礦業權出讓收益制度及與價款制度銜接有關問題研究

王建忠，孔 寧，許書平，陳志廣

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 礦業權有償取得制度歷史沿革

1986年之前，我國礦產資源實行的是單一的行政計劃配置機制，國家出資開展勘查工作，找到礦后由工業部門組織國有礦山企業開采。《礦產資源法》頒布后，逐步實行計劃與市場配置結合的礦產資源有償使用配置制度[1]，實現了礦產資源由無償取得轉變為無償與有償“雙軌并行”，再到全面有償使用制度的轉變[2]。我國礦業權有償取得由礦業權出讓方式決定和實現[3]，大致可分為以下5個階段。

1.1 礦業權出讓實行申請批準方式無償授予(1986～1996年)

1986年《礦產資源法》及配套法規規定，礦產資源屬于國家所有，國家對探礦權、采礦權出讓實行以申請批準方式無償授予，不向礦業權人收取價款。

1.2 探索招標、拍賣、掛牌競爭方式出讓，初步實行有償取得制度，價款為國家出資勘查的收益(1996～2003年)

為防止部分非國有企業無償占有礦產資源造成的國有資產流失等問題[4]，1996年，《礦產資源法》(修正)規定，探礦權、采礦權實行有償取得的制度。1998年，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院令第240號)、《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)規定，申請國家出資勘查并已經探明礦產地的探礦權、采礦權，應當繳納價款，并增加了礦業權招標出讓。此后，為適應市場經濟發展需要，2000年，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發〔2000〕309號)又增加了礦業權拍賣出讓，并規定以批準申請及招標、拍賣形式出讓經勘查形成礦產地的礦業權的，應收取礦業權價款。

1.3 分類有償制度逐步確立，價款為出讓礦業權收益(2003～2005年)

2003年，《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發〔2003〕197號)(簡稱“197號文”)增加了礦業權掛牌出讓，并且規定了礦業權招標、拍賣、掛牌出讓的適用范圍。該文件出臺之后，各地在探礦權采礦權價款收取、分配和使用等方面進行了探索，取得積極進展的同時也暴露出一些問題。2004年，《關于進一步加強探礦權采礦權價款管理的通知》(國土資發〔2004〕97號)(簡稱“97號文”)明確了價款包括以行政審批方式、招標、拍賣、掛牌等方式出讓探礦權采礦權取得的全部收入，突破了“國家出資探明形成礦產地”的范疇。2005年，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)要求全面實行探礦權、采礦權有償取得制度，研究解決探礦權、采礦權無償和有償取得“雙軌制”問題的措施。

上述法律法規和規范性文件規定，將礦業權出讓方式由申請批準方式擴展到申請批準和招標、拍賣、掛牌方式出讓，初步建立了我國礦業權的分類出讓制度[5]。

1.4 競爭出讓范圍不斷擴大，分風險有償出讓逐步完善，價款為出讓國家出資勘查形成礦業權收益(2006～2017年)

2006年，《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號)(簡稱“12號文”)將礦業權出讓方式規定為“申請在先、招標、拍賣、掛牌、協議”，并按找礦風險分為高風險、低風險、無風險三類實行分方式出讓，招標、拍賣、掛牌出讓礦業權的適用范圍比197號文有所擴大，尤其是砂石土礦，全部采取市場競爭方式出讓。12號文首次提出了4種特殊情況可以有償協議方式出讓。2006年，《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》(財建〔2006〕394號)對價款收入概念又做出規定，指通過招標、拍賣、掛牌等方式或以協議方式出讓國家出資勘查形成的探礦權、采礦權時收取的全部收入，對比97號文，對價款定義的范圍有所縮小，即出讓非國家出資勘查形成的探礦權、采礦權收入，不再計入價款收入。2010年，《財政部國土資源部關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》(財建〔2010〕1018號)(簡稱“1018號文”)進一步明確了國家出資探明礦產地的定義及成果的處置，補充明確了礦業權有償取得相關政策界限。

礦業權分類出讓制度的建立，實現了礦業權出讓從無償到有償，從申請在先方式到競爭性取得為主等變化，在優化資源配置、維護國家所有者權益、加強廉政建設等方面發揮了重要作用。

1.5 礦業權出讓收益制度取代探礦權采礦權價款，實行全面有償(2017年至今)

