日本礦產資源管理機制及對我國地勘基金改革發展的啟示

陳興華

(國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037)

日本國土面積狹小，是全球能源和金屬礦產資源最為匱乏的國家之一，為了保障國內能源資源的長期穩定供給與安全，到海外從事礦產勘查開發是其必然的選擇。日本政府為了幫扶國內的礦業企業“走出去”并迅速做大做強，逐步建立了與本國經濟體制和市場運行規律相適應的礦產資源管理模式和資金扶持措施，并提供人才培訓、礦業標準制定和技術支持服務等。日本建立的這套管理制度在這樣一個高度市場經濟的國家運行了幾十年[1]，為其賺取了大量國家財富，也使日本一直保持著全球礦產資源消費大國和礦業強國的地位。當前，中央和省級地勘基金正處于改革發展的關鍵時期，研究日本的礦產資源管理模式對加快地勘基金改革步伐，完善基金投資機制具有重要參考價值。

1 日本礦產資源管理情況

1.1 管理機構概況

日本國內外的礦產資源勘查開發主要由日本國家油氣和金屬資源機構(Japan Oil,Gas and Metals National Corporation，簡稱JOGMEC)主導完成[2]，日本經濟產業省、財務省等十多個政府部門在產業政策和財政資金上予以支持，日本國際協力銀行(JBIC)、日本國際協力機構(JICA)、日本貿易保險機構(NEXI)等四個法人企業在商業運作和投融資方面全力配合，確保JOGMEC在扶持日本企業從事海外礦業開發過程中發揮重要作用。JOGMEC是一家具有獨立法人資格的管理機構，機構中的高層管理人員由日本經濟產業省的公務員擔任。JOGMEC對政府政策的執行具有較大的自主權，機構運作采取市場化方式，以促進經濟效益最大化。JOGMEC包括機構總部(位于神奈川縣川崎市)和技術中心(位于千葉縣千葉市)兩部分，并在世界各地設有40多個辦事處，共有職員500余人，機構總部又分為總務經理評價部、石油開發支援部、石油開發技術部、金屬資源開發部、資源儲備部和金屬礦害防治支援部等六個部門，各部門分工明確，在項目運作方面相互配合。

1.2 礦業開發階段

日本的礦業開發主要包括七個階段：前期資源外交及信息收集、草根勘查、詳查勘探、礦山周邊基礎設施調查完善、礦業開發、開采加工、后期與資源國產業深度合作等。在這七個階段中，以JOGMEC為執行主體，多個政府部門和有關法人企業(JBIC、JICA、NEXI)予以配合，將多項礦業開發援助措施縝密無縫地分布其中，包括前期政府補助金、強制繳納礦業投資準備金、低息貸款、債務擔保、政策性銀行投資和再保險等資金扶持措施(圖1)，以及提供人才培訓、礦業標準制定和技術支持服務等。

日本政府根據本國經濟發展需求和技術水平對礦產進行了重要性分類，第一類為重要和稀缺礦產，包括錳、鎳、鈾、鉻、鎢、鉬、鈮、鉭、銻、鋰、鈦、硼、鍶、稀土類、鉑金族金屬等；第二類為一般性礦產，包括銅、鉛、鋅、金、礬土、鐵礦石等。對不同礦產，政府和中間機構給予的資金支持額度和比例不同。

圖1 日本礦產勘查開發主要投融資方式

2 日本礦業開發主要融資方式

2.1 地質勘查補助金

地質勘查補助金是經濟產業省通過JOGMEC對同外國企業聯合進行油氣及金屬礦產勘查的日本企業發放的援助資金，見圖1中①部分。補助范圍包括前期情報調查與收集、地質調查與繪圖、金屬礦產勘查等。補助額度根據礦種重要性確定，對風險勘查階段的重要和稀缺礦產，政府全額出資；對其他礦產，補貼額度最高不超過項目勘查經費的50%，補助期間若找礦成果不佳，降低補助比例或視情況取消補助。

補助金不是完全無償的，在礦山投產盈利后，企業要將利潤的一部分上交JOGMEC，再由JOGMEC按比例上交國庫。申請人違規將補助金用于其他方面的，要限期歸還補助資金并繳納一定比例的違約金。

2.2 礦業投資準備金

日本企業在礦產勘查、開發階段要向政府繳納一定額度的準備金，并在一段時間后投入到實際勘查開發項目中去。準備金分為探礦準備金和海外開發風險準備金，是一種強制性的抵押金，根據勘探開發階段不同，分三年或五年期存到政策性銀行，政府給予稅收減免優惠，企業每年可按比例提取一定額度的資金使用，見圖1中②部分。準備金一是用來規范企業真正從事礦產勘查開發活動，規避企業在拿到政府補助資金后從事其他投機行為；二是在企業遇到投資風險時幫企業度過難關；三是強制性的給予企業一個穩定的現金流保障，確保勘探開發活動能順利進行。

