我國礦山環境治理恢復基金制度的構建

楊凌雁，李花華

(江西理工大學文法學院，江西 贛州 341000)

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要基礎，但在礦產資源開發利用中，我國的礦山環境已遭到了嚴重破壞，僅污染嚴重的有色金屬礦山就占21.66%，污染較嚴重的礦山占43.42%[1]。礦山開采造成大氣、水體、土壤、噪音、固體廢棄物等方面的污染頻發，其治理和恢復成本非常高。以贛州稀土礦山的開采及治理為例，因生產經營方式粗放，及早期的工藝落后,造成了嚴重的資源浪費和環境污染，嚴重影響礦區周邊群眾的生活[注]摘自2012年發布的《中國的稀土狀況與政策》的支撐文件贛南環境報告。2012年4月，國家多個部委組成的聯合調研組發布了贛南環境報告。報告稱，稀土開采污染遍布贛州的18個縣(市、區)，涉及廢棄稀土礦山302個，遺留的尾礦 (廢渣)達1.91億t，被破壞的山林面積達97.34 km2，僅治理殘留的廢渣就需70年。。原工業和信息化部副部長蘇波指出，經初步測算，僅恢復治理贛州因稀土開采造成的環境污染就需要380億元。以贛州稀土礦山不到100億元的凈資產無法承擔高額的修復費用，企業存亡堪憂，更不用說持續履行礦山環境治理恢復責任。礦山環境治理不到位，資金籌措成為制約礦山環境治理恢復的核心問題。

1 礦山環境治理恢復基金制度的歷史沿革

1.1 礦山環境治理專項資金制度的三個發展階段

1) 2006年以前，礦山環境治理專項資金制度探索階段。20世紀90年代，隨著我國經濟快速發展，礦產資源的需求量大幅增長，混亂無序的開發造成了礦山環境急劇惡化，出現大量法人主體滅失的礦山。政府的治理壓力越來越大，無法在治理遺留廢棄礦山的同時，兼顧新礦山的治理，便轉向探索以企業承擔治理責任為主的模式，并開始借鑒當時相對成熟的“三同時”保證金制度的經驗，多省開始探索如何有效進行礦山環境治理恢復，國家層面也逐步推進礦山環境治理專項資金制度建設。在2003年12月國務院發布的第一部《礦產資源政策》白皮書中，首次以文件形式提出建立礦山環境治理保證金(以下簡稱“保證金”)制度。

2) 2006年至2017年，礦山環境治理保證金制度階段。2006年，國土資源部、財政部、環境保護部[注]根據《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》，國土資源部已整合進入“自然資源部”；環境保護部已整合進入“生態環境部”。聯合發文《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》(財建〔2006〕215號)，明確要求各省市建立保證金制度，要求采礦權人按照規定繳納保證金，保證金制度在全國大規模推廣，但實踐結果并不樂觀。理論界和實務界開展了廣泛研究，認為各地保證金名稱不一、用途各異和政策差異，導致具體適用不清晰；“先治理、后返還”的模式導致企業資金壓力大、欠賬率高、生態欠賬多；保證金標準過低，企業持被動治理心態、難以自覺進行礦山環境治理恢復；保證金制度配套制度不完善，保證金制度難以發揮作用；缺乏公眾參與、公眾監督，容易發生合謀產生地方政府尋租。同時提出了科學制定保證金的收取標準、收取方式、返還途徑，多元化保證金形式，嚴格礦山環境規劃和環境影響評價制度，強化政府環境責任等建議[2-10]。理論界和實務界開始達成共識，保證金制度難以解決礦山環境持續惡化的問題，并且開始探索新的專項資金制度。在“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的要求下，礦山環境治理專項資金制度由“政府監管”的保證金制度，轉為企業自主使用、自主治理、“政府監督”的礦山環境治理恢復基金(以下簡稱“恢復基金”)制度，以強化“誰污染、誰治理”的主體責任。2013年，作為保證金制度的第一批試點地陜西省，率先暫停提取保證金。

