“沖突礦產”的國際監管及其應對研究

陳永雄，高 鵬，丘志力，楊 瀚，何雄銳，鄧小芹

(1.廣東出入境檢驗檢疫局，廣東 廣州 510623； 2.中山大學地球科學與工程學院，廣東 廣州 510275)

0 引 言

位于非洲中部的剛果民主共和國(簡稱剛果(金))礦產資源豐富，且易于開采。豐富的礦產、缺乏有效約束的國內法律環境造成了大量的種族糾紛和利益沖突。20世紀90年代以來，剛果(金)內戰不斷，主要原因就是爭奪每年至少1.8億美元的礦產貿易收益[1-3]。各武裝組織為了控制礦區而戰爭，并通過非法礦產貿易進行融資，以加強自身武裝力量。據統計，1998～2007年十年間，武裝沖突造成了540萬人死亡，嬰兒死亡率高達17%，當地人均壽命只有41.8歲，礦產給非洲人民帶來嚴重的人道主義災難，因此，這些礦產被稱為“沖突礦產”[4]。如今，“沖突礦產”問題已蔓延至剛果(金)、中非、安哥拉等多個周邊國家(圖1)。

圖1 “沖突礦產”地區分布示意圖

“沖突礦產”問題是由西方國家首先提出來的，國際社會已有很多報道和研究，但國內對“沖突礦產”的研究相對較少。本文嘗試對涉及“沖突礦產”的國際監管進行較為詳細的介紹，并就中國政府及企業采取的應對措施進行探索。

1 “沖突礦產”的提出及其涉及產業

1.1 概念

“沖突礦產”過去一直被描述為分布在剛果(金)東部地區，經開采貿易，在資助武裝沖突和踐踏人權中扮演重要角色的礦產，主要是錫、鉭、鎢，簡稱為3Ts；后來金也被列入其中，因此“沖突礦產”也統一簡稱為3TG。2010年7月21日美國頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》(簡稱“多德-弗蘭克法案”)第1502章將“沖突礦產”定義為來自剛果民主共和國及相鄰國家，為非法武裝融資的錫石、鈮鉭鐵礦、鎢錳鐵礦、金礦及其衍生物，或由美國國務卿認定的任何其他礦產及其衍生物[5]。

1.2 涉及產業

“沖突礦產”被廣泛運用于零部件的加工與制造過程，涉及多個領域(表1)。其中在電子產品及信息通信產品零部件生產中使用尤為廣泛，主要集中在焊接材料、電容、連接器等。產自剛果(金)及周邊國家的鉭占全球供應量的26%，除鉭外，其他3個礦種占全球的比例不大，但是每年能給當地的武裝組織帶來上億美元的收入[4]。

表1 “沖突礦產”使用領域及主要用途

資料來源：KPMG；BPA。

2 國內外對“沖突礦產”的監管

21世紀以來，“沖突礦產”引發的問題在剛果(金)及其周邊國家(以下簡稱非洲大湖地區)愈演愈烈，聯合國安理會先后通過了包括第1952〔2010〕號在內的多項決議，吁請聯合國所有成員國家采取適當措施，提高對“沖突礦產”盡職調查準則的認識，敦促剛果(金)礦產品進口商、加工行業和消費者開展盡職調查。聯合國還建議所有國家，特別是該區域各國，定期公布包括黃金、錫石、鈳鉭鐵礦石、黑鎢礦等自然資源的全部進出口數據，加強區域信息共享和聯合行動，以調查和打擊非法開采自然資源的區域犯罪網絡和武裝團體[5]。當前，國內外主要的針對性監管活動包括以下幾項。

2.1 錫供應鏈項目(iTSCi)

2008年，國際錫業協會(ITRI)開始關注剛果(金)的沖突錫礦對正常貿易的影響。2010年該協會倡導建立了“錫供應鏈項目(iTSCi)”，主要內容包括對非洲地區不同礦源及其出產產品進行非沖突認定，在此基礎上要求協會會員企業進行獨立第三方審核，以確保供應鏈所有參與者購買到的礦產不涉及“沖突礦產”。該項目成功后，將鎢、鉭兩個礦種也并入此項目范疇。

