松江區農村集體資產監督管理的實踐與思考

■ 陳黎英

2018年4月1日起，《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。貫徹實施好《條例》關系到農村集體產權制度改革成果的鞏固、關系到農村集體資產的保值增值、關系到廣大農民群眾的切身利益。松江區認真落實《條例》精神，在農村集體資產監督管理方面進行了有益的探索。

一、基本做法

（一）創新制度建設，逐步完善經營監管機制

2014年以來，松江區先后制定并下發了《松江區農村集體資產管理暫行辦法》《村民委員會與村集體經濟合作社分賬科目》《關于進一步加強當前農村集體產權制度改革工作的指導意見》《松江區關于加強街鎮農村集體資產監督管理隊伍建設的意見》《松江區關于加強農村集體資產規范管理的工作意見》《松江區農村集體經濟組織財務管理制度》《松江區關于貫徹落實中共中央國務院〈關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見〉的工作意見》《松江區農村集體經濟組織重大事項備案管理實施意見（試行）》《松江區關于貫徹〈上海市農村集體資產監督管理條例〉的工作意見》等9個加強農村集體資產監管文件，實現以制度為抓手，逐步完善集體經濟組織經營和監管機制。

（二）健全監督機制，多元化加強集體資產監管

一是成立集體資產監督管理委員會及其辦公室，理順監督職能。各街鎮于2014年成立街鎮集體資產監督管理委員會以后，2016年，為進一步健全街鎮監督管理體制，14個街鎮又成立了集體資產監督管理委員會辦公室，具體承擔監督職能。

二是全面實行審計監督管理。2018年，松江區農經站首次委托第三方實施農村集體經濟組織運行情況審計，審計對象涉及8個鎮的45個村合作社、45個村居委會、6個村實業公司，共計96個村居級單位。6月初對96家單位下達了審計通知，被審計單位及時送達審計材料于第三方審計安信會計事務所。10月底完成審計，已對審計中發現的問題整理成鎮級匯總和區級匯總，并對審計單位下達了《農村集體經濟組織第三方審計整改通知書》。

三是集中代理記賬，實行財務核算統一管理，建立前置審核監督。松江區各街鎮在集中設立會計服務中心基礎上，全部實行會計統一記賬，票據統一審核，所有鎮、村級單位的會計業務處理全部委托代理記賬，集中財務人員統一管理，鎮級集體企業實行委派。所有資金支出全部經票據審核后才能支付，對報銷票據支出的合規性、支出審批程序、資金支付等進行審核把關，加大了票據的前置審核。街鎮會計服務中心所有日常費用全部由街鎮財政買單，減輕了集體經濟組織負擔。

四是對重大事項實施區級備案管理。按照《松江區農村集體經濟組織重大事項備案管理實施意見（試行）》對全區范圍內農村集體重大事項實行區級備案管理。目前14個街鎮共提交備案材料80項，主要涉及集體資產處置、對外投資、融資等重大事項的備案。

（三）政府加大農村公共服務的財政投入，支持農村集體經濟發展

一是區級加大對村級財政轉移支付，減輕集體經濟組織負擔。針對村社分賬后村委會經費不足問題，松江區下發《關于加大財政轉移支付力度、保障村級組織運轉的實施意見》文件，加大了財政扶持力度，農業地區每個村平均財政轉移支付從70萬元增加到了130萬元，保障了村委會的基本運轉經費。對少數村公益事業支出經費的不足部分，各鎮財政加大財政轉移支付額度給予托底。葉榭鎮、新浜鎮、小昆山鎮自2016年起由鎮財政托底，車墩鎮給予了鎮財政支持。

二是結合鄉村振興，研究制定農村集體經濟發展扶持政策。為進一步促進農村集體經濟可持續發展，確保農村集體資產保值增值，區農委研究制定了《松江區關于促進農村集體資產保值增值的若干政策》，包括五大方面：完善農村集體建設用地減量化的補償機制，確保補償資金足額到位；建立農村集體建設用地自身發展機制，實行指標統籌平移參與發展；擴大農村集體經營性建設用地入市范圍，落實土地出讓分成收益；扶持浦南薄弱地區發展集體經濟，實行定向合作；積極實施地方稅收扶持政策，實行部分地方稅收分成返還農村集體經濟組織。