2.3 貸款貼息

貸款貼息是指日本政府為促進金屬礦產勘查[3]向企業提供貸款融資、利息減免的行為，見圖1中③部分。貸款對象是日本企業控股的外國礦業公司或日本與外國企業聯合成立的勘查公司,貸款額度按照礦種重要性和稀缺程度確定。對重要和稀缺礦產，貸款額度可達項目所需經費的30%～50%，利息全免；對一般性礦產，貸款額度達項目所需經費的10%～50%，高中風險資源國利息全免，低風險資源國利息免除50%。

2.4 債務擔保

日本政府為扶持民營企業從事海外礦產開發，解融資困難，為民營企業在民間金融機構貸款提供債務擔保，見圖1中④部分。貸款擔保比例根據礦種類型來確定，對重要和稀缺礦產，最大擔保比例為企業貸款金額的90%；對一般性礦產，最大擔保比例不超過企業貸款金額的80%。

2.5 礦業權并購

日本政府通過中間機構(JOGMEC或JBIC)將資金直接提供給日本企業，用以收購資源國的優質礦業權或草根勘查公司(公司必須擁有優質探礦權)，以加快日本企業在海外的勘查開發進程，見圖1中⑤部分。政府出資額度按照不同礦種重要性確定，對重要和稀缺礦產，出資額度最大為項目所需經費的30%～50%，出資期間利息全免；對一般性礦產，出資額度最大為項目所需經費的10%～50%，利息視項目所在國的資源風險程度高低來確定，高風險低利息，低風險高利息。

2.6 政策性銀行投資

日本國際協力銀行(JBIC)是一家為促進海外項目開發而成立的策性銀行。JBIC對日本合資勘查企業、日本海外資源開發企業及為日本提供礦產品進口服務的外資企業等三類企業在擴大經營規模時進行直接投資，見圖1中⑥部分。投資比例原則上不超過項目所需經費的25%，且確保日本政府或JBIC不成為項目的最大股東，通過政策性投資保障企業有穩定的現金流，以便從事海外礦業開發和獲取優質礦業權。

2.7 海外投資風險再保險

日本企業投資的海外礦產資源開發權益和相關基礎設施等，因資源國發生政治風險、自然災害等被侵害、沒收而遭受損失的，日本政府通過再保險制度對企業損失進行有限補償，從而達到間接扶持企業從事海外勘查開發的目的，見圖1中⑦部分。再保險最高保險金額可達項目經濟損失的100%，具體實施由日本企業同日本貿易保險公司(NEXI)簽訂保險合同并交納保險金，財務省再對上述保險合同提供再保險，由于有了財務省的再保險，進一步增強了NEXI獨自承擔企業風險的能力。“雙保險”制度極大地增強日本企業參與海外“高風險”項目開發的勇氣與信心。

3 日本礦產資源管理的主要特點

在日本海外礦產資源勘查開發過程中，日本政府從親自出資進行草根勘查并在時機成熟時將日本企業引入其中，到強制企業繳納準備金，為企業提供貸款貼息、債務擔保、政策性銀行投資及再保險等，由日本政府、中間機構和礦業企業發揮各自優勢，彼此分工明確，定位準確，確保日本這臺龐大的礦業機器能夠高效運轉，最終達到官民共贏[4]，促進日本全球礦業市場的不斷發展與繁榮。

3.1 政府退居幕后，中間機構擔任主角

在日本海外礦產勘查開發的七個階段中，日本政府對礦業企業技術、資金、政策幫扶是在日本石油天然氣金屬礦產資源公司的主導下，由日本國際協力銀行、日本國際協力機構、日本貿易保險公司等中間機構協同配合，礦業公司進行礦業市場運作、專業化管理完成的，日本政府扮演的只是幕后指導者和損失擔保人的角色[5]。日本政府的這種做法能有效地引導資金、技術、人才等進入海外礦業領域，同時又避免了以政府背景直接進入資源國可能帶來的資源民族主義沖突。

3.2 不做單筆最大股東，注重資源綜合開發利用

日本海外礦業投資多偏向于同當地的投資銀行及礦業企業合作，更注重在產業鏈上游參股，參股比例一般較低，即便是政府直接出資也絕不做單筆最大股東，不爭公司董事會話語權。日本政府的這種做法既不容易引起資源國的警惕，又可通過項目合作增進同當地銀行和企業關系從而提高自身影響力，最終達到資源綜合開發利用，對保障日本礦產資源的長期穩定供應與安全具有重要戰略意義。