2.2 認證交易鏈倡議

2009年3月，盧旺達地質和礦山局(OGMR)以及德國聯邦地球科學和自然資源研究院(BGR)聯合發起 “認證交易鏈倡議”，旨在改善小型手工采礦業的供應鏈盡職調查并實現妥善治理，主要側重于剛果(金)東部地區錫、鎢、鉭以及黃金等礦產的手工開采和貿易。

2.3 非洲大湖地區認證機制

2009年，非洲大湖地區國際聯合會(ICGLR)對各成員國提出了自己的認證機制。該機制對礦山和礦山檢查、礦產監管鏈、可追溯性和出口流程訂立了具體標準并要求出口商每年接受并通過第三方審核。

2.4 負責任供應鏈盡職調查

2010年12月，經濟合作與發展組織(OECD)及非洲大湖地區國際聯合會初步通過了《關于來自受沖突影響和高風險區域的礦石的負責任供應鏈盡職調查指南》(簡稱OECD《指南》)，提出了盡職調查五步法：①建立強有力的企業管理體系；②明確和評估供應鏈風險；③設計并實施風險應對戰略；④開展或支持獨立第三方盡職調查審核；⑤發表年度供應鏈盡職調查報告[6]。該《指南》得到聯合國認可，已成為國際通行的負責任礦產供應鏈規范的制定基礎。

2.5 美國“多德-弗蘭克法案”

2010年，奧巴馬總統簽署了“多德-弗蘭克法案”，其中第1502章要求在美國上市的公司每年須對公眾披露是否使用沖突礦產的信息。若公司確實使用了沖突礦產，須向美國證監會提交“沖突礦產報告”，報告內容包括如何對這類礦物的來源和產銷監管鏈進行盡職調查、獨立第三方審核報告等。法案涵蓋礦產包括：鈮鉭鐵礦、錫石、黃金、鎢錳鐵礦及其衍生物或其他由美國國務卿確定的礦物，主要產地是剛果(金) 及其周邊國家[7]。2012年8月22日，美國證監會還出臺了“最終規則”予以補充完善。美國是首個針對“沖突礦產”立法的國家，“多德-弗蘭克法案”也成為了全球范圍內最具有影響力的政策之一。美國有關沖突礦產信息披露的詳細管理流程見圖2[4]。

“多德-弗蘭克法案”除了對參與該地區勘探開發的探礦、礦冶及后期產品開發企業有直接影響外，對處于下游的高科技企業也有明顯影響。

2.6 無沖突冶煉廠計劃(CFSP)

2010年，電子行業公民聯盟(EICC)與全球電子可持續性倡議組織(GeSI)攜手編制了《無沖突冶煉廠計劃(CFSP)審核規程》，并于2011年4月生效。CFSP作為一項自愿性行動，可由獨立第三方機構對冶煉廠的采購業務進行審核，并據此判定冶煉廠所加工采用的錫、鉭、鎢以及黃金等是否來源于沖突礦產渠道[8]。如果不是，冶煉廠會被認證為“無沖突冶煉廠”，下游企業可放心購買其金屬產品。世界上很多跨國企業都認可CFSP，使其有著巨大影響力，目前取得通過CFSP審核已成為企業產品進入國際市場的“通行證”。CFSP的執行安排詳見圖3[9]。

該計劃對我國參與該地區礦產開發的礦冶企業及下游產品開發企業影響巨大。目前我國有包括云南錫業、廈門鎢業、東方鉭業等行業龍頭在內的88家大中型企業先后接受該計劃的審核。

圖2 美國證券交易所沖突礦產信息披露管理流程框圖

圖3 CFSP在供應鏈中的執行安排(資料來源：YOUNG S B，2012)

2.7 世界黃金協會

2012年10月，世界黃金協會(WGC)頒布了“無沖突黃金標準”，要求與黃金出口有關的金礦采礦企業和其他實體企業確保其行為與OECD《指南》保持一致[10]。該標準主要影響黃金冶煉及黃金首飾加工出口企業。

2.8 責任珠寶業委員會

責任珠寶業委員會(RJC)是一個非盈利性質的國際標準和認證機構，所有成員恪守《RJC從業準則》。2012年3月，RJC針對金和鉑族金屬設計了“產銷監管鏈準則”，該準則主要影響涉及鉑金生產及相關的珠寶企業。

