進一步加強鎮級農村集體資產監管的思考

■ 吳敏芳

農村集體資產是廣大農民長期以來辛勤勞動的結晶，管好和用好農村集體資產，是壯大農村集體經濟、深化農村改革、實現鄉村振興，取得共同富裕的重要物質保證。農村集體資產，具體指鄉鎮、村、組農村集體經濟組織全體成員集體所有的資產。其中，鎮級集體資產監管工作是農村集體資產監督管理系統中的重要層面。本文以上海市嘉定區為例，側重研究分析鎮級集體資產監管工作存在的一些問題，對進一步加強鎮級農村集體資產監管工作、提高監管成效、保障集體經濟組織及其成員的權益提出相關建議。

一、嘉定區農村集體資產總量

與上海其他區相似，自上世紀50年代農業合作化，經上世紀90年代鄉鎮企業產權制度改革時期至今，嘉定區鎮級農村集體資產從無到有、從少到多，經歷了多個不同的發展階段，資產的數量與質量不斷提升。規模巨大的鎮級農村集體資產，對促進農村經濟社會繁榮、農民持續穩定增收、城鄉一體建設深入推進，發揮了重要的積極作用。

嘉定區現有7個鎮、3個街道、1個工業區和1個菊園新區，150個村級集體經濟組織、1795個組、134家鎮級集體企業、136家村級企業。截至2017年底，全區農村鎮、村、組三級集體經濟組織總資產為726.11億元，總負債為514.96億元，凈資產為211.14億元。農村集體經營性資產413.93億元，非經營性資產312.18億元。其中：鎮級資產總額518.54億元，負債397.97億元，占資產總量的76.7%；鎮級凈資產120.57億元，占凈資產總額57.1%；平均每鎮資產總額為43.21億元；鎮級經營性資產297.02億元，非經營性資產221.51億元。

二、嘉定區農村集體資產監管現狀

近年來，嘉定區委、區政府十分重視農村集體經濟發展，對農村集體經濟的政策、資金等加大扶持力度，并著力加強“三資”監管工作，研究出臺一系列文件，搭建“兩級政府、三級管理”的農村集體資產監管體系，落實各項措施，從制度、技術等多維度加強農村集體資產監管。

（一）健全區、鎮、村三級監管體系，理順管理體制

1.區級監管體制

嘉定區于2015年成立農村集體資產監督管理委員會，由區長任主任，分管副區長任副主任，成員由區委、區發改委等相關職能部門領導組成。區級集體資產監督管理委員會作為農村集體資產監管工作的區級政府機構，在農村集體資產管理工作中發揮指導、協調、監督的作用。在全區城市化進程中，引導產業導向、土地規劃、稅務、資金信貸等宏觀政策上，支持農村集體經濟進一步發展壯大，推進集體經濟產權制度改革。

區集資委下設辦公室，辦公室主任由區農委主任兼任，常務副主任由區農委副主任兼任，辦公室與區農村經濟經營管理指導站合署辦公。工作職責是加強農村集體“三資”管理政策的調查研究工作，提出監督管理的意見和建議；加強對街鎮農村集體資產管理的指導和監管，對撤制村、組集體資產處置進行審批，對農村集體資產產權轉讓中資產評估進行備案、同級農村集體資產股權劃撥進行審批等。

2.街鎮級管理體制

各街鎮成立鎮集體資產監督管理委員會，履行集體資產監督和管理職責。鎮集資委主任由鎮黨委主要領導擔任，管理委員會由鎮集體資產管理辦公室、鎮經濟聯合社、財政所、鎮集體資產經營公司和村集體經濟組織代表等組成。管理委員會是鎮集體資產的所有者代表，其職責是在鎮黨委、鎮政府領導下加強集體資產的監督、管理、協調和指導以及對投資、融資、改制、轉制、收益分配等重大事項進行決策。

鎮集體資產監督管理委員會下設集體資產管理辦公室，和鎮農村經營管理部門合署辦公。其職責是承擔農村集體“三資”的日常管理，推進農村撤制村、組集體經濟組織產權制度改革工作，以及農村集體經濟運行統計工作和財務管理工作，做好統籌、協調、指導、服務，確保鎮村集體經濟健康發展。

3.村級管理體制

村級集體經濟組織經產權制度改革后成立經濟合作社，組建成員大會、理事會、監事會。成員大會是合作社的權力機構，理事會是管理機構，監事會是監督機構，各司其職，經營、管理好集體資產。村級集體經濟組織項目投資、資產租賃、大額度資金使用、改制、轉制和資產變動、收益分配方案等都要送鎮集體資產監督管理辦公室備案，并經成員代表會議通過，方可實施。

（二）不斷完善制度，扎緊權力的“籠子”

