南財經政法大學博士研究生，主要研究方向：憲法學與行政法學（湖北 武漢 430074）。

基金項目： 中南財經政法大學博士研究生創新教育計劃資助項目“個人信用信息的國家尊重與保護義務”（201710607）。

中圖分類號：D9111 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）05-0081-16[HJ*4][HJ5：*3/5]

引 言

目前，我國實行以人民代表大會為核心的一元二級單向監督模式。《憲法》規定，國家機關由人民代表大會產生，并對其負責，受其監督。人民代表大會行使憲法賦予的監督權，以監督國家機關依法行使職權。監察體制改革的實質是對國家監督權的重新配置。通過機構和職能的調整，并設立了監察委員會，形成人大下的“一府一委兩院”的權力格局。監察委員會的監察對象為所有行使公權力的公職人員。這與人民代表大會的監督權范圍有所重合。對此，有學者提出監察體制改革有顛覆人民代表大會制度的危險。因為監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，突破了我國人民代表大會單向監督模式。但也有學者認為，監察委員會實際上的監察對象是國家機關中的公職人員，并不影響人民代表大會的監督權的有效行使。兩種觀點各執一詞，尚無定論。

誠然，人民代表大會制度是我國根本政治制度，不容動搖。人民代表大會行使的監督權是人

民主權的體現，不容侵犯。故筆者以監察委員會監察權的行使必須在人民代表大會制度框架下運行為宗旨，分別就監察委員會監察權的權力來源問題，監察權獨立的法律地位問題、人大監督權與監察委監察權的界限問題及監察委監察權在人民代表大會制度框架下如何運行的問題進行研究，以期規范監察委員會監察權的運行。

一 監督權體系的構成及內在邏輯

（一）監督權體系的構成

1人民的監督權

我國依人民主權理論建立國家，意味著國家權力來源于人民主權。如施米特所言：“在民主國家中，國權必須出自人民，而不能出自一個處在人民之外、凌駕于人民之上的人或機構。” [德]卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年，第254頁。 馬克思在《法蘭西內戰》中強調，“無產階級的權力屬于人民，權力的行使是為實現人民的利益” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集（第3卷）》，北京：人民出版社，1995年，第57頁。 。這表達了政府權力必須接受人民監督的思想。列寧同樣重視權力監督問題，并認為“人民是國家權力和國家機構的基礎，人民監督權是人民天然的權利” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《列寧全集（第26卷）》，北京：人民出版社，1995年，第202頁。 。此外，我國《憲法》第2條規定：“國家的一切權力屬于人民”。不論從理論上還是法律文本上，人民始終是國家權力的民主正當性基礎。監察權歸屬于國家權力體系，理應源自于人民權力。具體而言，監察權來自于人民的監督權。 權力產生于人民，權力需要人民的監督。原因在于：第一，馬克思指出，“社會為了維護共同利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機關” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集（第3卷）》，第12頁。 。權力的真正擁有者是人民，機關只不過是權力的行使者，雙方必須按照“契約”的規定行事。人民服從政府的統一管理，同時權力的行使者應當接受人民的監督。第二，在由人民產生的諸多國家權力中，一般使用權力制約權力的方式達到平衡。但是，在權力的運行中力圖達到絕對平衡無疑是艱難的。人民監督權相較之下具有廣泛性，提供了權力制約的新路徑。顯然，國家權力與人民監督權力之間是“一體兩面”的關系。國家權力和監督權力同屬于人民主權。兩者在“脫離”人民之前，屬于人民主權的“權力束”，表現為內部制約關系。可一旦國家權力與人民主權相離，則必須同時產生監督權力以防止國家權力的濫用。

2人民代表大會的監督權

國家權力為人民所有，即全體人民享有管理國家事務的權力。然而，因“人們的知識、文化、技能不足，直到今天還未能達到使勞動人民能夠參與管理的地步” 王建國：《列寧一般監督理論的制度實踐與借鑒價值》，《法學評論》2013年第2期，第55—63頁。 。對此，密爾提出代議制的方式，以彌補人民參政能力的不足。他認為，“全體人民或一大部分人民通過由其定期選出的代表行使最后的控制權”，以此保證人民有效參與國家管理。 [英]JS密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務印書館，2014年，第65頁。 我國建立人民代表大會制度，通過人民選舉代表代為行使人民權力，以此方式實現人民管理國家。 我國《憲法》第3條與第27條分別規定了人民代表大會對國家機關的監督權與人民對國家機關的監督權。 《憲法》第3條規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。 可知，人民代表大會雖擁有監督國家機關的權力，但是人民代表大會作為國家機關之一，同樣在人民監督權的監督范圍之中。此外，依據“憲法是人民的授權書”的一般理論，人民授權人民代表大會以監督“國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院”的職權， 《憲法》第67條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（六）監督國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作。” 可知，各國家機關同樣應在人民的監督之下，以《憲法》第41條規定的“批評、建議、申訴、控告、檢舉”等監督方式體現。