2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，要求完善礦產資源有償使用制度，理清礦產資源有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》，要求全面推進礦業權競爭出讓、改革礦業權出讓收益管理。2017年4月，國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》(國發〔2017〕29號)，將探礦權價款、采礦權價款調整為礦業權出讓收益。2017年6月，為落實以上改革方案，理順礦業權有償取得收費關系，財政部國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)(簡稱“35號文”)，該辦法對新設礦業權出讓收益分成、征收、繳納及監管等問題，以及已設礦業權出讓收益與探礦權采礦權價款的銜接等問題做了規定[6]，標志著礦業權出讓收益全面取代礦業權價款。這一改革是維護礦產資源國家所有者權益的有效舉措，是深化和完善礦產資源有償使用制度的重要進展，也是促進資源全面節約和高效利用、維護礦產資源公平公正配置、營造公平的礦業市場競爭環境的必然要求。

2 礦業權出讓收益制度改革必要性及與價款制度的銜接

2.1 價款制度存在的問題

價款制度自實施以來得到不斷完善和深化，對于維護國家權益、促進資源節約利用等方面發揮了積極作用，但也逐漸暴露出一些突出問題，主要表現在：①價款定義及征收范圍標準的數次變更，造成了礦業權有償取得時價款征收的“雙軌制”問題，雖然后續出臺了《財政部國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》(財建〔2006〕694號)(簡稱“694號文”)及《財政部國土資源部關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》(財建〔2008〕22號)(簡稱“22號文”)等文件，專門對價款征收“雙軌制”問題加以解決，但因為政策的不連續性及管理實踐中對價款認識的差異，導致需對以往很多的礦業權補征價款。根據《審計署關于2448宗礦業權的審計結果》(2015年第3號公告)、《審計署關于1724宗礦業權的審計結果》(2016年第2號公告)，礦業權價款欠征、欠繳問題比較突出；②由于存在行政方式配置資源等非市場競爭出讓，導致一些相對人低價獲得礦業權，甚至低買高賣，礦產資源國家所有權者權益保護不到位，甚至廉政隱患[7]，公平競爭的市場秩序難以保障；③部分礦業權初次取得成本高，尤其探礦權價款繳納期限較短，在未取得收益的情況下繳納價款，前期負擔過重，不符合礦產勘查開發工作的高風險、長周期規律[1]；④價款的“異化”和“擴大化”，超越“已探明的礦產地”收取探礦權采礦權價款[8]，不是國家出資也需要交納礦業權價款，探礦權人自己投資勘查取得找礦成果，或者采礦權人自己投資補充勘查發現新增加資源儲量，在申請采礦權或者采礦權擴大礦區范圍時，部分地方要求礦業權人交納價款[9]；⑤礦業權價款評估機構參差不齊、評估結果差異大，容易造成國有資產流失。甚至有些地方取消礦業權評估程序，以行政定價/詢價方法收取探礦權采礦權價款[9-10]。因此，礦業權有償取得制度有必要進一步改革。

2.2 礦業權出讓收益與價款制度在銜接上的有關規定

礦業權出讓收益取代探礦權價款、采礦權價款后，兩者的性質、計征對象、計征方法和分配比例都有所差異[11-12]，其經濟內涵既包括國家對礦產資源的所有者權益，又反映國家投資礦產地的投資收益。因此，新舊制度之間的銜接問題尤為重要，35號文對此做出了相應規定。

1) 解決前后出讓收益征收不公平問題。對以往按照12號文主要以申請在先方式取得的探礦權，各地對是否征收探礦權采礦權價款做法不一。調整為礦業權出讓收益后，為維護國家礦產資源所有者權益，保持新舊制度下礦業權人稅負總體平衡，對已轉為采礦權的，如果已經完成有償處置，不再征收采礦權出讓收益，否則按剩余資源儲量以協議出讓方式征收出讓收益。對無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權以及無償取得的采礦權，應繳納價款但尚未繳納的，按照“老問題老辦法、新問題新辦法”原則[13]，以協議出讓方式征收礦業權出讓收益。其中，探礦權出讓收益在采礦權新立時征收；采礦權出讓收益以22號文規定的2006年9月30日為剩余資源儲量估算基準日征收。