近年來，嘉定區陸續出臺了一系列涉及農村集體資產監督管理的辦法、指導意見等，構建了較完善、科學的農村集體資產監督管理體系，推動農村集體經濟的健康發展。這些文件從制度上杜絕損害集體經濟組織及其成員利益情況的發生。如《村級集體經濟組織財務開支審批實施細則》《村級集體經濟組織公務消費銀行卡結算管理辦法》《“三重一大”事項預審制度》《村級集體經濟組織預算管理制度》《加強鎮、村級合同管理的規定》等，制度的完善使集體資產監管工作更具體化、可操作化，并形成管理規范、運行透明、監督有效的集體資產監管機制。

（三）搭建三個“平臺”，以“制度+科技”鞏固監管成效

1.農村集體“三資”監管平臺

自2011年建立“三資”監管平臺，包括資金管理、資產管理、資源管理、報表管理、合同管理、“三資”公開、產權改革、鎮級管理、預警預報、領導查詢等十大模塊。平臺的建立實現了業務操作網絡化、監督管理動態化、民主事項透明化，有力促進集體“三資”有效監管和保值增值，落實集體經濟組織成員的知情權、監督權和收益分配權。

2.農村土地承包經營信息管理系統

農村土地承包經營信息管理系統由區鎮村分級權限管理，建立了農村土地承包與流轉信息數據庫。該系統庫內包含農村土地承包經營權、承包戶等明細信息，實現農村土地承包合同、經營權流轉合同、權證變更登記以及農村土地承包經營糾紛調解仲裁等業務系統化管理，有效提升全區農村土地承包和流轉信息化、規范化管理水平。這為完善農村二輪土地承包關系，規范土地承包經營權管理和流轉行為，維護農民土地承包權益，維護農村社會穩定打下堅實基礎。

3.農村集體土地物業租賃監管平臺

農村土地物業租賃平臺于2015年建立并試運行，與“三資”平臺數據共享，對全區鎮村級集體的物業租賃經濟合同的基本信息和履行情況、文本及條款規范情況、決策形式的情況進行預警監管,一旦發現不符合規定的立即發出預警，提醒整改。今年在原來的基礎上新增合同預審功能。公開透明的監管模式使得集體資產運作更加規范，一定程度避免了農村集體土地、房屋租賃過程中的“暗箱操作”，有效保障村民利益。

三、鎮級農村集體資產監管存在的主要問題

農村集體資產包括鎮、村、組三級，嘉定區的鎮級集體占全部資產的7成，比重較大。但近幾年，從農業農村部到市、區各級都把監督管理村級農村集體資產作為監管的重點對象，對于鎮級集體資產監管幾乎處于空白，導致鎮級資產運行質量不佳、經營不善，不利于鎮級集體經濟發展，也一定程度損害了農村集體經濟組織成員的利益。主要表現在以下幾方面：

（一）政策、制度關注不夠

目前，針對國有資產的登記確權、清產核資、資產評估與交易、財務管理、經營者績效等從中央到地方均有一整套科學完整的監管體系。對村級集體資產也有一套完整的體系，比如今年新出臺的《上海市農村集體資產監督管理條例》主要針對村級組織，嘉定區自行制定的一系列規范性制度也重點關注村級集體資產，對鎮級集體資產該如何監管、經營等鮮有涉及，導致這方面的工作無從抓起，沒有相應的制度依據，基層政府和相關管理部門也不夠重視。

（二）鎮級集體資產處置程序不完善

嘉定區目前對村級集體資產的處置實行區級審查備案制，即對因撤村、撤組等涉及處置農村集體資產的情況,區農經部門對村、組集體資產處置、分配方案進行區級審查和審批，對出售農村集體資產的項目進行評估備案，防止集體資產流失。但鎮級農村集體資產處置則不需要區級備案，容易出現農村集體資產被隨意平調、抵押、擔保和無償占用等現象，個別鎮隨意將鎮級集體資產變更為國有資產，導致農村集體資產流失。

（三）鎮級企業財務風險狀況堪憂

根據2017年農村集體資產年報數據顯示，全區各街鎮平均資產負債率為76.75%，表明集體企業長期償債能力較弱。平均權益乘數為4.3倍，表明向外融資財務杠桿較大，企業經營風險較大。平均總資產凈利率為2.39%、平均投資收益率為0.22%，表明集體企業總體盈利能力十分堪憂。從統計表中可以發現，個別街鎮鎮級企業經營狀況較差、收益率低和財務風險較大。

（四）資產家底不清，產權主體不明

鎮級集體資產從建國初期農業合作化到上世紀90年代鄉鎮企業改制，再到如今，鎮級農村集體資產由小到大，到今天的發展壯大，資產的數量培增，資產的質量也有較大幅度的提升。但同時，農村集體資金與鎮級財政資金的使用相互混淆，不同所有者產權互相交錯、權屬關系模糊等情況，導致鎮級集體資產家底不清，權屬不明。