人民代表大會監督權是保障國家法律實施和維護人民根本利益的權力，同時也是對國家機關實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力。 蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，2003年，第21頁。 實踐中，人大監督按照內容劃分，可分為法律監督和工作監督兩部分。 劉政、程湘清：《人大監督探索》，北京：中國民主法制出版社，2002年，第18頁。 法律監督是對憲法、法律法規實施情況進行的監督。主要針對“一府一委兩院”的規范性行為或實施行為進行審查處理。 《監察法》第53條規定，“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。” 工作監督是對“一府一委兩院”的工作是否符合憲法和法律賦予的職責，及其組成人員是否盡職盡責等進行監督。 《人大及其常委會的監督權如何行使？》，中國人大網， http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/01/content_1628199.htm， （2011/03/01）[2017/09/22]。 不論是法律監督或者工作監督，其核心都是保證國家機關及其人員行使國家權力的行為合法、合規。這恰好與監察委員會 “對所有行使公權力的公職人員，進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作”的監察職能存在重合。

3監察委員會的監察權

中共十八屆六中全會公報指出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督” 《中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》，載《人民日報》，2016年10月29日02版。 。中共十九大報告進一步強調“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會” 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017年10月29日02版。 。以上兩份報告內容可解讀為：第一，從橫向上看，監察委員會與政府、司法機關并列的提法，意味著監察委員會與政府、司法機關的地位相等，由此形成“人大下的一府一委兩院”的權力格局；第二，從縱向上看，在國家、省、市、縣組建監察委員會，意味著監察權是貫穿于中央到地方的權力，由此形成中央到地方的全覆蓋的監督體系。

《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》（簡稱《方案》）及《監察法》中詳細規定了監察委員會的籌建脈絡。首先，在監察職權的整合上，《方案》將“縣級以上地方政府的監察廳（局）、預防腐敗局和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會”。其次，在監察委員會的機構產生上，《監察法》第8條及第9條規定了“監察委員會由本級人民代表大會產生”及“監察委員會的人員構成由本級人民代表大會選舉、任免”，分別從機構組織與人員配置上明確了監察委員會的組建模式。人大選舉其機構、任命其人員，給予監察委員會以民主基礎。第三，在職權范圍及履職方式上，監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監督，實現國家監察全面覆蓋，并監督公職人員“依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守”等情況。 《監察法》第11條規定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。” 同時《監察法》第11條明確了監察委員會的“監督、調查、處置”等職責。此外，十九大報告確定實行“監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公”，是監督形式的整合，增強了監督的合力。

（二）監督權體系中各監督權的內在邏輯

1人民監督權與人大監督權的關系

阿克曼認為，“‘人民并不是超人的代名詞，而是一個能有效促進政治精英和人民大眾進行有效互動的程序。” [美]布魯斯·阿克曼：《我們人民：憲法變革的原動力》，孫文愷譯，北京：法律出版社，2003年，第187頁。 在代議民主的框架下，人民所擁有的政治權利具有三種程序功能，即構成性功能、參與性功能及監督性功能。“人民”通過“代議民主”機制的轉化進而隱退，代之以選民、公眾及公民三種身份。其中，選民通過選舉組成人大，實質是“人民”向人大的授權；公眾通過匯聚形成公共意志的載體，產生對公共決策和國家機構的壓力；公民作為政策的體驗者，可對人大代表與人大積極履職施加壓力，也可對國家機構的履職提出批評和建議。 秦小建：《論公民監督權的規范建構》，《政治與法律》2016年第5期，第61—70頁。

一切權力屬于人民。不論是代人民行使權力的人大機關還是進行國家和社會管理的國家機關，都是人民權力的作用對象。可見，人民監督權必須是一種單向的監督，人大監督權的行使也應屬于人民監督的范圍。基于人民的三種轉化身份，人民的監督權與人大監督權的單向監督具體表現在三個方面：其一，選民對人大的監督。選民可以通過定期選舉或罷免等方式監督人大履行職責；其二，公眾對國家機構的監督。依據《憲法》第2條第3款：“人民通過各種途徑和形式管理國家事務”，意味著屬于人民概念下的公眾這一群體當然可以依據某種合法身份在國家治理中發揮監督的作用；其三，公民對國家機構的監督。《憲法》第41條規定公民可通過“批評、建議、申訴、控告、檢舉”等監督方式，在國家機構侵害其權益時尋求救濟。

2人大監督權與監察委監察權的關系

在權力來源上，監察委員會的監察權源于人民監督權和人大監督權。人民監督權由人大代為行使，而人大授權監察委員會行使國家監察權。由此形成監督權“一脈相承”的兩層內在邏輯，表現為：其一，人大代為行使人民監督權邏輯。即在現代民主國家，人民監督權由制度化的民意機關代為行使。同理，我國屬于人民主權國家，通過憲法賦予職權的形式，人民的監督權由制度化的人大代為行使。其二，人大授權行使監察權的邏輯。即人民代表大會通過授權的方式，將國家權力分別配置到不同的國家機關，履行不同的國家職能。其中，人大的監督權以國家職權的形式授予監察委員會，其監察權得以成立。

