PPP項目中幾個關鍵財務問題探討

【摘要】針對PPP項目中涉及到的幾個關鍵財務相關問題，依據國家現行政策，結合實務經驗，本文提出了如何有效預測地方政府的財政支出、選擇合適的折現率、妥善處理項目資本金及注冊資本的關系、明確投標方聯合體牽頭方的職責、尋找合適的土地作價出資入股的路徑。通過這些問題的探討，以期對政策制定和項目實施有所幫助。

【關鍵詞】政府和社會資本合作；地方債務；項目管理；

財務管理

【中圖分類號】F283

據財政部政府和社會資本合作中心統計，自《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）發布后，截至2018年3月底，全國累計清退PPP管理庫項目1 160個，投資額達1.2萬億元。眾多項目的清退，引發了大家的諸多思考。其中包括：如何規范有效地識別PPP項目并立項？如何把控地方財政支出風險？對于社會資本方是聯合體的，如何明確牽頭方的責權利？筆者圍繞這幾個主要問題予以探討，希望給讀者以啟發。

一、地方政府未來的財政支出如何預測

按照要求，PPP項目立項時需要進行財政承受能力論證，論證應當采用定量和定性分析方法，通過合理預測當前和PPP項目有效期內的財政支出狀況，確保地方政府每一年度所在地區全部PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出，占一般公共預算的比例不超過10%，以嚴格控制PPP項目財政支出規模。然而，實務中如何把控定性和定量，并無統一的標準，導致了不同機構對于同一地區財政支出增長的預測出現了較大的偏差，可能會給地方政府帶來未來財政支出不能有效滿足PPP項目支出的狀況。

（一）原因分析

導致上述問題的主要原因有兩個方面：

第一，中介機構在采用未來財政支出增長率時，通常在地方政府過去五年財政支出的平均增長率的基礎上適當調整。該方法簡單直接，便于驗證，但是由于沒有諸多合理假設的支撐，顯得不夠嚴謹。

第二，沒有將財政支出增長和財政收入變動有效銜接。地方政府財政收入主要取決于當地的經濟結構，中介機構沒有認真研究地方政府的經濟結構和未來規劃。同時，在支出預測時，也未有效分析地方財政支出應當關注的重點范圍和緊急性。

（二）應對策略

在當前經濟結構轉型和升級的背景下，預測地方政府財政支出增長時，應當考慮以下幾個因素：

第一，將財政支出與財政收入有效銜接。中介機構應結合地方政府經濟結構，比如產業結構的貢獻度、重點發展的產業等來預測。同時，不能忽略國家GDP增長的預期。畢竟，國家經濟增長的結構和速度也會影響到地方財政收入的增長。

第二，在參考過去財政支出增長率時剔除一些特殊因素。這些特殊因素可能包括國家脫貧的專項支出、其他專項基金（如農村飲用水、垃圾焚燒等）、土地開發收入等。

第三，采用科學合理的方法。實際工作中可以采用指數平滑法（Exponential Smoothing，ES），該方法由布朗（Robert G..Brown）提出，布朗認為時間序列的態勢具有穩定性或規則性，所以時間序列可被合理地順勢推延。其預測公式為：yt+1=αyt+（1-α）yt，其中，yt+1—t+1期的預測值；yt--t期的實際值；yt--t期的預測值。不可否認的是，該方法也有主觀判斷的成分，取決于行業經驗值。具體為：如若觀測值呈較穩定的水平發展，α值取0.1-0.3之間；觀測值波動較大時，則取0.3-0.5之間；觀測值波動很大時，則取0.5-0.8之間，具體運用時需要慎重考慮。

第四，定期對比原預測數與實際發生數，及時修訂未來財政支出增長數。對于不同中介機構所做的預測數，地方政府PPP管理部門（實務中主要指財政部門）應當及時關注財政實際收支狀況，適時做出修訂，以防“刻舟求劍”現象的發生。

二、折現率如何確定

折現率通常的含義是將未來收益折算為現值的一個比率。由于折現率的計算口徑不同（如可以區分為利潤、股權投資、全投資等），選擇不同的折現率，對項目的投資以及地方財政支出會產生重大的影響。對于PPP項目而言，折現率采用全生命周期的口徑比較合適。然而，在實務中，如果牽涉到政府的財政支付行為，對于如何選擇折現率，很可能引發政府方和社會資本方的爭議，如果無法協調政府方和社會資本方的矛盾，有可能會影響到項目的順利推進。