2) 明確新增礦種及新增資源儲量需補繳出讓收益，并實行差別化的征收方法。新增礦種及新增資源儲量是否需要補繳礦業權價款，在之前的管理制度中并未明確規定，存在國有資產流失的隱患。35號文規定，對已繳清價款的探礦權，為鼓勵礦產資源勘查投資，保證投資人合理風險收益，對于勘查區范圍內增列礦種的，應在采礦權新立時比照協議出讓方式，征收新增礦種的采礦權出讓收益。對已繳清價款的采礦權，考慮到價款主要針對某一計算時點核實的保有資源儲量，而以礦產工業指標及據此估算的資源儲量是隨礦產品市場供需、礦產資源勘查開發利用水平等不斷變化的，因此，對于礦區范圍內新增資源儲量和新增開采礦種，為維護國家礦產資源所有者權益，應比照協議出讓方式征收新增資源儲量、新增開采礦種的采礦權出讓收益。對已經取得的探礦權、探礦權已轉為采礦權的、采礦權延續(變更)等情形礦業權出讓收益的繳納情形如圖1所示。

3 存在的問題

3.1 對以申請在先方式取得的探礦權，轉采時如何征收出讓收益

35號文規定，申請在先方式取得探礦權尚未轉為采礦權的，應在采礦權新立時以協議出讓方式征收采礦權出讓收益。但是，已繳清探礦權價款的探礦權，轉采礦權時是否應再征收采礦權出讓收益沒有明確。此外，對于企業自行出資勘查探明的礦產地等情形， 按照1018號文規定， 是不需繳納礦業權價款的[14]，目前的政策規定還存在是否應當考慮企業的風險投資和回報，扣除已繳納的礦業權價款等問題。

圖1 幾種情形下礦業權出讓收益的繳納情況

3.2 對以申請在先方式取得的探礦權，但涉及國家出資探明礦產地的如何征收出讓收益

35號文規定，對于無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權，應按協議出讓方式征收礦業權出讓收益。目前大量的探礦權雖然以申請在先方式取得，但也涉及國家出資探明礦產地，這類探礦權在申請轉采時，應該繳納探礦權出讓收益還是采礦權出讓收益沒有明確。對于探礦權或是采礦權出讓收益的判定，礦山企業將繳納的金額差距巨大，也存在國有資產流失的風險。

3.3 對協議出讓勘查工作空白區探礦權的如何征收出讓收益

協議出讓勘查工作空白區探礦權，對出讓的資源儲量甚至是出讓的勘查礦種都存在較大的不確定性，出讓此種類型的探礦權，如何既能體現和保障國家所有者權益，又能激發找礦活力，保障礦業權人的合法權益和投資收益，35號文沒有明確規定。此外，出讓勘查工作空白區或勘查工作程度較低地區的探礦權，如果以金額方式征收出讓收益，若在之后的勘查過程中發現與出讓收益極不匹配的大規模資源儲量，則不利于保障國家所有者權益，存在國有資產流失的風險。

3.4 對礦業權轉讓是否需要繳清價款沒有明確

35號文規定，轉讓探礦權，未繳納的出讓收益由受讓人承擔繳納義務；轉讓采礦權并分期繳納出讓收益，需繳清已到期的部分，剩余采礦權出讓收益由受讓人繼續繳納。但22號文規定，實行分期繳納的礦業權人申請轉讓礦業權的，應當繳清剩余的礦業權價款后才可辦理轉讓手續。因此，對于已設礦業權在轉讓時，應當按照35號文還是22號文規定執行，是否必須繳清價款才能轉讓沒有明確。

3.5 市場基準價及出讓收益基準率的制定地方政策執行缺乏統一指導

35號文建立了礦業權出讓收益基準價制度，提出對屬于礦產資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高等情形的礦業權，可探索通過出讓收益率的形式征收，并將出讓收益基準率、市場基準價的制定下放地方(除油氣外)并適時調整。目前，福建、江西、山西等省已印發本地區礦業權出讓收益征收管理實施辦法，河南、內蒙古、廣西等省(區)相繼發布了本地區礦業權市場基準價。但是，35號文出臺后未制定統一的指導細則，導致各地對礦業權市場基準價的征收對象、類型劃分、影響因素等認識不統一[15]，且征收標準差異較大[16]，為多種礦產制定市場基準價和出讓收益基準率，地方自然資源主管部門面臨較大壓力，各省(區)出臺的政策中也較少涉及出讓收益率的規定。此外，部分省(區)以相關配套政策正在研究制定中為由，暫停辦理礦業權評估、新立、延續、變更等審批工作，影響到除以競爭方式外設立的新立采礦權和涉及征收出讓收益的已設采礦權的申請和審批。