監察權得以通過“國家職權”形式脫離人大監督權，原因在于，其一，從實質上看，人民代表大會監督權分為法律監督與工作監督，其中法律監督屬于憲法保留職權，具有共同體不可轉讓的屬性。 陳端洪：《制憲權與根本法》，北京：中國法制出版社，2010年，第119頁。 工作監督不在憲法保留之列，且工作監督具有維護良好秩序之目的，可以作為被授予的權力分配到指定機關，履行國家監督職能。按照授權原理，授權者需要具備相應權力方產生授權效果。人大監督權中的工作監督與監察委員會的職能定位存在一致性。這說明人大將監督權授予監察委員會確符合實質要件。其二，從程序上看，《憲法》第3條規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。可見，人大將監督權配置到具體的國家機關具備憲法上的程序要件。綜上，監察委員會的監察權基于人民監督權和人大的監督權而產生。該邏輯可表述為，“人民監督權由人大代為行使后，由人大授權監察委員會行使監察權”。可見，監察委員會的監察權具有民主基礎，符合我國民主憲制。

3監察權民主基礎的證成

監察委員會監察權遵循“人民監督權由人大代為行使，其后由人大授權國家機關履行國家監察職能”的邏輯而產生。其中存在著一個“權力賦予與監督的鏈條”，即從人民—人民代表大會—具體國家機關。 翟志勇：《監察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環球法律評論》2017年第2期，第105—114頁。 監察委員會監察權來源于人民的賦權，由此為監察權的正當性提供了民主基礎和效力基礎。

首先，監察權由人民與人大賦予，為監察權提供了民主基礎。馬克思主義代議制理論認為，“人民是國家權力的終極來源，而一切權力集中于代議機關。人民選舉產生代議機關，并由代議機關產生并監督其他國家機關。由此形成以人民為出發點和落腳點的閉合環路，保證人民當家作主管理國家權利的實現。” 李忠：《國家監察體制改革與憲法再造》，《環球法律評論》2017年第2期，第83—92頁。 顯然，民主與監督的相互支持，共同構成代議制的兩大支柱。其次，監察權由人民與人大賦予，為監察權提供了效力基礎。依據《憲法》第3條規定，全國人大產生行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關。這說明監察委員會與全國人大產生的其他國家機關處于同一權力層級，行政權、監察權、司法權具有相等的憲法效力。所以，為保證監察委員會權力的有效性與相等性，形成對其他國家機關的監察權威，那么監察委員會必然應由人民代表大會創設并賦予監察權，否則不利于監察權的獨立及有效行使。

二 監察委員會監察權的法律地位

（一）監察權行使上的獨立地位

《憲法》第127條規定，監察委員會依照法律獨立行使監察權。《監察法》第4條同樣規定，監察委員會依法獨立行使監察權，而且不受行政機關、社會團體和個人的干涉。一般而言，權力反映的是人與人之間的支配與服從關系。馬克斯·韋伯認為，權力是把一個人的意志強加在其他人行為之上的能力。 [德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會（下卷）》，林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第246頁。 從形式上來看，權力是被賦予的，代表公共利益的名分、主體資格和行為的正當性條件。從實質上來看，權力是一種以組織系統及其輔助設施為載體，可展示為控制力、支配力和強制力的力量。 魏宏：《權力論：權力制約與監督法律制度研究》，上海：上海三聯書店，2011年，第27頁。 控制力表現為對權力對象意志上的主導，支配力表現為對權力對象行為上的影響，強制力則表現為對權力對象的意志主導和行為影響上的實際效果。這三種權力效果集中表現為權力的獨立性。

盡管監察權源自人民監督權和人大監督權，監察權行使上仍然具有獨立的法律地位。監察權應當是一項獨立的整體性權力。原監督權在配置上表現為“一體多極”的形式，即除人大及其常委會的監督權外，其他監督權都分散在紀委、行政、司法等部門，各自在內部發揮自我監督的效用。然而，監察委員會的建立，將分散的監督權整合起來，達到監督合力，利于監督權威的形成。

依據《憲法》規定，監察委員會由人大產生并對人大負責，與政府及司法機關的產生方式相同。這意味著監察委員會與政府與司法機關處于相等的憲法地位，其權力也應當平等于行政權與司法權。因此，監察委員會應具有獨立行使監察權的能力。以此保障監察權力的控制力、支配力和強制力等權力效果的實現。首先，監察委員會行使監察權力，是對所有公職人員依法行使職權的監督和管控，從意志上需要給予其以威懾，保證監察權力的有效性。其次，監察委員會的監察權產生的威懾效果，對所有公職人員的行為產生影響，規范其履職行為。最后，監察委員會擁有監督、調查、處置的職責和談話、訊問、搜查、留置等調查權限。此代表監察權的權力強度，以保障權力的強制效果。總之，監察委員會是否能獨立行使監察權，直接影響其存在價值與意義。所以，監察委員會應當具備在憲法、法律范圍內獨立行使監察權的地位和條件。