3) 2017年至今，礦山環境治理恢復基金制度階段。隨著稅費改革全面鋪開，作為促進資源節約利用、促進環境保護的重要途徑，稅費改革關系到企業的生存發展，其中資源稅改革對礦山企業關系尤為重大[11]。礦產資源方面的立法相對緩慢，缺少完整、系統、高階位的礦山環境保護立法，礦山環境治理恢復責任的法律依據、責任落實細則、配套制度等需在礦產資源立法中體現。伴隨著稅費改革和礦產資源立法工作的開展，2017年4月，《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》(以下簡稱《改革方案》)中明確提出了要構建恢復基金制度。2017年7月，財政部、國土資源部、環境保護部聯合發布《關于取消礦山環境治理恢復保證金建立礦山環境治理恢復基金的指導意見》(征求意見稿，財辦建〔2017〕73號，以下簡稱《征求意見稿》)，同年11月正式文件《關于取消礦山地質環境治理恢復保證金建立礦山地質環境治理恢復基金的指導意見》(財建〔2017〕638號,以下簡稱《指導意見》)發布，明確取消保證金制度，但企業應承擔礦山環境治理恢復責任，以基金的方式籌集礦山環境治理恢復資金。

1.2 恢復基金制度與保證金制度的比較

恢復基金制度優于保證金制度的制度設計，能有效改善礦山環境治理恢復資金籌措難、礦山企業資金壓力大的問題，激發企業以積極的心態去踐行礦山環境治理修復，還能實現去行政化，使主管部門監督管理流程更加流暢。

第一，恢復基金行政性質有所弱化，降低企業資金壓力。保證金由主管部門收取，非經成果驗收，保證金一直列支在財政專戶上，具有押金的性質。一旦企業不落實礦山修復責任或落實效果不佳，該保證金便被主管部門沒收，這種押金具有很強的行政性。根據《指導意見》的要求，企業必須通過建立基金的方式，籌集治理恢復資金，但該資金進入企業在銀行設立的基金賬戶，不再列支財政專戶；當發生修復費用時，企業從基金賬戶提取資金進行核銷，并計入生產成本，行政性和審核程序明顯弱化了。一旦礦山修復結果未達到要求，主管部門便會追責。這種制度設計，減少了主管部門對企業的監督干預，提高了企業的資金運用效率，有效降低了企業的資金壓力，還能督促企業進行礦山修復。

第二，進一步貫徹損害擔責原則，突出企業“主人翁”精神。損害擔責是環境保護的基本原則，《指導意見》也明確了企業作為開采生產的受益主體要落實礦山環境治理恢復責任。企業作為理性人，以實現最大經濟利益為目的，用最小的成本去獲得最大的利益。基于這種動機下，為減少事后修復的成本和可能面臨的處罰，企業將以積極心態去預防礦山環境破壞、創新治理方式、降低修復成本。恢復基金制度將會激發企業礦山環境治理恢復的主動性，突出企業的“主人翁”精神。

第三，恢復基金管理模式更加多元，資金來源更加廣泛。企業向主管部門繳納保證金，由主管部門進行保管，在企業完成礦山治理恢復后，經主管部門驗收后退回企業，保證金只能歸集到財政專戶，受其押金性質和財政專戶資金的限制，企業和主管部門都無法動用該筆資金，無法進行流轉，不具備采用其他資金歸集方式并運作的可能。雖然恢復基金的管理模式目前還沒有明確規定，無法判斷恢復基金是否會采用市場基金的模式。但恢復基金屬于民間資本，按文件要求進行專款專用，由企業自主支配，具有資金歸集的可能性，資金不停的進入和退出達成平衡可以形成資金池。一旦政策允許，恢復基金可采用市場基金的方式進行托管，發揮市場基金的優勢，進行投資升值、吸收社會資本、接收捐贈等。

2 礦山環境治理恢復基金制度構建的建議

基于礦山環境治理恢復這一共同目的，保證金制度和恢復基金制度是承接關系。保證金的相關理論，如公共物品理論、外部性理論亦適用于恢復基金，保證金的部分配套制度，恢復基金亦可沿用。為加快恢復基金制度的實施進程，促進實現礦山環境治理恢復，構建恢復基金制度不能完全摒棄保證金制度的理論及實踐。

2.1 基金管理制度：科學設計頂層管理框架

1) 設立統籌工作的協商組織。建議由自然資源部、生態環境部、財政部三個部門組成礦山生態修復委員會，這個機構屬于統籌協調組織，三個部門對各自管理條線進行領導，定期召開會議，利用三個部門的專業優勢科學布置礦山生態修復工作，該委員會承擔以下職責：構建恢復基金具體管理制度，制定礦山環境治理恢復項目的管理配套規定如礦山修復標準，制定基金計提標準、使用流程，進行監督及其他職能。如果采用市場化基金形式進行運作，還可委托基金管理機構，進行資金歸集和提取管理，獨立運作實現保值增值。