2.9 歐盟

2017年5月19日，歐盟發布了官方公告《原產自受沖突影響和高風險地區的錫、鉭、鎢及其礦石和黃金的歐盟進口商供應鏈盡職調查法規》，法規于2017年6月8日正式生效。該法規以OECD《指南》為標準，規定除進口量小于閾值的進口商外，歐盟所有錫、鎢、鉭及其礦石和黃金的進口商必須履行供應鏈盡職調查義務；歐盟各國的主管機構將對進口商進行事后檢查；歐盟將發布官方的全球負責任冶煉廠名單等內容。與美國“多德-弗蘭克法案”第1502章相比，歐盟法規有以下特點：一是政府部門介入程度更深；二是社會責任的關注范圍更廣泛；三是企業的主體責任更突出。

國際上，各國政府或行業對“沖突礦產”監管的邏輯框架可概括為圖4(以鎢錫鉭為例)。

2.10 中國

2.10.1 政府

2013年6月，國家質量監督檢驗檢疫總局(簡稱質檢總局)開始著手組織開展沖突礦產相關政策調研。作為我國首個參與全球“沖突鉆石”監管的政府部門代表，質檢總局主動借鑒金伯利進程的成功經驗，在落實聯合國有關沖突礦產決議和政府監管領域發揮積極作用。2017年7月，國家認證認可監督管理委員會初步審定通過了質檢總局通關司牽頭制訂的《受沖突影響和高風險區域礦產負責任供應鏈的盡職調查指南》行業標準。此標準充分考慮我國相關礦產行業實際情況，提出了適用于我國礦產企業的基于風險的礦產供應鏈盡職調查程序，與OECD《指南》要求相一致。此標準對于我國企業開展“沖突礦產”盡職調查具有現實的指導意義。

2.10.2 行業

2014年10月和2015年12月，中國五礦化工進出口商會先后發布了《中國對外礦業投資行業社會責任指引》和《中國負責任礦產供應鏈盡責管理指南》，旨在減少會員企業境外采礦及進行礦產貿易的風險，幫助礦產供應鏈上的企業在對外投資、合作和貿易過程中識別、防范和降低風險，避免加劇沖突以及嚴重人權侵犯和失職行為的發生[11-12]。

圖4 全球“沖突礦產”政府或行業管理邏輯框架示意圖(以鎢錫鉭為例)(資料來源：廣東出入境檢驗檢疫局)

3 “沖突礦產”監管新變化及可能的影響

3.1 新變化

3.1.1 監管礦種不斷擴容

“沖突礦產”監管從2008年ITRI最早提出的錫和其后的鎢和鉭開始；2009年3月，盧旺達地質和礦山局OGMR加入了黃金；2010年“多德-弗蘭克法案”中規定美國國務卿確定的礦物都可能被認定為 “沖突礦產”；2012年RJC將鉑族元素加入；近年來，鈷也傳出要納入監管的消息。可見，“沖突礦產”所涉及的礦種有逐步增加的態勢。

3.1.2 監管重心有向下游延伸的趨勢

聯合國安理會決議旨在解決對“沖突礦產”的源頭——剛果(金)以及非洲大湖地區的武裝沖突和踐踏人權問題。因此有關政策出臺初期只是關注產業鏈的中上游——礦區和礦石冶煉企業。而“多德-弗蘭克法案”將相關礦石的衍生物也納入了監管和盡職調查之列，這樣監管的范圍就從礦產的開采和冶煉向下游——金屬加工、零部件生產以及成品生產環節延伸。大量的下游企業將被要求提供其供應鏈信息，鑒于沖突礦產的使用范圍廣，這其中肯定有不少高精尖、高科技企業受波及。

3.1.3 監管主體從行業到政府，層次不斷上升

“沖突礦產”的監管先是國際錫業協會(iTSCi)作為其會員盡職調查工作的一部分，其后是ICGLR政府認證，然后是美國立法、OECD的盡職調查指南；2017年，歐盟通過立法強制監管“沖突礦產”。“沖突礦產”規制從最初的民間行為，逐步升格為產業準則、行業標準、國家法律。