（五）監管隊伍力量薄弱

基層農經管理部門工作量大，但人員比較緊張，有的街鎮只有2、3人，人手不夠，一定程度上影響工作質量。還有不少街鎮存在“在崗不在編”或“在編不在崗”的現象，在農經工作人員的管理、待遇方面都有待加強。同時在內審方面，各街鎮內部審計人員較少，業務能力有限，有時內部審計工作流于形式、不夠深入，不能真正發現問題；或者有的礙于情面,發現了問題未能及時上報和反饋；還有些審計出來的問題難以得到有效的處理和控制。部分街鎮內審部門與經營管理部門合署辦公，缺乏審計的獨立性。編制不足、人員缺乏、任務繁重、隊伍不穩、內審缺乏專業性、整改缺乏有效性等等，都一定程度上影響了農村集體資產監管的效果。

四、加強鎮級農村集體資產監管的措施建議

（一）充分發揮集體資產監管體系作用

在當前區、鎮、村三級監管體制下，充分發揮好每一級農村集體資產監督委員會及其辦公室的作用，統籌農經主管部門、監委、審計等重點部門的力量，密切配合、各司其職，認真履行鎮、村集體資產的管理指導和監督職責。街鎮級農村集體資產監督委員會承擔對本區域內農村集體資產監督管理的主體責任，進一步加強對鎮、村集體經濟組織經濟發展、投融資、改革改制、收益分配、財務管理、民主決策與管理等事項的指導、協調與監督管理，促進農村集體經濟健康發展。在鎮級層面，厘清鎮集資委、集資辦、農村集體資產經營公司之間的關系，形成“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”監督管理體制和高效營運機制。在村級層面，對已完成產權制度改革的村，要健全成員大會、成員代表會議、理事會、監事會等機構，明確職責，按照政經分離原則，嚴格管理、合理經營集體資產，促進集體資產保值增值，保障集體經濟組織及其成員的合法權益。

（二）做好資產清產核資，妥善處理歷史賬務

以街鎮為單位，對鎮級農村集體資產全面清產核資。明確區分鎮級國有資產（包括城鎮集體資產）和農村集體資產產權。要弄清鎮級農村集體資產的狀況，摸清資產的存量、結構、分布和經營效益，做到賬賬、賬實、賬物各自相符。在產權界定基礎上，對街鎮級農村集體資產進行產權登記并納入賬戶管理，同時更新、調整、完善資產臺賬。要妥善處理歷史遺留賬務，因行政區域和機構、人員等變動，因鎮級企業改制等原因形成的債權債務等歷史賬目，必須認真清理，并對集體債權予以追索。確因各種原因無法收回、損毀的資產，經街鎮農村集體資產監督管理委員會審核后，按照相關財務規定和程序注銷。

（三）厘清職能邊界，實行分賬管理

要按照政經分離原則，厘清街鎮行政管理職能和農村集體經濟組織的經營管理職能，區分街鎮公共財政和農村集體經濟的責任界限，嚴格界定財政資金和集體資金，實行分賬管理，兩者不應混淆或混用。明確公共管理和公共服務等行政事業支出由街鎮財政承擔。農村集體經濟組織的收益主要用于農村集體經濟的發展、壯大，農民的生產生活條件的改善等，不得用于彌補財政支出不足。農村集體經濟組織不得承擔與自身職能無關的基層政府融資擔保等事務，切實保護鎮集體經濟組織及其成員的權益。

（四）完善監督管理制度，提高監管成效

要重視并加強鎮級農村集體資產監督管理的制度建設，使其不斷完善。應著重建立健全以下制度：

一是民主決策制度。關系到鎮級農村集體經濟組織成員利益的重大事項，需經鎮級農村集體資產監督管理委員會集體討論，依照相關程序作出民主決策。

二是臺賬管理制度。要定期對農村集體經濟“三資”進行清查核實，并按照規定的處置程序及時登記或者核銷。及時、準確地核實農村集體土地、資產等資源以及財務狀況等信息，在“三資”監管平臺登記備案，并根據增減情況，實時更新管理。

三是財務公開制度。城鎮集體經濟組織應當定期、全面、翔實地向鎮級集體經濟組織成員公布經營活動和財務狀況。

四是重大事項備案管理制度。對財務支出、重大投資、分配方案等重大事項需經街鎮集資委審批備案后方可實施（各街鎮根據自身實際情況制定具體審批備案程序和標準）。

五是審計監督制度。要建立健全鎮級農村集體經濟組織內審機制，并借助社會力量及中介機構開展外部審計，切實加強對鎮級農村集體資產的各類審計，包括年度審計、專項審計和干部離任審計等。對審計出的問題要落實整改措施并追究相關人員責任。

六是建立問責機制。對因監管不力造成的農村集體資產損失、流失、毀損、貶值等情況進行問責、談話等，違反有關規定的給予行政處分，涉及違法犯罪的依法追究。