2) 確定統一的基金名稱。《改革方案》《征求意見稿》采用的名稱為“礦山環境治理恢復基金”，而《指導意見》使用的卻是“礦山地質環境治理恢復基金”，目前還尚在探索期便存在名字差異，可想而知，在今后的實踐中，還可能出現更多的名稱。“礦山環境治理”與“礦山地質環境治理”兩個名稱的差別將導致對治理范圍的不同理解。礦山環境治理的涵義更廣，不僅包括礦山地質環境治理，還包括礦山的大氣環境、水環境等的治理。因此，恢復基金不應局限于礦山地質環境的治理，應統一基金名稱為“礦山環境治理恢復基金”。

3) 確認基金的法定地位。從目前的文件來看，礦山企業自主提取、自主使用，未作統一歸集的要求，恢復基金并非政府性基金[注]根據財政部《關于加強政府性基金管理問題的通知》(財綜〔2000〕22號)規定，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、國家行政法規和中共、中央、國務院有關文件的規定，為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。，不屬于政策管制范圍內的基金。政府性基金一旦征收，資金的所有權便發生了轉移，由政府統籌用于專項用途，顯然，恢復基金不具備政府性基金的性質；而恢復基金還在企業銀行的基金專戶上，不發生所有權的轉移。如果后期政策變化對恢復基金的性質有所調整，恢復基金成為政府性基金，也應遵守法律的保留原則，目前恢復基金僅在部委發布的文件中作規定，不具備足夠的合法性，需通過特定行政程序審核，在全國人大及其常委會層面確立其法定地位，以作為征收依據[13]。

4) 采用市場基金的模式。建議采用市場化基金形式進行管理，考慮到公司型基金較契約性基金具有延續性、內部管理更加規范，另外恢復基金投資者礦山企業數量眾多，資金進出頻繁、沒有封閉期限，應采用公募的方式，成立開放式的公司型市場基金來歸集資金，這個基金具有公益性、不以盈利為目的，主要功能是實現恢復基金的統一歸集和運作。考慮到投資者眾多，遠超200人[注]含自然人和法人。，而且公募基金管理公司較私募基金管理公司，國內有明確的法規要求，管理也更加規范，聘用基金管理公司時側重選擇公募基金管理公司[注]市場基金根據組織形態不同分為公司型和契約型基金，根據基金單位是否可增加或贖回分為開放式基金和封閉式基金，根據基金按是否面向一般大眾募集資金分為公募與私募基金。基金管理公司根據資質、業務和管理要求差別分為公募基金基金管理公司和私募基金基金管理公司。。按照設想，礦山企業作為基金投資者，按要求投入資金，但僅享受所有權，不享受收益，便可形成規模經濟，促進礦山環境治理恢復的可持續發展。一是即使企業倒閉，該企業應該承擔的礦山環境治理修復費用依然截留了部分資金；二是市場基金可以運用形成的資金池進行投資，產生投資收益，進一步做大資金池；三是恢復基金作為獨立運作的法人，可以吸收更多資金，如社會投資、政府撥款和社會捐贈。社會投資通過購買基金份額成為普通投資人，享有投資者的全部權益，投入的資金可以促進恢復基金的長期發展，進而服務礦山企業進行礦山環境治理恢復，但該基金不以盈利為目的，收益不高自然吸引的社會投資是有限的；政府撥款和社會捐贈具有無對價的特點，但應限定捐助資金用于礦山環境治理恢復，基金管理公司應定期公布捐助資金使用情況，捐助人享有知情權和監督權可以查詢捐助資金的最終去向。為避免資金耗竭的問題出現，恢復基金僅為新增廢棄礦山的環境治理恢復兜底，存量廢棄礦山的治理恢復責任還是由政府承擔。當然，以上市場基金模式運行的前提是企業提取資金的便捷性和計提的效率性，根據企業編制的《礦山地質環境保護與土地復墾方案》(以下簡稱“企業礦保方案”)[注]根據《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規〔2016〕21號)，礦山企業礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案合并編報制度。礦山企業不再單獨編制礦山地質環境保護與治理恢復方案、土地復墾方案。合并后的方案以采礦權為單位進行編制，即一個采礦權編制一個方案。，企業如果產生恢復治理費用時即可贖回基金份額，到了下一個治理節點再申購基金份額。如果資金不做歸集由企業自行管理，只是冠以“基金”的名稱，并不是實質上的基金，雖然實現了外部經濟性成本內部化，但并不能集中行業力量去做好礦山環境治理恢復工作。目前來看，關于資金監管的程度更傾向于資金不集中監管，而是監督企業提取和使用過程，并驗收礦山修復成果[注]財政部關于政協十二屆全國委員會第五次會議第3961號(工交郵電類356號)提案答復的函(財建函〔2017〕120號)中答復武獻華委員：“國土部門只對企業履行恢復治理責任，開展恢復治理的過程進行監管，不干預基金的使用過程。”。