（二）監察權獨立地位的保障

1監察委員會的組織的獨立性

現代社會中，組織是最重要的權力來源。通過組織可以產生一種堅定的信念和對組織目標的服從。 [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權力的分析》，陶遠華、蘇世軍譯，石家莊：河北人民出版社，1998年，第43頁。 此時，行使權力的組織的獨立性就顯得尤為重要。組織的獨立預示著其信念和目標的明確性，是保障權力強度的必備要件之一。

依據《監察法》第8條及第9條的規定，監察委員會由本級人大產生，其主任由本級人大選舉。此外，《監察法》還明確規定了監察委員會的產生及組成的程序事項。這意味著監察委員會具有特定的組織形式。監察委員會是由人民代表大會產生的獨立的國家機關，與政府、法院、檢察院等其他國家機關在組織上是相互分離的，客觀上形成“一府一委兩院”且各司其職的權力結構。由此構建起一個完全的異體監察模式。 王春業：《論法治視野下監察委員會體制的構建》，《江海學刊》2017年第5期，第142—148頁。 中央紀委在十九大報告中指出，“將行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等職能整合至監察委員會，同時探索紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公下執紀監督與執紀審查、依法調查的部門分設，形成與司法機關既銜接又制衡的工作機制” 《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，新華網， http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm ，（2017/10/29），[2017/10/30]。 。對此，有觀點認為，監察委員會與紀律檢查委員會的合署辦公方式，有可能影響監察委員會在組織上的獨立性。 王春業：《論法治視野下監察委員會體制的構建》，《江海學刊》2017年第5期，第142—148頁。 然而，合署辦公并非合并，而是在思想觀念、方式方法上的深度融合。 張碩輔：《堅持首善標準 構建黨統一指揮全面覆蓋權威高效的監督體系》，《中國紀檢監察報》2017年11月13日。 具體而言，是以堅持黨的領導為前提，權力上的整合，具體工作上的分工。通過部門分設確保兩者的分工，協調內部工作確保形成監督合力。誠然，權力的背后是組織，權力整合也是組織整合的表現，我們應在關注監督合力效果的同時，還需關注整合后內部的部門分設問題。

2監察委員會的財政獨立性保障

加爾布雷思認為，財產或財富會帶來的某些方面的權威，引起一定的目的，且財產還能引起有條件的服從。 [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權力的分析》，第37頁。 可見，財產和權力之間形成的是直截了當的關系。所以財富是權力強度的另一保障條件，具體到各國家機關的權力上，就是其國家機關的權力強度受財政獨立程度的影響。

國家機關能夠獨立行使權力的有效保障就是財政的獨立。原有的監察職能由行政監察部門履行。行政監察機關屬于政府序列，是政府的職能部門。行政監察機關的人事、財物等都由地方政府控制，導致行政監察機關缺乏獨立行使監察權的條件。且極易形成“同體監督”的困境，削弱監察權的權威與力度。現今的監察委員會也可能面臨財政獨立的問題。目前，就監察委員會的財政供給方式為何并未明確規定。即使是合署辦公的紀律檢查委員會，也存在財政不獨立的情況。 各級紀委的人員配備、福利待遇、辦公條件及經費開支等自身利益掌握在被監督對象即同級黨委行政手中，人財物權力的依附性，必然導致紀檢工作的依附性，這是我國紀檢效率低下的根本原因之一。參見何政、郝俊杰：《中國共產黨紀檢體制機制創新》，《人民論壇》2016年第20期，第108—110頁。 有學者從試點情況中總結出“地方財政保證監察委員會的正常運行”的做法。 王春業、王晨洋：《論監察委員會體制的異體監察模式》，《天津行政學院學報》2017年第5期，第48—54頁。 實際上，以地方財政供給方式對監察委員會進行保證，易生依附關系，難以保證監察效果。有關此方式弊端的論述多見于司法體制改革的討論中，不再贅述。在此需要明確的是，監察委員會的建立不應重蹈覆轍。在監察體制構建中需格外注意其人、財、物的獨立性，以此作為監察委員會獨立行使監察權的物質保證。

