我國污染水體生態恢復產業的完善路徑

楊蕾　趙維貞

摘要：水生態系統對維持人類健康生活以及可持續發展至關重要。我國的地表水和地下水均面臨著嚴峻的污染問題。隨著新《水污染防治法》的再次修訂與實施、《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的深入推進，污染水體生態恢復產業逐步建立，為水體污染的預防與控制、水體污染的生態修復、提升水環境質量提供了重要的法律保障。然而，污染水體生態恢復產業仍然面臨著排污權交易的法律政策依據缺位、管理體系不順、缺乏水體污染的風險評價指標等發展困境。應當完善水權制度和排污權交易制度，在組建生態環境部的同時整合污染水體生態恢復產業的管理權限，加強對污染水體生態恢復產業的發展引導，并完善污染水體生態恢復產業的相關技術標準。從而有機結合市場機制與行政管理兩種手段，促進污染水體生態恢復產業的良性發展，加強水體污染的防控與生態修復，從而實現水體生態的保護和改善、推進生態文明建設。

關鍵詞：污染水體；生態恢復；產業發展

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.05.006

1 我國污染水體生態恢復的迫切需求

我國的水體污染嚴峻、水質惡化程度嚴重，如何治理水體污染以及保護水生態成為建設生態中國面臨的最為急迫的任務。2018年李克強總理在政府工作報告中強調：“推進污染防治取得更大成效。鞏固藍天保衛戰成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物（PM2.5）濃度繼續下降。推動鋼鐵等行業超低排放改造。提高污染排放標準，實行限期達標。大力發展清潔能源。開展柴油貨車、船舶超標排放專項治理，繼續淘汰老舊車。深入推進水、土壤污染防治，今年化學需氧量、氨氮排放量要下降2%。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。加大污水處理設施建設力度，完善收費政策”。

2018年修改后《中華人民共和國水污染防治法》正式實施，更加明確了各級政府以及環境保護主管部門水環境質量的工作職責，與此同時加強了總量控制制度和排污許可制度。同時針對公眾健康和生態環境影響、打擊非法排污行為和數據造假、城鎮污水處理廠的運營、畜禽養殖污染防治、飲用水水源地保護和管理等內容，新修訂的水污染防治法也做出了相應的內容增加和修改。2016年在全國范圍內推行的“河長制”以及未來將要全面落實的中國“湖長制”，是我國水資源污染防治領域的管理制度創新。這些頂層設計以及具體實施制度，對于我國加強水環境和水生態的監管、減少水環境破壞、遏制城市、工業和農業廢水污染發揮著重要價值。

然而，經濟的快速增長、工業發展的集中化以及人口數量的增加，生活污水、工業廢水和農業污水的污排放量增加到一定程度，并超出了自然界的凈化能力時，就會導致水體污染。水體污染帶來的嚴重后果包括：人類居住環境的惡化、生態系統破壞、破壞農業和漁業的可持續發展及對人類健康的危害。

水體污染主要是指因物質、生物或能量介入水體后，水的物理、化學或生物的特性受到影響而改變，損害了水的正常用途，并危害國民健康及生態環境。我國水污染來源主要包括兩大類：一是天然的污染源，例如暴雨徑流；二是人為的污染源，主要是工農業廢水、礦場廢水及城市垃圾的滲出水等。我國的各類廢水排放情況不容樂觀，根據《中國環境統計年鑒》數據，全國廢水排放總量從2011年的65919.22 Mt上升至2013年的69544.33 Mt。“我國南北方的主要水系及湖泊進行污染斷面監測的結果顯示，有63.1%的水質為IV類、V類或劣V類，已經不適合人類飲用”[1]。根據原環境保護部2016年發布的環境公報中的數據，全國1940個地表水的國控斷面中，Ⅰ類47個，占2.4%；Ⅱ類728個，占37.5%；Ⅲ類541個，占27.9%；Ⅳ類325個，占16.8%；Ⅴ類133個，占6.9%；劣Ⅴ類166個，占8.6%。而地下水的污染情況更為觸目驚心，國土資源部門對全國31個省（區、市）225個地市級行政區的6124個監測點（其中國家級監測點1000個）開展了地下水水質監測。評價結果顯示：水質為優良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監測點分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。

