新時代應急管理的新思路

摘 要：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這個新時代就是我國發展新的歷史方位”。面對新時代應急管理必須要轉變觀念、方法和措施，才能適應時代的要求，跟上時代的節拍，建設有中國特色的應急管理，從而保障人民的公共安全。

關鍵詞：新時代；應急管理；公共安全；觀念轉變

從遠古時期的傳說大禹治水到我們現在修建的各種水利工程無不說明人類同自然災害抗爭是永恒的課題。而當代我們面臨的不僅是自然災害還有其他各種災難，事故災難、衛生事件、公共安全事件，我們把它們統稱為突發事件。面對各種各樣的突發事件，習近平總書記說；“過去的哪一年沒有一些突發事件？自然的、社會的、政治的、經濟的，所以公共安全對于構建和諧社會，推動全面小康建設，乃至于中華民族的偉大復興都具有非常現實和深遠的意義”。

改革開放40年來，所取得的輝煌成就為中國走進新時代奠定了堅實的物質基礎，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，中國特色社會主義偉大旗幟在21世紀煥發出強大生機活力。“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這個新時代就是我國發展新的歷史方位”。

1 新時代應急管理的新思想----堅持總體國家安全觀

十九大確立了我國治國理政的基本方略其中之一就是堅持總體國家安全觀，總體國家安全觀它由五大要素所組成以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，目的是走出一條中國特色國家安全道路。

傳統的國家安全主要是指國家的對外安全——保衛國家不受侵略，維護主權統一、完整與和平。二戰結束后，隨著國際社會的發展，國家安全問題也由純粹的軍事領域問題轉變為復雜的多元化問題，當今的國家安全不僅指政治安全、軍事安全，還包括經濟安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態安全等。國家安全概念也發生變化，按照我國《國家安全法》第二條規定，國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。

公共安全是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。公共安全所指向的對象是人、公私財物，能夠對公共安全造成侵害的除了刑法中所規定的例如危害公共安全罪以外的就是：自然災害、事故災難、公共衛生事件、群體性事件。

過去國家安全主與以維護公共安全為主要目標的應急管理之間界限清晰，幾乎沒有交集。十八大以后，“總體國家安全觀”提出統籌外部安全與內部安全，傳統安全和非傳統安全。十九大報告更是對這一觀念的深化，在堅持總體國家安全觀的視角下，國家安全的含義涵蓋了公共安全，不僅具備了對外維度，也包含了對內維度，在總體國家安全體系中，公共安全已經成為國家治理的重要目標，應急管理是總體國家安全觀的重要組成部分，應急管理是維護公共安全與國家安全的重要手段，應急管理必須堅持總體國家安全觀。

2 新時代應急管理的新背景

今年3月引人注目的是國家應急管理部的率先成立，應急管理工作受到全社會的關注，主要原因在于：

2.1 突發事件危害和影響愈來愈大，它表現在三個方面

第一突發事件多發頻發：從世界范圍看，無論是發達國家，還是發展中國家，各種突發事件時有發生，近幾年尤為突出。地震、山體滑坡、臺風等自然災害，煤礦瓦斯爆炸、危險化學品泄漏、火災、道路交通事故、海難、大規模斷電等事故災難，埃博拉病毒、禽流感、毒奶粉、假疫苗、食物中毒等公共衛生事件，恐怖主義襲擊、暴力沖突、社會騷亂等社會安全事件，不僅給各國人民生命財產和經濟發展造成巨大損失，而且還會危害到國家安全和社會穩定。突如其來的突發事件考驗著各國政應急處理能力，使突發事件的應急管理成為各國政府關注的重點問題。

第二經濟社會發展水平提高，人口、經濟愈來愈密集，城鎮化和高科技使突發事件造成的危害增大，每一次事件的發生都會影響到許多人，產生很大的損失。同時生活水平改善，對生命和健康的重視程度也提高了；讓人們人對突發事件的感受變的更加強烈，更加容易引起恐慌。

第三隨著互聯網+時代的到來，信息傳播速度加快、范圍擴大，虛假的真實的的信息交織、境內和境外的互動，放大了突發事件的影響。手機、互聯網、媒體等對突發事件的關注，使突發事件無人不知、無人不曉，很快就會成為社會關注的焦點。所以突發事件危害和影響愈來愈大

2.2 國內外重大突發事件發生引發警醒

美國9.11事件給我們敲響了警鐘，加強了對航空的安檢工作。各種恐怖襲擊活動的發生，我們加強了安保工作，日本福島核電廠因地震引發核泄漏產生核輻射，引起各國對核電的重新審視。“非典”、汶川地震、南方雪災、動車事故、火車站的暴恐事件、天津港的爆炸事故、東方之星的沉船事故等讓我們感受到了切膚之痛。