（四）加強工作指導，規范農村集體資產運行行為

一是定期開展農村集體資產清產核資。2017年，松江區組織各街鎮開展了全區集體固定資產清理和登記工作，對全區鎮、村兩級集體經濟組織的固定資產（包括賬內賬外、單位內外）進行了全面清查。2018年，根據農業農村部及市農委的要求，在2017年固定資產清查基礎上進一步開展了集體資產清產核資工作，清查范圍擴大至集體資源、經營性、非經營性資產及現金、債權債務等。5月底已組織各街鎮召開了專題業務布置暨培訓會議，10月底基本完成清產核資匯總工作，11月底完成賬務調整工作。

二是實行村經濟合作社與村民委員會分賬管理。2014年，指導全區107個村經濟合作社與村民委員會實行事務分離、分賬管理，到2015年4月已全部實行獨立核算。連續3年區級每年針對“村社分賬”實施情況進行財務檢查，促進村社規范開支審批程序，嚴格審批監督管理。

三是街鎮逐步理清財政與集體的資產關系。松江區積極推進各街鎮政府部門、事業機構、社會服務組織及公益性的集體企業使用集體資產建立租賃關系并收取租賃費，進一步厘清了財政與集體的關系。截至2017年底，中山、泖港、葉榭、小昆山已建立了租賃關系，每年收取租金5400萬元，增加了鎮級聯合社的收益。其他各街鎮也正在積極推進此項工作。

（五）建立責任考核機制，加強對區鎮兩級工作責任考核

一是加強對區農村經營管理機構的考核。區農委建立考核細則，對區經管站開展五方面的業務工作考核，包括：完善“三會”制度，促進常態化管理；加大集體經濟重大事項備案監管；貫徹落實《條例》，全面推進培訓工作；對集體經濟組織開展審計監督；對鎮級集體資產經營管理實行“制度+科技”平臺監管等。

二是區級加強對街鎮的考核。把“深化農村集體資產產權制度改革，規范集體資產監督管理”列入本年度區政府重點工作。區農委按照區委、區政府的考核意見，下發了2018年街鎮園區目標責任工作考核細則，考核結果作為街鎮主要領導獎懲依據。考核分為四方面：組織開展《上海市農村集體資產監督管理條例》專題培訓，街鎮資產公司實行平臺核算，農村集體經濟組織重大事項實行區級備案管理，落實可持續按份分紅等百分考核制。

三是街鎮簽訂目標責任協議，開展多角度責任考核。方松、中山、九亭、泖港、泗涇、佘山、洞涇等各街鎮每年與鎮聯合社（資產公司）、村合作社簽訂目標責任協議書，在經濟發展、集體資產保值增值、綜合管理、制度建設等方面制定不同的目標責任考核指標進行考核。

二、主要成效

（一）成員實行可持續分紅

各街鎮自2015年以來全部實現了每年分紅，都制定了“十三五”分紅方案。2018年10月，14個街鎮完成當年度分紅3.03億元，比上年增長10.2%，其中鎮級2.46億元。8年來，全區累計分紅13.17億元。

（二）體現民主、監督、公開、公示

全區集體經濟組織于2014年成立村務監督委員會。每月初由村務監督委員會檢查和審核集體經濟組織收入、支出及相關經濟活動，2017年開始實施村級集體經濟組織編制預決算上傳“三資”監管平臺。集體經濟組織的經濟活動收支、土地流轉收益分配等定期通過村務公示欄、農民一點通及時公示，充分保障了集體經濟組織成員的知情權與監督權。

（三）拓寬監督方式，逐步健全監管手段

一是積極推進農村集體資產經營管理平臺建設。平臺與現有的“三資”監管平臺相銜接，實現對街鎮資產公司等集體企業在集體資產管理、租賃合同、財務管理等方面全方位、全流程的事前、事中及事后監管。該平臺在下半年已正式全面使用。

二是實行重大事項備案監管。今年以來，各街鎮正有序落實重大事項區級備案管理，推進了區、鎮兩級農村經營管理機構的聯動監管。

（四）理順投資主體，積極推進聯合社實體化運作

松江區基本理順了資產權屬關系，使聯合社真正成為了集體經濟經營和投資主體。全區從2016年開始全面推進了鎮級集體企業出資人進行工商登記變更工作，推進聯合社獨立核算、實體化運作，14個街鎮84家經營性集體企業的出資人變更為聯合社或聯合社控股的資產公司名下，聯合社出資比例達99%。