3監察委員會的人員獨立性保障

阿道夫·貝爾指出，“任何階級、階層或群體本身離開了組織這個因素，都不可能有效地掌握和運用權力。” [美]阿道夫·貝爾：《沒有財產權的權力》，江清譯，北京：商務印書館，1989年，第63頁。 其中，此“組織”一詞專指個體的集合。此處的“組織”可視為個體集合概念，即為某一目的或工作而聯合在一起的人。任何權力的有效掌握和運用，皆依靠人員因素才能順利展開。加爾布雷思亦認為，“組織只有贏得內部對其目標的服從才能贏得外部的服從，其外在的權力大小和可靠性取決于內部的服從程度” [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權力的分析》，第64頁。 。內部人員對權力目的的服從程度直接影響著外在的權力大小。所以，人員的獨立意志及獨立的行為能力是保證權力有效行使的又一保障。

依據《監察法》第8條及第9條的規定，監察委員會主任由本級人大選舉產生。監察委員會副主任、委員分別由主任提請本級人大常委會任免。據此，監察委員會的副主任及委員由監察委員會主任提請任免的規定，保證了監察委員會相對獨立的人事權。《憲法》第126條與《監察法》第8條及第9條規定了“監察委員會對本級人大及常委會和上一級監察委員會負責”的雙重領導制。可見，除此之外監察委員會的人員在行使監察權的過程中不受其他機關及其公職人員的干預，確保其內部人員對監察權行使目的的一致認同與服從，保障監察權的有效行使。監察委員會行使監察權時需要整體運作，關鍵時人人都需要獨當一面，所以監察人員的獨立性就顯得尤為重要。

三 人大監督權與監察委監察權的界限

（一）現有觀點的評議

針對監察委員會的設立是否會動搖我國人民代表大會制度的問題，學界現存肯定說與否定說兩種觀點。肯定說認為，按照我國憲制，本級人大選舉產生同級國家機關，同級國家機關對本級人大負責并受其監督。這是一種一元二級單向監督的監督模式。國家監察體制改革的實質是要求權力一元二級轉變為權力多元同級。這打破了人大的單向監督模式，顛覆了人大制度。 秦前紅、劉怡達：《監察全面覆蓋的可能與限度——兼論監察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學院學報》2017年第2期，第17—26頁。 否定說則針對監察體制改革對人大制度的動搖的可能性，提出了不同的解釋路徑。第一種解釋認為，人大制度構成修憲改革國家監察體制的限制，一元二級單向監督的權力結構是國家監察體制改革的邊界。監察權只能限縮為對人大工作人員的法紀監督，不宜滲入民主立法領域。 葉海波：《國家監察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期，第14—24頁。 第二種解釋認為，從人大與監察委員會的關系來看，后者決不可能監督前者。若將監察機關的監察對象限定為權力機關的工作人員，而非機構本身，則可避免憲法理論上的邏輯悖論。 秦前紅、劉怡達：《監察全面覆蓋的可能與限度——兼論監察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學院學報》2017年第2期，第17—26頁。 誠然，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國憲法的核心內容，不可突破、不可偏離。監察委員會的設置必須嚴格限制在人大制度框架內，才能避免監察體制改革的違憲風險。因此，明確人大監督權與監察委監察權的界限是避免此類風險的關鍵。

從歷史角度審視，監察委員會與人大制度實際存在相容的歷史時刻，并以中央與地方兩級監督模式呈現。1954年《憲法》第31條規定，全國人大常委會行使“監督國務院、最高人民法院、最高人民檢察院工作”的職權，屬于人大監督權在中央層面的行使。1954年《憲法》第81條規定，檢察院對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律行使檢察權，該檢察權因涵蓋了“部分監察權”的職能，屬于監察權在地方層面的行使。 建國初期的人民檢察院實際上行使部分監察權。1949年《中央人民政府組織法》和1951年《中央人民政府最高人民檢察院署暫行組織條例》規定，最高人民檢察院是國家的檢察機關，最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高之檢察責任。參見朱福惠：《國家監察體制之憲法史觀察——兼論監察委員會制度的時代特征》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期，第25—35頁。 檢察院行使的“部分監察權”與人民代表大會的監督權同時規定于1954年《憲法》中，分別從中央和地方兩個層面構成了我國建國初期國家權力監督體系。可見，監察權與監督權在我國憲法體系上具備相融的可能性。