2.2 基金計提制度：統一計提范圍、規范計提方法

1) 實施計提范圍比較原則，統籌部門需對地方實踐加以指導，統一計提范圍。《環境保護法》和《礦產資源法》對企業的礦山環境治理恢復責任作了原則性規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，《礦山地質環境保護規定》第二條進一步明確要求，“造成礦區地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等”的企業應該承擔恢復治理責任。《指導意見》第三點指出，恢復基金的專項使用范圍，與《礦山地質環境保護規定》基本一致，但增加了礦山地質環境監測的費用，并指出不包含土地復墾費用。上述規定較為原則且未涵蓋全部與礦產開發相關的環境污染，在實踐中易出現理解偏差。建議以立法的方式明確所有新建和在生產礦山企業都要計提恢復基金，在礦山關閉前完成礦山環境治理修復；且計提的資金除用于《礦山地質環境保護規定》第二條規定的地質環境外，還應涵蓋礦產開發行為可能造成的水體、土壤、固體廢棄物等的治理恢復。

2) 規范計提方法，公布計提的參考標準。恢復基金的計提依據是企業礦保方案，企業在編寫該方案時應參考開采方式、開采年限、礦區面積、礦區破壞程度等因素，其該方案時間跨度長，僅是對未來的預測，受通貨膨脹、礦產品價格變化、治理成本浮動影響大，有必要設置繳存方案調整規則[14]。相較保證金制度由主管部門制定征收標準，恢復基金制度應更側重規范企業計提方法，如計提時間、財務處理方法以及銀行賬戶設置。其中，計提時間以企業礦保方案為準，恢復基金賬戶在企業銀行賬戶中設置，計提恢復基金時應計入“制造費用”科目，在“制造費用”科目下設明細帳，貸方計入“礦山環境治理恢復基金”科目[15]。同時，建議地方自然資源部門收集整理保證金制度時期不同類別、不同區域礦山的修復成本大數據以發布參考計提標準，應區分不同礦種的礦山規定最低計提標準，所計提的費用應涵蓋礦山治理恢復的全部費用但不設上限。

2.3 基金使用制度：明確使用程序

1) 貫穿過程性的審核程序。目前出臺的文件均未規定使用程序，制定使用程序既要考慮環境修復的成果，又要兼顧企業的資金壓力和生產成本。恢復基金采用專款專用方式，資金僅限使用于礦山環境治理恢復，不得作其他用途。我們更愿意倡導過程性的監督與結果驗收相結合的方式，而不是“秋后算賬”給予處罰，使用程序的設計及審核的尺寸把握便是資金使用中的關鍵點。主管部門執法過程中應加強資金使用的監督，根據企業礦保方案內的時間節點，定期監督該專款用于礦山環境治理恢復，及時進行提醒。企業內部也應由風險控制部門監督企業恢復基金及時提取和專款使用，主動規避處罰的風險。

2) 清晰化自主計提、自主配置的使用方式。為企業減負也是《改革方案》的初衷之一，必須改變保證金制度下，先提取、再驗收、后資金退出的方式，即使恢復基金制度后期可能進一步發展，但恢復基金自主計提、自主配置的使用方式不可動搖。企業根據其企業礦保方案計提恢復基金，將礦山環境治理恢復費用按照企業會計準則計入固定資產，在預計開采年限內按照產量比例等方法進行攤銷計入預計折舊，以轉入生產成本，使用恢復基金時借方記“恢復基金”科目、貸方記“銀行存款”科目，并在報表中反映恢復基金期初、期末余額、本期變動情況，以便進行縱向和橫向比較，加強信息披露[15]。同時，企業根據企業礦保方案內的土地復墾費和恢復基金預算實施礦山環境治理，治理區域在地理空間上也有重疊，容易混淆兩筆資金的使用范圍，為清晰體現恢復基金的使用情況應加以區分，土地復墾費主要用于復墾區內的地形地貌和水層破壞監測以及耕地、園地、林地、草地的管護，而恢復基金用于礦山環境監測和涵蓋土壤、水體、固體廢棄物的綜合治理和環境恢復。