3.2 可能的影響

我國是聯合國安理會成員國之一，安理會相關的合理決議我們理所當然要遵守。同時，從本文上述“沖突礦產”政策特點的分析來看，它不僅僅是影響冶煉企業和個別行業發展的問題，還逐步形成為一個穿插著國家博弈和全球資源爭奪的國際性的公共規則問題，處理不好，極有可能對我國戰略性礦產資源戰略的實施造成影響。

4 建 議

作為一個負責任大國，中國政府和相關行業應盡快對 “沖突礦產”的監管進行深入研究，采取有力措施應對。

1) 建立政府主導的沖突礦產信息搜集和披露機制。質檢總局等政府部門通過對礦產進口和產品出口環節的有效監管掌握數據，按照聯合國安理會決議要求發布相應的統計報告；通過監督企業盡職調查行為、采信第三方審核結果等方式，建立適合國情的合規企業評定機制，定期通報合規名單；積極參與國際規則的制定，提升我國的國際話語權，回擊“中國企業不合作”的不實言論。

2) 加強企業合作和提高盡職調查能力。行業組織應建立產業鏈所有企業參與的有效的溝通互動機制。不同的企業可以共同組建類似于聯合國的專家組，對上游供應鏈使用“沖突礦產”情況進行調查，并分享調查成果，共同商討解決措施，提高企業應對能力。企業應積極行動提高盡職調查能力，建立企業內部的供應鏈溯源體系，依托現有供應鏈管理系統進行數據追溯，主動對礦石原料進行標識。先進的技術手段也可以借鑒來做更高效的礦產溯源，如Russell S Harmon和Richard R Hark的激光誘導離解光譜探究鈮鉭錳礦來源技術[13-14]。

3) 創建中國企業參與全球“沖突礦產”監管的主動通報機制。2011年，廣東新會檢驗檢疫局在查驗某公司進口的來自盧旺達的鉭鈮礦時，曾經發現4起到港貨物全部被國外掉包的欺詐事件，涉及貨值561萬美元。不合規礦產通過走私等非法渠道或手段進入“沖突礦產”供應鏈，查獲后的礦產在供應鏈中消失的情況，目前還沒有很好的解決措施。對此，中國政府、企業可在參與國際規則制訂的過程中，創建對全球性的沖突礦產通報機制，將特殊地區的錫、鉭、鎢、金的發貨商、物流企業、收貨商以及中間港口等納入特殊警示，采用相同的特殊的貨物編碼，加強對貨物流通中每個環節的驗收，保障礦產在運輸線的安全；完善應急措施，發生緊急情況時能夠快速找出案發地點，聯合當地相關機構追蹤。中國在保障自身利益的同時能以規則制訂者、聯合保障機制策劃者的身份走在國際社會前沿，成為落實聯合國決議、維護地區和平、打擊“沖突礦產”的中堅力量。

4) 積極參與相關研究及國際行動，變被動為主動，爭取中國在“沖突礦產”監控方面的話語權。當前在國際話語系統中，歐美發達國家仍然掌控著國際輿論的主導權，全球仍習慣于用歐美價值和邏輯來評判是非、應對國際問題。從維護和實施中國“一帶一路”倡議的高度出發，我們應加強對國際形勢的分析，提升中國標準的國際化能力，爭取國際標準話語權；通過行業協會與中國企業聯動形成合力，建立戰略合作伙伴關系，積極向國際社會表達自身訴求，主動地參與沖突礦產政策、標準的研討和制定，建立和維護負責任的大國形象。

5 結 語

“沖突礦產”的監管涉及我國在國際重大事務中發言權及國家形象問題，和我國國家戰略性礦產資源全球戰略實施以及部分敏感礦產勘探、冶煉及下游的可持續企業發展也有密切聯系。目前我國除了國家質檢總局曾著手組織開展沖突礦產相關政策調研外，對此問題的研究仍然較為薄弱。從維護和實施中國“一帶一路”倡議的高度出發，應該盡快建立加強跟蹤研究，建立政府主導的沖突礦產信息搜集和披露機制，加強國內相關企業的相互合作及溝通，建立企業參與“沖突礦產”監管通報機制,變被動為主動，積極向國際社會表達自身訴求，主動參與沖突礦產政策、標準的研討和制定，建立和維護負責任大國形象。