第二，針對人大代表的監察問題。《監察法》第15條并未將人大代表納入監察對象。即使兜底條款規定了“其他履行公職的人員”，但判斷是否屬于監察對象的標準主要是公權力的行使，所涉嫌的職務違法或者職務犯罪是否損害了公權力的廉潔性。 關于《中華人民共和國監察法（草案）》的說明。參見《<中華人民共和國監察法>釋義》，第114頁。 鑒于近年人大代表不正當履行職權導致的貪污受賄案件時有發生且對人大代表的廉潔性造成不良影響。如“2013年12月湖南衡陽賄賂選舉案”“2015年四川南充賄選案”及“2016年9月遼寧賄選案”等。“賄選”是對人民代表大會制度的挑戰，同時也是對國法和黨紀的挑戰。 莫紀宏：《程序制度建設視角下的我國人民代表大會制度體系的完善——基于湖南“衡陽賄選事件”的制度風險分析》，《法學論壇》2014年第3期，第23—31頁。 將人大代表納入監察范圍似乎具有現實意義。同時，基于賄選的嚴峻形勢，有學者主張，人大代表應當成為監察委員會的監察對象。 胡錦光：《論監察委員會“全覆蓋”的限度》，《中州學刊》2017年第9期，第64—73頁。 然而反對者以代議機構自治的一般原理為基礎，主張不宜將人大代表納入監察范圍。 秦前紅、劉怡達：《監察全面覆蓋的可能與限度——兼論監察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學院學報》2017年第2期，第17—26頁。 實際上，按照我國的具體國情，各級人大代表絕大多數都是兼職代表。秦前紅教授指出，“如果一刀切地將人大代表排除出監察的范圍，會使監察范圍出現一個大的缺口。” 秦前紅、葉海波：《國家監察制度改革研究》，北京：法律出版社，2018年。 筆者認為，將人大代表納入監察范圍有利于遏制賄選等破壞人大制度根基之行為。況且對代表進行監察同樣能兼顧議會自治原則。原因在于，其一，就監察的權力性質而言，監督權屬于一種被動的權力。只有在出現違紀違法情況時才發揮實然效力，否則在一般情況下，監督權的效力處于一種待定狀態，不會對其他權力運行產生事實上的影響。這顯然不同于行政權，行政權具有主動性，只要其權力的運行就必然產生事實上的影響，是應然效力與實然效力的結合。其二，監察委員會中包括了整合前檢察院的反貪污賄賂職能。盡管其中大部分犯罪要求的行為主體為國家工作人員。人大代表是否屬于國家工作人員在刑法學界仍有爭議，在此不論。但反貪污賄賂中亦存在對犯罪主體身份無特殊要求的犯罪，如行賄罪等。基于此，有必要將人大代表納入監察的范圍之中。總之，監察委員會對人大代表進行監察存在理論上與實踐上的可能性。此外，監察標準應以監察委員會職能為限。

四 人大監督權與監察委監督權的銜接

（一）人大監督權與監察委監察權銜接的前提

社會的權力，或者說權力的管理組織或機關，相互間必須形成一種上級和下級的等級結構，從而存在一種不可抗拒的統率所有權力的最高權力及其管理組織或機關。 王海明：《國家學原理》，北京：三聯書店，2013年，第23頁。 這樣方能相互配合，避免權力各行其是、相互沖突。

1人大的“主位監督”地位

人民是國家權力的來源，人民代表大會制度是我國根本政治制度。人民主權與人大制度皆是我國憲法的核心。施米特認為，“原初意義上的憲法核心不可變更” [德]卡爾·施米特：《憲法學說》，第112頁。 。所以，人民代表大會制度是我國民主憲法所要維護的終極價值，必須具備更強的穩定性和不可動搖性。憲法規定，國家機關由人大選舉產生，對人大負責并受其監督。可見，人大具有優越于其他國家機關的憲法地位。人民代表大會行使的是人民賦予的權力，是任何國家機關權力不可對抗的權力。

首先，從機關的產生方式而言。按照凱爾森國家一般理論，一個機關由在法律上隸屬于選舉產生機關的那些人所組成的一個合議機關所選出，這就是通過“任命”的方式創立國家機關。 [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，北京：商務印書館，2016年，第288頁。 任命者與被任命者之間存在客觀的法律地位的差異。監察委員會由同級人大產生，監察委員會對本級人大及其常委會和上一級監察委員會負責并接受監督。可見，授權于人大的監察委員會，其法律地位應當在人大之下，對其負責并受其監督。人民代表大會始終居于監督的主要地位。

從權利來源方面而言。監察委員會的監察權來源于人大的監督權。故人大的監督權在效力上必然高于監察委的監察權。監察權不存在直接與監督權相抗衡的可能性。所以，在監督權力體系中，人大享有“主位監督”地位，是民主憲政國家的保障。

從國家機關權限而言。凱爾森認為，“如果一個機關能夠創造使另一機關負有義務的規范，那么前一機關就高于后一機關。” [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，第288頁。 眾所周知，國家機關需要依據憲法和法律的規定行使國家權力，方符合法治國家的特征。人大是我國的權力機關，是立法權的行使機關。人大依據《憲法》第62條的規定制定和修改國家機構的基本法律。即人大具有為國家機構設立權力和義務的資格。監察委員會作為國家機關，具體權責規定必須依據人大制定的基本法律。所以，人大憲法地位自然高于監察委員會，行使“主位監督”的權力。

2監察委的“次位監察”地位

不論從產生程序還是權力的來源方面而言，都決定了監察委員會的監察權的行使必須在人大的監督范圍內，由此形成監察委員會的“次位監察”地位。這種監察次位主要表現在：監察委員會對人大負責接受人大監督的主要方式就是由人大聽取和審議工作報告，由人大聽取和審議工作報告。《監察法》第53條規定，“各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告。”