2.4 完善監督機制

1) 建立礦山環境動態監管機制。自然資源部和生態環境部是礦山環境監管的主要管理機構，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》對兩部有明確的定位，地方自然資源部門和生態環境部門在恢復基金管理上也應有進一步的分工。地方自然資源部門為恢復基金的主要監管部門，對礦山資源開發管理、信息收集整理、開采活動進行監督，執法中應側重過程管理，對恢復基金計提、使用情況進行對標對點監督，對不及時計提恢復基金和不及時進行礦山環境治理恢復的企業實施處罰；地方生態環境部門為恢復基金的重要監管部門，行使生態環境監管者職能，執法中應側重結果管理，對造成礦山環境污染破壞的企業進行處罰，同時將礦山實地檢查情況反饋地方自然資源部門，兩部門形成聯動。動態監管可以具體從以下幾方面來著力。首先，監管的依據要明確。目前缺少礦山環境治理恢復項目的質量監督規定、驗收標準和驗收辦法，僅有的一些規定也多屬原則性規定，主觀操作空間較大，礦山環境修復依據也不完善，造成工程質量沒有保證[2,12]。《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規〔2016〕21號)于2017年1月3日印發，但屬于指導性文件，雖然附有較詳盡的編制框架，但實施辦法還是由地方自行制定，處于探索階段。標準不明確會導致對礦山環境治理恢復監督不到位，難以實現礦山治理恢復效果，因此，完善礦山環境治理恢復項目的質量監督規定、驗收標準和驗收辦法至關重要。其次，各級主管部門要確實履行法律規定的現場檢查和環境監測職責，及時掌握轄區內的環境破壞和治理恢復情況，對歷史文化、風景名勝區域內和對水環境、土地環境影響大的礦區，以及往往履行礦山環境責任不到位的中小型企業、偏遠地區礦山企業進行重點監管。最后，要合理、及時進行責任追究。對于未按照企業礦保方案開展治理恢復工作的企業，由主管部門和相關單位對其進行階梯式處罰，根據機構職能和《指導意見》對各階段的處罰主體、處罰方式、處罰內容進行了梳理，詳見表1。此外，如果企業拒不履行礦山環境治理恢復責任、破壞了礦山環境，符合條件的社會組織可以提起環境民事公益訴訟；如果主管部門拒不履行或怠于履行環境監督責任，符合條件的社會組織可以提起行政公益訴訟。

表1 階段性處罰的處罰主體、方式及內容

2) 強化對主管部門、礦山企業的社會監督機制。公眾從外部開展對主管部門落實礦山環境生態修復的履職監督，督促主管部門對礦山環境治理恢復進度和效果進行過程監督、在礦山修復效果不佳時及時進行提示或處罰。主管部門應鼓勵公眾參與礦山環境保護工作,檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為，保持電話、信函、傳真等渠道暢通以便公眾及時反映執法建議、提供違法線索。為提高公眾的參與積極性，主管部門可以根據對環境保護的推動作用程度設置不同金額的激勵、表彰，同時也要注重檢舉人的信息保密，預防檢舉人受到打擊保護。此外，還應開辟更多途徑，讓公眾參與到企業治理礦山環境的過程中，吸引社會力量參與礦山環境治理恢復，如提供技術、資金支持。

3) 完善企業礦山治理信用體系。各級主管部門應加強恢復基金制度改革的法治宣傳，要求企業上報基金計提、使用及企業礦保方案的執行情況，并將上述信息列入礦業權人勘查開采信息公示系統，如果企業沒有及時上報信息或治理修復不到位，則在礦業權人勘查開采信息公示系統顯示異常，并在全國的權威系統中形成聯動。地方自然資源部門應及時更新年檢和隨機抽查礦山的情況，將違法信息同步到信用中國、國家企業信用信息公示系統、全國法院被執行人信息查詢等系統，以擴大影響、提高企業的重視度，形成全國信用信息的共享。

3 結 語

建立恢復基金制度，對加強礦山環境治理恢復具有時代意義。《指導意見》對保證金與恢復基金起到一個較好的銜接作用，明確了企業以礦保方案為依據自主提取、自主使用資金，有效降低了企業的資金壓力，并發揮其主觀能動性履行礦山環境治理恢復責任。與此同時，該制度還需要進一步細化，也還需完善相關的配套制度，如基金計提制度、基金使用制度、基金監督制度等，才能在礦山環境治理恢復中發揮成效。