三、存在問題

（一）農村集體資產規范管理有待加強

一是農村集體資產重大事項決策審議程序不完善。部分街鎮沿用黨政班子研究決策程序，沒有經過理事會、監事會、社員代表大會“三會”通過制度，民主決策、民主監督得不到體現，社員知情權與表決權得不到完全保障。

二是部分街鎮經營管理、責任考核和風險控制等制度以及財務收支預決算、開支審批等財務會計制度不完善。部分街鎮農村集體經濟組織未委托第三方機構或者建立內部審計機構每年對本集體經濟組織的經濟活動開展審計，審計結果和審計整改情況未向成員公示。

三是集體資產清拆協議未簽訂。全區因低效集體建設用地減量化、環境綜合整治清拆136.85萬平方米，涉及農村集體建設用地9113.8畝。目前部分街鎮集體資產清拆協議尚未簽訂、補償資金尚未到位，影響了農村集體資產的保值增值。

（二）農村集體為他人提供擔保有待清理

《條例》第十九條規定：“農村集體經濟組織理事、主要管理人員不得違反法律、法規和章程的規定，或者未經成員大會同意，以農村集體資產為他人擔保。”這明確了規范擔保及融資程序。目前，個別街鎮存在農村集體資產未按規定為他人提供擔保的歷史遺留問題。當時為了招商引資，吸引民營企業入駐，增加地方稅收，部分街鎮未按規定用農村集體資產為民營企業或政府提供融資、貸款擔保，需要進一步清理整改。

（三）街鎮農村集體資產監督管理隊伍力量不足

街鎮農經部門還沒有按照區級規定建立健全農經管理機構，配足配強專業管理人員。目前，松江區街道農經管理職能落實在綜合保障辦，各鎮農經管理職能落實在經管所，絕大部分街鎮只配備2—3人從事農經管理工作，有的還兼統計、審計工作，管理隊伍力量明顯不足。

四、對策與建議

（一）促進農村集體資產規范管理

一是完善農村集體資產重大事項決策審議程序。松江區已下發《松江區農村集體經濟組織重大事項備案管理實施意見（試行）》，并嚴格按照《條例》要求，對全區范圍內農村集體重大事項實行區、鎮兩級備案管理制度。各街鎮也要進一步完善“三重一大”制度，嚴格落實“三重一大”集體決策程序，重大事項應先經理事會決策、監事會及街鎮集體資產監督管理委員會審核、成員代表大會表決的程序。

二是規范集體資產清拆程序。簽訂清拆協議，清拆補償資金及時到位集體經濟組織賬戶。

三是積極推進“制度+科技”農村集體資產日常經營管理操作平臺建設。在農村集體“三資”監管平臺基礎上，對集體資產在管理、租賃交易、財務監管等方面全方位、全流程的事前、事中及事后監管。

四是加強集體固定資產動態管理。各街鎮應建立健全固定資產購置、登記、報廢、報損、處置等管理制度，明確職責、責任到人、規范程序，嚴格履行資產報廢審批手續。

（二）穩妥處置農村集體為他人提供擔保的歷史遺留問題

各街鎮要對農村集體經濟組織下屬集體公司對外擔保、為政府擔保或直接融資的行為進行清理整改，避免影響集體經濟自身發展。各街鎮、村居農村集體經濟組織要嚴格按照《條例》規定，農村集體資產為他人擔保的，必須符合法律、法規和章程的規定，經成員大會同意方可實行。

（三）加強農經機構管理和隊伍建設

要針對農經機構監管人員和農村集體經濟合作社管理成員，進一步加強《條例》宣傳力度，增強農經管理隊伍對法規的認知度和敏感度，進一步提高依法推進集體經濟資產監督管理的積極性。切實按照區委、區政府關于加強農經隊伍建設的要求，保證各街鎮有3—5人專職從事農經管理工作，并明確職責分工。加強對會計服務中心代理記賬的財務人員進行監督和考核，提升財務人員的責任意識和專業知識，保證資金支出的合規性、合理性。

（四）積極探索農村集體經濟發展壯大途徑

多渠道探索集體經濟發展模式，依托G60科創走廊建設，繼續推進“區區合作、品牌聯動”模式，加大農村集體組織參與產業園區建設力度，不斷增加集體資產總量。要繼續推進不同類型農村集體建設用地入市試點工作，重點對集體土地二次開發和入市出讓給予支持，建立農村集體建設用地再發展機制和置換機制。區、鎮二級要加大對農村公益事業投入力度，進一步改善農村集體經濟發展環境，加快實現農村美、農民富。