我國大部分城市的排水管網和污水處理設施非常滯后，污水處理工程的施工質量和運行維護、設備保養等問題嚴重。90%以上的城市水域污染嚴重。“中國城市污水排放總量高達1050億m3，而污水的處理率低于50%，城市生活污水的處理形勢非常嚴峻”[2] 。與此同時，全球的氣候變化和持續的地下水消耗，地表水量不斷減少，水流速下降，甚至出現地表水斷流，這降低了水體自身的生態凈化能力，加劇了水體的污染程度。

為了持續推進生態文明建設，完善水污染防治的法律法規體系，建立水污染防治的實施結構，督促工農業經濟組織和其他組織致力于污染控制和生態修復，興建全面覆蓋的污水處理系統，提高公眾意識等，都勢在必行。其中，污染水體生態恢復產業的發展成為解決我國水體污染問題的重要手段。

2 污染水體生態恢復產業的法律政策依據和發展現狀

2.1 污染水體生態恢復產業法制的法律政策依據

“國際上的科學和政策研究機構正逐漸意識到，恢復退化的生態系統是改善地球生物生存環境狀況的必然舉措”[3]。因此，“生態恢復規劃（ERP）在世界范圍內迅速涌現，并且其實施機制也日益為民眾所接受”[4] 。

《水污染防治法》、《水污染防治行動計劃》（“水十條”）、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》以及《十三五全國污水處理及再生利用設施建設規劃》就提出污染水體生態恢復產業發展的重要性，要加強重要生態保護區、水源涵養區等重要水體的生態保護，對污染源頭進行整治，推進生態脆弱河流和地區水生態恢復，建立健全水生態補償機制。這標志著污染水體的生態恢復制度初步建立。《全國地下水污染防治規劃（2011-2020年）》則提出全面建立地下水環境監管體系，逐步控制地下水污染源，改善飲用水的水源水質。水生態恢復制度的建立，為污染水體生態恢復產業的發展奠定了制度基礎，而污水處理基礎設施的持續建設和投資的加強，以及地下水環境監測和標準體系的完善，則為污染水體生態恢復產業的發展注入了動力。

污染水體的生態恢復必須引入市場力量，建立水資源產權制度和生態補償制度。這為污染水體生態恢復產業的發展提供了政策引導。《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的印發則正式提出了發展污染水體生態恢復產業的具體要求和力爭實現的目標。為了實現減少污染嚴重水體，改善我國水體的總體質量，水體生態系統功能的逐步恢復，需要推進污染水體生態恢復產業的不斷發展。這包括主要內容：一是發展污染水體生態恢復產業，先進適用的節水、治污、修復技術和裝備產業化發展。“水十條”明確劃定了河湖“生態紅線”。建立嚴格的河湖生態空間的管控，劃分生態空間的管理范圍（第八條第二十六款）。二是推動實施排污權有償使用和交易，推動水體污染生態修復的第三方治理模式。“水十條”改變了以往“一刀切”的思路，結合各地實際，提出了將現有的城鎮污水處理設施進行因地制宜地改造（第一條第二款）。“《水污染防治行動計劃》將帶動污染水體生態恢復產業的總體產出增長約1.9萬億，其中政府直接購買產品和服務約1.4萬億，間接帶動產出增加約5000億元”[5] 。

在《城市黑臭水體整治工作指南》的基礎上，原環境保護部組織制定了《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術指南（試行）》。隨后又聯合財政部出臺了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》。污染水體的生態恢復產業發展的一系列政策法規的出臺，為產業法制化提供了重要的制度基礎與實踐經驗。

2.2 污染水體生態恢復產業法制的發展現狀

“污染水體生態恢復是遏制流域水生態破壞、最大程度恢復水體生態功能的有效措施”[6]。 當前，我國污染水體生態恢復產業的發展處于起步階段，許多理論體系和實施機制方面的問題尚未得到有效解決。

首先，水權和排污權的權利屬性不明確成為污染水體生態恢復產業發展的制約因素。如果水的使用者對其使用特定水資源的長期權利感到越沒有保證，就越可能完全不考慮水資源的長期可持續性。水資源使用者在投資和付出努力來保障水的長期生產力前，要求對水資源有長期的、安全的使用和收獲的權利。如果水資源的使用者得不到法律上的權利保障或對其習慣權屬的保障，就會喪失保護水資源可持續生產力的積極性。從國際水污染防控和治理的實踐來看， 行政機關的加強監管與引入市場化手段兩者有機相結合，成為最有效的污染治理模式。我國排污權交易市場的已經形成并具備了一定規模，但是新《水污染防治法》卻缺乏對排污權交易內容的規定。因此，界定排污權的性質、權利屬性、交易方式以及市場監管的相關內容的法律法規仍然缺位。