2.3 總體國家安全觀的確立

黨和政府對安全問題高度重視，2014年4月習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上的講話中首次提出“堅持總體國家安全觀”的思想。并首次提出要系統構建“11種安全”：政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等。

2014年10月“貫徹落實總體國家安全觀”寫入黨的十八屆四中全會決定。

2015至2016通過的食品安全法、國家安全法、反恐怖法、網絡全安法將實施總體國家安全觀寫進了正式法律條款；《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（2016—2020年）》中將實施總體國家安全觀寫進了正式規劃文本。

2016年12月中共中央政治局審議通過的《關于加強國家安全工作的意見》，再次強調，必須堅持總體國家安全觀。

2017年10月“堅持總體國家安全觀”寫入黨的十九大決議，寫入新修訂的黨章中。總體國家安全觀的確立為應急管理作好了總體規劃和理論支撐

2.4 社會主要矛盾發生了變化

新時代我國社會主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這表明人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。安全作為新時代人民美好生活的基礎指標之一首次被提了出來。人民對風險防控提出了更高要求，從生產到衣食，從生態到城鄉。

2.5 加強應急管理確有成效

從03年的非典讓應急管理進入人們的視線，到以07年的《突發事件應對法》的頒布實施為標志基本建成了以一案三制為核心的應急管理體系，08年以后又加強了應急管理能力的建設。這些年通過及時、科學、有力地救援，從死亡線上挽回大量的生命，減少了大量的財產損失。許多事故通過救援減少了人員傷亡和經濟損失、降低了事故等級，許多事故風險通過救援得到化解。

但是隨著我國經濟快速發展、改革開放向縱深處深化，應急管理的發展不平衡不充分問題沒有得到根本改變。應急管理條塊化、部門化、系統化已不適應新時代的要求，比如從政府層次來講缺乏統一的領導指揮機構，具體的防災和救災部門眾多，溫家寶總理的那句經典“是人民在養你們，你們自己看著辦”透露出了多少協調的無奈，現場如果沒有國家主席或政府總理作為現場指揮，可以想象具體工作的協調難度。因此應急管理要變革，要適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。如何做、怎么做，各省市紛紛進行了不同的探索，

例如：

廣東省探索的強化應急管理區域合作，完善應急管理聯動機制；先后與香港、澳門特區政府簽署了粵港、粵奧應急管理各階段的合作協議，以探索粵港澳應急管理協同聯動機制建設。此機制在2017年8月應對53年以來最強的強臺風天鴿的過程中，發揮了重要作用；此外廣東省還牽頭成立了泛珠三角區域九省區的應急管理合作機制，在全國率先聯合建立了跨域應急預案，建立并完善了信息通報制度。

山東省青島市：創新實施“一三一四”工程，全力提升基層應急水平。一三是指圍繞風險評估，做好三項準備，即做好應急預案準備和應急演練、做好設備和物資準備、做好人員和隊伍準備；一四是指圍繞風險感知，具備四個能力，即初期響應能力、組織逃生能力、信息報告能力、配合救援能力。

浙江嘉興市：以大數據為支撐構建智慧應急指揮系統。嘉興市開發了應急平臺體系，實現關口前移、重心下移信息共享、互為支撐、各有側重，全面提升全市應急管理水平和突發事件應對能力。

除此以外四川、云南也有新的舉措，探索新時代應急管理的新路徑。

3 新時代應急管理的新思路

進入新時代，災害的多樣性、復雜性、人為性、放大性、連鎖性及向巨災演化的趨勢，讓人們認識到，必須建立起新的防災理念與準則，新時代應急管理要有新思路，

3.1 新時代的應急管理必須始終堅持中國共產黨的領導

中國最大的國情和特色就是共產黨的領導，十九大報告明確的說了，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨作為中國特色社會主義偉大事業的領導核心，發揮總攬全局、協調各方的作用。辦好中國事關鍵在黨，堅持黨的領導是當代中國最高政治原則，應急管理必須始終堅持黨的領導不動搖

3.2 牢固樹立以人民為中心應急管理理

“平安是老百姓解決溫飽實現小康的第一需求，是極重要的民生，也是第一位的發展環境。” 我國新時代社會主要矛盾已經發生改變，人民向往美好生活的需要不僅僅停留在物質層面的滿足，人民在安全、環境等方面的要求日益增長。只有“安全感”有了保障，人民才有真正的獲得感、幸福感。所以堅持以人民為中心的發展思想，其根本要求就是要切實提高保障人民群眾生命財產安全的能力。