對此有學者指出，因未明確監察委員會向人大作工作報告之規定，該法有違反人民主權原則的嫌疑。 《北大法學院教授陳瑞華評監察法草案存在的七大問題》，搜狐網， https：//www.sohu.com/a/203103802_260282 ，（2017/11/08），[2017/11/10]。 另有觀點稱，根據《國家監察體制改革試點工作綜述》中“紀委、監委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關”的論述，得出監察委員會作為政治機關無需向人大報告工作的結論。然筆者認為，盡管紀委、監委合署辦公，但在工作上仍然存在區分，在工作報告制度上應區別對待。合署辦公即“一套人馬，兩塊牌子”，其中兩塊牌子是指該機構有兩個名稱，可以根據工作需要對外使用相應的名稱。因此，以監察委員會名義行使的監察工作應當與紀委工作相區別，此時監察委員會仍有必要向人大及其常委會作有關監察工作的報告，對人大負責。總之，人大的監督權的內容包括對監察委員會的監察權行使的工作報告的審議，證明了監察委員會的“次位監察”地位。

（二）人大監督監察委中的權力銜接問題

依據《各級人大常委會監督法》的規定，各級人大常委的監督方式為“聽取審議專項報告、法律法規實施情況檢查、規范性文件備案審查、特定問題調查、詢問質詢及審議決定撤職案”等。依據《憲法》與《監察法》的規定，人大及其常委會對監察委的監督方式明確為執法檢查、撤職案、聽取和審議專項報告及詢問質詢。相較之下，憲法、法律并未明確人大常委對監察委以規范性文件備案審查及特定問題調查的方式進行監督。

對于法律法規實施情況的檢查而言，除人大常委會組織執法檢查外，《監察法》第55條規定，監察委員會以設立內部專門監督機構的方式，監督監察人員執行職務和遵守法律情況。人大常委的執法檢查與監察委員會的內部執法檢查之間需要予以銜接。對于規范性文件備案審查、特定問題調查的方式而言，憲法法律均未言明人大常委的以上兩種監督方式適用于監察委員會。鑒于《監察法》已然頒布施行，但相關的法律法規的清理工作尚在進行，新舊交替之間存在銜接不當在所難免。筆者僅從理論上對人大及其常委會及監察委之間的部分需要銜接之權力進行分析。

1法律法規實施情況檢查

法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。 丁冬：《全國人大常委會執法檢查的制度自省意義——以〈食品安全法〉執法檢查為切入點》，《長白學刊》2011年第6期，第67—72頁。 任何一部法律，只有得到切實的實踐，才能稱其具有生命力。法律法規實施情況檢查，又稱執法檢查，具體指以憲法和法律法規為依據，以人大及其常委會為主體，以國家機關為對象，以檢查各執法機關實施某一法律、法規情況為內容法律監督形式。 謝慧：《人大執法檢查現狀與進一步規范》，《湖南行政學院學報》2007年第1期，第83—85頁。 執法檢查被認為是全國人大常委會最常見、最穩定的監督手段。 林彥：《從自我創設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程》，《清華法學》2009年第3期，第5—25頁。 執法檢查與法律的實施緊密相連，執法檢查制度的建立意味著法律制定后的監督檢查與制定法律同等重要。

首先，隨著《監察法》的頒布，監察體制正式運轉。然而，理性法律的制定是前提，法律的具體實施效果則是目的。因此，監察體制的正常運轉往往受制于相關法律的實施情況。其次，監察委員會正是法律法規的具體實施機關，主要關涉職務違法及職務犯罪的諸多法律法規的實施。這些法律的實施情況直接影響到我國反腐工作的開展及實效。第三，全國人大常委會是憲法規定的履行“監督憲法的實施”職責，而監察委員會的地位與職權恰好由憲法賦予。因此，人大常委會對監察委員會進行法律法規實施情況進行檢查，符合我國憲法要求。第四，《監察法》規定，監察委員會需對人大常委會做專項報告，而專項工作報告議題內容包括人大常委會在執法檢查中發現的突出問題。

對監察委員會進行執法檢查是一項維護法律尊嚴、促進法律貫徹執行的重要手段。監察委員會進行內部執法檢查是自查自糾的體現。因此，正確處理好兩者之間的關系應當關注兩個方面：第一，因人大常委會屬于集體行使權力，故人大常委會在對監察委員會進行執法檢查時，可向其反饋了解的情況，但不宜提出結論性意見；第二，監察委員會在內部執法過程中發現的重大問題，可以主動向人大常委會進行專項工作報告，以實現其自查自糾。