水權和排污權的權屬體系在水資源的管理和生態恢復產業的發展是極其重要的基礎性制度。應當“從法律上界定排放權的所有權和可交易性質”[7]。“建立排污權的交易市場首先必須明確排污權交易市場的法律地位、排污權的法律性質和特征、排污權交易市場的參與主體各自的責任和權利等內容”[8]。

其次，污染水體生態恢復產業管理體系不順。污染水體生態恢復產業的行政管理主要涉及到水資源的生態保護與水污染防治兩方面。這兩部分的行政管理職能是密切聯系在一起的，因為無論是用水權管理、水資源開發利用、以及生態環境破壞的防治，都屬于對水生態環境進行保護和管理。現行的水生態保護的行政管理體制則人為地割裂了這些密不可分的不同環節。例如：原水利部門對于水體的納污能力進行管理，同時對于水的質量和功能進行達標控制，這些與原環境保護部門的職能存在交叉。“污染水體生態恢復產業的行政管理體制存在多頭管理、職權交叉重疊的情況，不僅造成行政管理和執法重復進行，而且加大了行政成本，降低了行政效率”[9]。

再次，污染水體生態恢復產業的法律依據和技術標準等依據不足。我國污染水體生態恢復產業的發展起步較晚，河流生態恢復產業發展的法制建設比較落后。目前對污染水體生態恢復產業進行引導的規范性文件主要是《水污染防治行動計劃》、《污水處理費征收使用管理辦法》、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》等行政政策。這些其他規范性文件的法律效力層級較低。缺乏效力位階較高的法律或者法規。污染水體生態恢復的技術標準，如何適合本國國情的同時采用國際先進的標準，更需要在理論和實踐等方面開展系統的探索與研究。“英國被公認是世界上最早通過法律來進行污染水體防治的國家。其早在1876 年就頒布了世界上第一部對水生態進行保護修復的法律《河流污染防治法》”[10]。同時，該國的污染水體的生態恢復工程建設，獲得了公眾支持并得到了行政管理部門的認同。在技術標準上，英國先后制定了《河流修復方法》、《河流恢復技術手冊》等技術標準和技術指導文件[11]。澳大利亞則制定了《河流恢復》手冊，明確規定了污染水體生態恢復的實施技術和標準。其他的還有德國的“河川生態自然工程”、日本的“多自然型建設工法”等。

總體而言，我國水體污染情況復雜，生態恢復面臨著多方面的困境。一是我國水體管理的相關法律法規、標準制度不健全，導致水體污染的生態恢復“無法可循”。二是我國的水體污染監測和生態治理沒有形成成熟的模式，缺乏水體污染的風險評價指標和評價方法。第三，目前我國污染水體的生態恢復還面臨著基礎數據缺乏，修復技術薄弱的嚴峻考驗。第四，水體污染的責任主體認定困難，污染遷移性強，確定污染源難度較大，生態恢復治理周期長，費用高昂。所以現階段我國污染水體的生態恢復能力薄弱，尚未形成產業規模。

3 污染水體生態恢復產業法制的路徑選擇

美國、日本、以色列等國家憑借完善的產權制度、完備的法律法規體系、成熟的市場調節機制，充分運用政府引導、市場自由調節手段，使得污染水體的生態恢復產業化并以法治保障其良好的發展。我國污染水體生態恢復產業的法制化，應當在借鑒國外成功經驗的基礎上，充分考慮到我國生態恢復產業的發展現狀，逐步完善。