此外，還存在35號文沒有明確規定的以下問題，如：①已評估的礦業權價款結果是否依然有效，35號文于2017年7月1日正式生效，但部分礦業權在7月1日前已評估礦業權價款，且未超過1年的評估有效期，這些礦業權能否按照已評估的結果繳納價款沒有明確；②對勘查區內變更勘查礦種的，是否應按照增列礦種的規定征收出讓收益；③已設采礦權中，對未完成有償處置探礦權已經轉成采礦權需征收出讓收益的剩余資源儲量估算基準日沒有明確；④對采礦權延續時，判定是否涉及新增資源儲量缺乏認定程序、主體、基準日、完成時限等相關規定，對采礦權延續、變更是否簽訂出讓合同沒有規定；⑤按照694號文規定，對不能進入市場的國家專營礦種，如鈾礦等，可暫不進行資本化處置，現階段礦業權出讓收益應如何執行，市場基準價如何制定。

4 建 議

4.1 進一步完善礦業權出讓收益制度，明確新舊制度的銜接

1) 進一步明確探礦權、采礦權出讓收益的內涵、聯系和差異。對35號文涉及的新舊制度銜接、征收方法、分配使用、稅費負擔等出臺相應指導意見或補充通知，確保礦業權出讓收益制度與探礦權價款、采礦權價款、資源稅、礦業權管理、礦產資源儲量管理等制度有序銜接、同步推進。

2) 明確在勘查區內變更勘查礦種的，應在采礦權階段以協議方式征收變更礦種的出讓收益。已完成有償處置的采礦權礦區范圍內涉及新增資源儲量的認定標準和征收節點。直接出讓采礦權或已征收采礦權價款的，上一次有償處置的評估基準日后增加的資源儲量均應為新增資源儲量；探礦權轉為采礦權的，以采礦權新立時核實的資源儲量為準，之后增加的資源儲量均為新增資源儲量，需繳納出讓收益。

3) 明確嚴格落實35號文的相關規定，規范礦業權市場基準價、基準率核定。進一步明確礦業權市場基準價、基準率的概念、類型劃分、計征對象、影響因素、適用情形等，制定實施細則，規范核定方法、動態調整機制，明確共伴生礦、低品位礦等核定比例。

4) 對于國家出資探明的礦產地和企業自行出資探明的礦產地應當采用差別化的評估方法。為解決礦業權價款在實踐中出現的“擴大化”等問題，對于企業自行出資探明礦產地征收的礦業權價款，建議應在礦業權出讓收益中予以扣除，保障礦業權人的合法權益和投資收益。

5) 對于出讓勘查工作空白區或勘查工作程度較低地區的探礦權，以金額方式征收出讓收益存在一定的隱患和風險，建議以出讓收益率形式為主征收出讓收益。

4.2 對因基準價的制定、新增資源儲量的核實、新舊制度的銜接等涉及的礦業權審批登記問題

1) 對涉及明確需要繳納出讓收益的采礦權新立、變更項目，建議參照地方有關做法，由省級自然資源主管部門先行進行礦業權評估，申請人按評估價繳納出讓收益，并與省廳按照《國土資源部關于印發<礦業權交易規則>的通知》(國土資規〔2017〕7號)要求簽訂出讓合同，待基準價出臺后，按照“多不退少補”的原則繳納出讓收益。

2) 對于因基準價(率)未出臺而無法完成有償處置的采礦權延續項目，按照《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》(國土資規〔2017〕16號)有關規定，建議可辦理2年短期延續，但應對礦業權人提出規定時限內完成有償處置的要求。

3) 對于涉及新增資源儲量不明的采礦權延續、變更項目，建議予以辦理正常延續，對涉及占用尚未有償處置的新增資源儲量的，按規定征收采礦權出讓收益。

4) 鑒于35號文未對鈾礦等作出特殊規定，建議不應再批準申請在先的探礦權申請項目。對之前無償取得的探礦權，轉采礦權時也應按規定繳納采礦權出讓收益，簽訂出讓合同。