2規范性文件備案審查

規范性文件備案審查是人大及其常委會開展法律監督的重要職權，目的在于維護法制的統一。2015 年中央辦公廳下發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》中指出，“有件必備、有備必審、有錯必糾” 哈爾濱市人大常委會法制工作室：《進一步加強規范性文件備案審查工作的思考》，中國人大網， http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016/09/18/content_1997518.htm， （2016/09/18），[2018/05/17] 。黨的十八屆四中全會強調，要將“所有的規范性文件”納入備案審查范圍。廣義上的規范性文件指所有起到規范作用的行為規則。

目前，就監察委員會的相關規定而言，憲法和法律并未賦予其制定法規、規章的權限。然而，監察委員會制定相關的規范性行為規則，以實現具體工作的指導仍有可能。第一，上下級監察委員會之間是一種領導與被領導的關系，如何實現上級監察委對下級監察委的領導，通過制定相關的具體工作指導文件進行領導成為必然途徑。例如檢察院制定具體執行法律法規和適用司法解釋的指導性文件，指導本行政區域內的檢察工作。因此，國家監察委員會在作出屬于監察工作中具體應用法律的解釋，應當屬于備案審查范圍。第二，具體工作的指導性文件的制定，可能直接涉及涉案當事人的權益保障。為加強監察委員會行使監察權的過程中對人權的重視與保障，應將此類規范性文件納入備案審查范圍。以此保證監察工作一以貫之的監察權行使效果。

監察委員會所制定并具有對外效力的規范性文件，都應當進行備案審查。此外，備案審查標準的設置需從合法性及合理性兩個方面進行。合法性審查是備案審查的題中之義，保證的是法制的統一性。合理性審查則是對人大常委會監督權力范圍的全面性的確認。《各級人大常委會監督法》第30條規定的三項有權撤銷事項中，就包括了合法性標準與合理性標準。此外，還應輔之以程序控制，建立審查公開，說明理由，聽證，案例指導等制度。

3特定問題調查

特定問題調查是憲法及法律賦予人大機關的一項重要職權，通常是各級人大在職權范圍內需要作出決議決定時，有關重大事實不清的可組織關于特定問題的調查委員會。 劉政、程湘清：《人大監督探索》，第37頁。 實際上，人大調查權是人大各項職權正確行使的保障。按照國會潛在權力說，不論國會行使憲法賦予的何種權力，都得進行調查。因此調查權潛藏在各種權力之中。 韓大元：《中國憲法事例研究（一）》，北京：法律出版社，2005年，第242頁。

目前，對特定問題調查的范圍規定較為原則，主要針對“重大事實不清”的判斷。具體地，在《監督法》中明確規定在撤職案中可以組織調查委員會，并以其報告進行審議。 《各級人大常委會監督法》第45條規定：“……撤職案，由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議；或者由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常務委員會會議根據調查委員會的報告審議決定。”。 各省《<監督法>實施辦法》中將“執法檢查中發現的重大違法事項”及“國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況”納入調查范圍。 《山西省實施<中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法>辦法》第23條。《海南省實施<中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法>辦法》第15條。 此外，各地方人大常委會制定的《特定問題調查暫行辦法》中主要將“在法律法規的貫徹執行中出現的重大問題；事關群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題和熱點問題”視為人大特定問題調查對象。當然，在以上事項，特別在撤職案中，難免涉及職務違法、職務犯罪的情況，。因此，當人大在進行特定問題調查，行使其人大監督權時必然需要與監察委的監察權相融通，否則不利于我國監督體系實效的發揮。

雖然人大的特定問題調查委員會不是常設機構，屬于“一問題一設立”。一旦人大啟動特定問題調查，則可能存在與監察委調查的重合。以撤職案為例，主要表現為：第一，在監督的對象上存在重合。撤職主要針對有違法、違紀或者失職、瀆職行為的國家機關工作人員，而監察委的監察對象為所有行使公權力的公職人員。顯然，撤職案對象同時也是監察對象。第二，在監督的時間上存在重合。撤職案一般在其任期屆滿或者正常卸任之前，而在其任期中同樣屬于監察委的監察范圍。因此，當人大針對撤職案啟動特定問題調查時，發現被調查對象存在職務違法或犯罪，此時將面臨人大監督權與監察委監察權的銜接問題。此時，需要注意的是，第一，因人大監督處于“主位監督”的地位，所以在程序設置上應將人大調查監督置于優先地位，形成由“人大調查處理—監察委調查處理—移送司法機關”的模式。第二，鑒于監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。因此，在調查方面可以為人大監督提供支持，以彌補人大調查資源的不足。

結 語

為保證監察委員會設立及行權的合憲性，將監察體制改革嚴格限定在人民代表大會制度框架內，以實現人大監督權與監察委監察權的相互融通。盡管兩權在行使對象及范圍上存在重疊甚至沖突，但因人大監督權與監察委監察權同屬于一脈相承的監督權力體系，存在權力融合的可能性。因此，人大監督權與監察委監察權協調運行，最終形成監督合力，為國家治理體系和治理能力現代化提供有效的監督體制保障。

【責任編輯 龔桂明 陳西玲】