3.1 完善水權制度和排污權交易制度

完善水權制度和排污權交易制度，是污染水體生態恢復產業發展的產權基礎。

首先，在法律上明確水資源的權利屬性，加快培育水權交易市場。水資源具有公共產品的特性，我國需要通過政府主導的方式，來推動水權市場的發展。并且一旦水權市場發育成熟，行政機關應當主動將主導地位讓位于市場經濟主體。國際經驗表明，政府管理是水權交易的安全閥門，市場建設是水權交易的內在驅動。而行政機關需要加強的是對于水權交易法律體系的配置能力以及對水權市場的監管能力。日本政府主要通過水權交易市場實現水資源的優化配置和高效利用。同時，行政機關之間通過用水協調委員會進行用水指標的協商，從而根據降雨量大小等自然條件以及用水量的需求，在取水總量上進行控制。澳大利亞則以成熟的水權市場著稱。澳大利亞制定了水股票制度，充分發揮市場對水權交易的調節作用。其中最著名的水權交易制度是“水權買賣”和“水融通”交易制度。水權買賣可以在不同市場主體之間轉移水的所有權，而后者則是交易用水量。隨后，水權制度的改革是創造性地提出了水股票制度。即取水許可轉換為水股票，行政管理機關將水股票的管理機構進行行政登記。水股票制度的最大優勢在于充分實現了水資源的經濟價值，明確其財產權和可交易屬性，從而使得水資源可以進行方便快捷的交易和流通，同時水股票也能保證水權的擁有者可以通過交易而獲得經濟利益。我國的水權交易制度在目前《水權交易管理暫行辦法》實施的基礎上，完善水權交易的法理基礎和法律體系，探索和制定適合我國國情的水權交易法。

其次，從法律上明確排放權的所有權和可交易性質。2015年以來我國發展排污權交易和發展進入關鍵時期，在一系列國家政策中明確了排污權，并逐步開始試點排污權交易。目前《排污費征收使用管理條例》、《水污染防治法》等法律法規對排污權交易的概念進行明確和準確的界定。因而需積極研究制定相關配套法律，從法律層面保障排污權交易能夠正常開展。此外，如何有效整合水排污稅稅制與水排污權交易將是污染水體生態恢復產業發展需要面對的關鍵問題。

3.2 整合污染水體生態恢復產業的行政管理體系

首先，明確水資源管理的行政主體和權限，整合行政管理體系。我國現有的水資源管理的行政體制存在的主要問題是管理主體不明確，權責交叉重復，而且權力和責任不一致，執法標準不同，缺乏高效協商機制。隨著2018年國家機構改革方案的出臺，生態環境保護和生態修復等職能將由生態環境部統一承擔。原來國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責、國土資源部的監督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責以及農業部的監督指導農業面源污染治理職責、國家海洋局的海洋環境保護職責進行了統一整合與協調整合，而實現了水功能區劃、應對氣候變化、環境污染監測與環境執法、生態環境保護監管、農業面源污染以及海洋生態環境保護等不同水資源權限的集中行使。這為制定水資源綜合管理的行政政策并統一執法標準，消除不同部門之間的權限爭議，充分調動環保管理部門的執法積極性，實現全面統一的水資源管理體制奠定了堅實的基礎。

其次，整合污染水體生態恢復產業的管理體系。我國的污染水體生態恢復產業的產業模式主要是通過政府特許經營。只有獲得政府的特殊許可，才能夠進行污水處理、實施污染水體的生態恢復工程以及提供其他方面的生態恢復服務。通常的方式是政府購買服務，直接面向工業生產經營主體或者公眾的生態恢復運營和服務內容非常稀少。這容易造成國有企業占據政府的資源優勢以及具備的技術、渠道等壟斷優勢，從而影響污染水體生態恢復產業規模效益的實現。污染水體生態恢復產業的行業集中度較低、運營質量參差。引進新理念，發展適合我國國情的地下水污染調查、監控防治體系，開展污染水體修復工程建設和水體污染的基礎數據的調查和收集，建立典型水體污染生態恢復的示范工程；積極構建污染水體生態恢復行業相關的導則及規范體系。

3.3 改變水污染治理的傳統思路，加強對污染水體生態恢復產業的發展引導

政府必須摒棄先污染后治理的傳統思路，建立水體污染的事前防控機制。首先，制定完善的法律法規和執法體系，從源頭上控制污水的排放，并結合我國工農業和居民用水的實際情況，實施污水排放總量控制制度。借鑒日本政府的做法，制定一系列規范排水行為的法律，目的是從污染治理改為源頭控制。例如日本通過《水源地域對策特別措施法》、《河川法》、《工業用水法》等，對于水源地以及如何合理用水進行規范和管理，同時對于工業廢水如何排放進行了規定。隨后日本又陸續頒布了制定了《水污染防治法》等法律法規，并倡導應用污染物負荷總量控制系統引進指導（TPLCS），具體規定排放污水的標準、水質的檢測標準、減少污染負荷的總流入量以及污水排放違法管理的主體和處罰權限。同時，日本為所有工廠和商業機構建立了全國統一的污水排放標準（排放濃度限制），且對有關的設施進行了嚴格的監管。在國家統一標準不能達到充分保護水生環境要求的地區，那么除國家統一標準外，各都道府縣都可以制定更嚴格的污水排放標準條例。在這些法律法規的規范下，日本的排入水域的工業和生活廢水日益減少，從而有效地遏制了水體的污染。因此，我國的環保行政管理部門應當實施污水排放總量的控制，精確計算人口和工業相對集中區域的污水排放總量，并通過逐年消減排污總量的制度，來減少水體污染。