習近平曾引用《尚書》中的名言：民惟邦本，本固邦寧，這句話來說明人民的重要性。

3.3 增強憂患意識，實現新時代以防為主、防抗救相結合的應急策略

統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。總書記一直強調要“增強憂患意識”，總書記在2017年的省部級主要領導干部研討班開班式上強調“全黨同志特別是各級領導干部增強憂患意識，做到居安思危、知危圖安。”在現代社會，風險客觀存在，具有不確定性，但卻可以預測和防范。總結以往經驗教訓，我們發現一個鐵的規律：除了不可避免的自然災害等問題，幾乎所有風險都是可預防、可控制的，關鍵在于是否有足夠的風險意識。首先，要加強相關領導和部門的風險意識教育和風險管理理論的普及，使其工作思路從應急管理轉向風險管理，工作重心從“以事件為中心”轉向“以風險為中心”，從單純“事后應急”轉向“事前預警、事中防控”，從根本上解決認識問題、牢筑底線思維。

其次，要加強社會風險管理責任的宣傳和公眾安全風險知識的科普，形成風險共識。要想安居樂業，必須居安思危，只有居安思危，才能化險為夷。

4 加強技術創新，充分利用大數據，健全“三位一體”風險共治機制

首先要利用大數據、互聯網、高科技搭建綜合預警平臺和綜合管理平臺，以平臺為核心引導相關職能部門和運營企業進行常態化風險管理工作。

第二開展防災減災宣傳教育，增強公眾風險防范意識、應急避險和自救互救能力，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大事故，形成全民防災、合力減災、共同救災的良好氛圍，科學有效應對各類自然災害。

第三、在社會治理的大格局下，政府不能“大包大攬”“單打獨斗”，要充分發揮政府、市場、社會在風險管理中的優勢，構建政府主導、市場主體、社會主動，健全“三位一體”風險共治機制

5 加強立法，不斷提高應急管理法治水平

世界各國在應急管理中首先開展的工作就是制定相關法律，統一規定政府的應急管理權責，確定依法應對突發事件的原則。美、日、英等都相繼建立以憲法和緊急狀態法為基礎、以應急專門法律法規為主體的一整套應急法律制度，并根據實際需要不斷完善。而我國是突發事件的發展倒逼法律的誕生例如03年非典以后我國的應急管理才形成以一案三制為核心的應急管理體系。在法律方面除了《突發事件應對法》以外，像《防洪法》、《消防法》、《安全生產法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，均存在立法適用范圍較窄、層次較低這樣的問題，必須通過廢、改、立的途徑，結合實際需要，加強立法，依法應對，將應急管理納入法制化軌道，提高應急管理的法治水平。

6 以總體國家安全觀為引領開創我國應急管理新局面

18年3月份依據第十三屆全國人民代表大會通過的《深化黨和國家機構改革方案》第三十條成立的應急管理部。是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的結果，是適應時代的要求而成立的，“總體國家安全觀”為應急管理做好了頂層設計，標志著我國的應急管理改革向縱深處推進，表現在三個方面

第一實現了救援隊伍的新聯合，將公安消防部隊、武警森林部隊與安全生產的應急救援隊伍集中到一個部門，實行集中管理，破除過去分散化、碎片化的弊端，實現更高層次的協同。

第二實現了救援指揮權的相對集中。建立一個新的應急管理部（部級職能機構）改變了以往救援指揮權由臨時成立的救援委員會承擔的局面。能有效貫通安全生產、消防救援、民政救災、地質災害、抗震救災、防汛抗旱等領域的應急管理工作，克服原來各自為政的管理弊端

第三應急管理機構有了新定位。2003年之后，在國務院和省級政府辦公廳建立了“應急辦”，但是，應急辦只是一個辦公室“即管不了帽子，也管不了票子，編制、經費都不是獨立的，諸多職責職能不清晰。而新組建的應急管理部有自己的編制和運行經費等。明確應急管理機構屬于政府組成部門。新組建的應急管理部就是為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。

應急管理即是一項傳統工作，更是一項全新的工作，沒有現成的經驗可循，現在諸多省市都在積極探索新的應急管理辦法，試行推廣，以期在實踐中不斷地總結和提高，逐步形成在國家治理體系、治理能力現代化這個大框架下，以總體國家安全觀為引領不斷完善我們的應急管理體系，開創應急管理新局面

作者簡介

宋斌（1966-），女，漢族，安徽六安，六安市委黨校，研究生學歷，副教授，研究方向：法律與社會。