3.3 以效益定收益，收益反哺勘查

日本政府通過JOGMEC為企業提供的勘查補助金是否有償根據找礦結果及投產后的效益來確定，找不到礦不要收益，找到礦在礦山投產盈利后才收取回報。政府的收益又進一步補充到勘查資金池，JOGMEC的收益扣除運營成本后很大一部分也進入到勘查領域。日本礦業的這種做法在這樣一個市場經濟的國家運行了幾十年，確認還是能賺到錢的，從而保障日本地質勘查資金的滾動發展。

3.4 再保險為企業投資“高風險”項目保駕護航

日本作為市場經濟發達國家，企業風險防范意識較強，海外高風險礦業項目投保率較高。日本的再保險制度設計巧妙，將礦業投資“高風險”在國家財政、保險公司和投資企業之間進行了合理分攤，一旦發生資源國政治危機或企業經營失敗等情況，風險各方共擔，任何一方都不至于損失太重。再保險制度激勵企業不畏“高風險”走出去，同時也贏得了很多礦業發展機會和較高的投資收益。

3.5 礦業全程無縫援助，政府與企業合作共贏

日本政府對企業海外投資采取的多種幫扶措施是覆蓋礦產勘查開發上、中、下游的一體化、無縫隙的援助措施，既幫助企業盤活了資金、規范了運作行為，達到了企業的商業目的，又保障了日本能源資源的長期穩定供給與安全，達到政府資源戰略的目的。與此同時，通過資金、技術、人才優勢等與資源國開展產業合作，擴大了日本的全球影響力，為礦業進一步發展營造了良好的商業環境。

4 對我國地勘基金改革發展的啟示

4.1 從國家資源戰略的高度審視地勘基金的定位和運作模式

關于地勘基金定位和投資性質的討論，不應再局限于究竟是政府政策性基金還是純粹的市場化基金，財政投入究竟是補貼性質的還是有償的，從國家資源戰略的角度看，地勘基金的定位應是二者兼而有之。企業的目標是追求投資盈利，國家的目的是為保障能源資源安全(含礦產地儲備)，也可是促進形成礦產勘查投入的良性循環機制。企業的發展需要國家產業政策扶持，國家的資源戰略目標只有通過企業的運作才能實現，兩者之間并不矛盾，通過合理的制度設立完全可以達到統一。為實現企業收益最大化，基金管理機構應采取市場化運作，專業化管理，勘查、開發一體化，國家目標體現在市場化運作的機制設計上，最大程度地吸引財政和社會資本共同投入，最終達到企業商業目的和政府資源戰略的雙贏。

4.2 確保地勘基金管理機構運行的獨立性和決策的自主性

地勘基金定位和運作模式確定后，要確保基金管理機構獨立運行，有決策自主權。在項目選擇上，不僅要注重地質找礦成功率，更要注重工作區的技術、經濟可行性評價和投資環境分析，確認近期是否可開發利用(納入礦產地儲備的除外)[6]；在運作管理上，堅持市場化方向，不能再回歸到專項計劃的管理模式；在收益分配方面，按照市場通行做法在合伙人之間進行分配，基金所得收益扣除運營管理成本后上繳國庫，由國家財政根據基金運營效益等進一步確定注入基金池的資金額度。政府的作用主要是做好監督指導和政策扶持，社會投資者按照市場規則自行跟進投資，風險共擔，利益共享。

4.3 采取多元化的方式拓寬地勘基金融資渠道

地勘基金可借鑒日本國家油氣和金屬資源機構的做法，搭建礦業投融資平臺，通過合理的制度設計將財政補貼、貸款貼息、稅收優惠、債務擔保、政策性銀行投資等多種資金支持措施打包形成一個政策工具箱，根據項目勘查階段、風險程度高低和投資回報周期等確定采用哪種投資方式或多種投資方式的組合。同時，國內的礦業和金融領域要深度融合，加快研究開發與我國國情相適應的礦業保險產品，為企業抵御高風險提供一種路徑選擇。

4.4 以“一帶一路”倡議為契機同步開展海外礦產勘查與開發

目前，我國已成為全球第二大經濟體，絕大部分礦產品對外依存度超過50%，在世界經濟高度一體化的今天，在全球范圍內配置資源是必然的趨勢。另外，從地質發展規律來看，國內的礦產勘查程度總體偏高，工作空白區、低風險區域幾乎不再存在，找礦難度不斷加大，找礦空間大幅壓縮，而境外還存在很多地質工作空白區或低勘查程度的區域。地勘基金立足國內找礦的同時，應盡早開展海外礦產勘查與開發，以“一帶一路”倡議為契機，借鑒日本JOGMEC的運作模式，搭建海外投融資平臺，匯聚國內的技術、資本和人才優勢，引領國內地勘企業走出去，推動中國礦業不斷做大做強。