其次，要大力發展污染水體生態恢復產業。改變長期以來政府為主導的投資模式，放開思路招商引資，解決對污染水體生態恢復產業資金短缺問題，吸引社會共同投資。引導許多企業建立污染水體生態恢復的技術系統，利用已有技術和研究成果進行新技術的開發和運用。建立污染水體生態恢復產業基金吸引社會資本加大參與程度，提高水資源價格，調動企業的積極性。

3.4 完善污染水體生態恢復產業的相關技術標準，增強污染水體生態恢復的理論研究

自20世紀80年代以后，污染水體生態恢復成為國際研究熱點。德國、美國、日本等發達國家對于污染水體生態恢復的相關研究與實踐開展較多，修復技術相對比較成熟。近年來，日、美、德、瑞士等國家紛紛對原來的污染水體的治理進行了反思，提出了“生態治理和修復的新理念，尊重水體系統的自然規律，注重河流等水體的自然生態和自然環境的恢復和保護”[12]。

近代“生態河流工法”的理論起源于歐洲[13]。20世紀50年代，德國正式創立了“近自然河道治理工程”，也稱“近自然河川工法”，這種方法主要是對污染的河流等水體通過生態工程進行修復[14]。該理論在1960年代后期由Emst Bittmann 等提倡之后，最早是以蘆草、柳樹設計的護岸應用到萊茵河河系的污染治理過程中。隨后，瑞士將其發揚光大，開始著手最新的河流生態改善工程，例如拆除既有混凝土護岸，改造成柳樹與石頭的護岸，或將直線河道改變成深淺不一又易讓魚類棲息的蛇行形態河流。他們基于對過去河流工程的直線化、混凝土化所引起的生態貧瘠化進行反省，全面開展河流的生態改造運動[15]；同一時間，美國采用近自然工法對一些大型河流實施生態恢復規劃[16]， 著名的洛杉磯河和基西米河生態恢復工程便誕生在這個時期，同時美國政府還大力推行綜合性的流域保護方法（Watershed Protection Approach）[17]；日本學習歐美等國的河流治理經驗，明確“近自然河流工法”并開始實施“多自然型河道建設”計劃[18]；英國、荷蘭等其他的歐洲國家也借鑒美國的做法，在河流的生態修復中采取生態工程技術。“經過歐洲各國的共同努力，污染嚴重的萊茵河經過生態修復，生態功能全面恢復。萊茵河兩岸重現了森林茂密和濕地豐富的自然景觀，同時曾經棲息在萊茵河的動植物重新回到萊茵河”[19]。在開展國外污染水體生態恢復實踐的同時，該領域的科研論文大量發表。這些科研成果不但是對已有研究的科學性總結，更是為污染水體的生態恢復以及制定相應標準、法案提供了理論支持。

我國污染水體生態恢復產業起步較晚，需要學習國際成熟的生態恢復技術和治理經驗。同時結合我國不同地域水體污染的不同來源和體現出來的不同特點，加強對污染水體生態恢復的技術和工程施工等方面的研究，制定污染水體生態恢復的相關技術標準。

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The Research on the Improvement of Polluted Watershed Ecological Restoration Industry in China

YANG Lei， ZHAO Weizhen

（ School of Law， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract：Water ecosystem is very important to maintain healthy human lives and sustainable development. There are both severe pollution problems in the surface water and groundwater in China. With the revision and implementation of the Water Pollution Prevention and Control Law and the deepening of Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution （"Water Ten Plan"）， the ecological restoration industry of polluted watershed has been gradually established. The legal system provides an important guarantee for the prevention of water pollution， the improvement of water quality and the environmental restoration. However， there still some issues hindering the ecological restoration industry of the polluted watershed， such as lack of legal and policy basis， unclear risk assessment， and poor management system. We should promote the water rights and the emission trading system， integrate the management authorities of the ecological restoration industry while establishing the Ministry of Ecological Environment， and improve the relevant technical standards of the ecological restoration industry. To realize the protection and improvement of water ecology and the construction of ecological civilization， it is necessary to combine market mechanism and administrative management.

Keywords：polluted watershed； ecological restoration； restoration industry improvement