（一）原因分析

根據財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號），年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。很明顯，鑒于PPP項目中地方政府在SPV（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV，特殊目的實體，在PPP項目中等同于“項目公司”）的出資比例一般低于50%，而且融資的主要責任在于社會資本方，如果采用地方政府債券收益率，那么折現率很明顯相對較低，很難達到社會資本方的預期。而且，在融資環境不理想時，社會資本方的融資壓力更大，融資成本也會適當提高。

（二）應對策略

在牽涉到政府財政支出的前提下，為了協調政府方和社會資本方對于折現率選擇的矛盾，建議從PPP項目全生命周期考慮，綜合考慮股權融資和債務融資的結構，采用加權資金成本的理念。即：折現率=股權融資比例×項目合理回報率+債務融資比例×融資成本率。其中，股權融資又可以區分政府方和社會資本方兩個渠道，政府方可以選擇財金[2015]21號文件建議的同期地方政府債券收益率，而社會資本方則可以選擇項目正常的投資回報率，比如8%～12%；對于債務融資部分，則可以根據融資環境選擇合適的利率，比如可以選擇現行5年期基準貸款利率4.9%或者在此基礎上予以適當上浮。

簡而言之，加權資金成本的概念由于綜合考慮了項目融資的結構以及項目參與方的利益，從而在一定程度上保證了項目以及社會資本方的合理回報，也有利于防范融資風險的發生。

三、項目資本金與注冊資本的關系

實務中，很多人常常將項目資本金和注冊資本混淆，中介機構在設計SPV的注冊資本時，也往往與項目資本金等額設計。然而，對于投資額較大的項目而言，短期內會加大地方政府和社會資本方的出資壓力，從而客觀上延誤PPP項目的正常實施。

（一）原因分析

其實，項目資本金制度始于1996年《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發【1996】35號）文件，其根本目的在于規避投資方通過減少項目實際投入而帶來的各種負面影響，比如：項目債務融資過大引發的債務風險，或者因自有資本過少而導致的各種投機現象等。后來，國務院于2015年9月又印發了《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發【2015】51號）文件，對國發【1996】35號部分內容作了適當調整。而注冊資本的概念則來自于《公司法》，是企業章程規定的全體股東或發起人認繳的出資額或認購的股本總額，注冊資本需要在公司登記機關依法登記。由此可見，兩者之間并無必然聯系。大家在實務中將其混淆的主要原因在于為了滿足項目資本金的需要，通過注冊資本的形式予以體現，在操作上顯得簡便易行。

（二）應對策略

實務中，除項目資本金和注冊資本等額設計之外，對于注冊資本低于項目資本金的項目如何辦理呢？原則上，注冊資本可以由政府方和社會資本協商解決，為了達到項目資本金的要求，注冊資本以外的股東自有資金通過“資本公積”形式可以注入項目公司。這樣，既滿足了股東方自有資金達到項目資本金比例的要求，又降低了項目公司注冊資本。實際上，這也只是延緩了股東的實際出資時間而已，但是卻可以根據項目的進度分批到位，緩解了股東各方的資金壓力。

四、聯合體投標時牽頭方在SPV的占比

此前，PPP項目招投標時，常常可以看到聯合體的身影，但是在簽訂PPP項目合同（包含PPP項目特許經營協議）時，會發現部分聯合體牽頭方在SPV中的占股較少甚至不占股份。這就引發了大家很多猜想：如果不出資僅僅為了項目的“兩標并一標”，這不是鉆現行政策空子嗎？如果可以這樣，眾多的施工單位是否都可以采用掛名的方式規避現行政策？

（一）原因分析

根據目前的招投標體系，依據《招投標法實施條例》第9條，通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不再進行招標，業內常稱之為“兩標并一標”。而根據《中華人民共和國招標投標法》第10條，招標分為公開招標和邀請招標。若采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等采購方式，則不適用于《招投標法實施條例》第9條所述條款。因此，只有采用公開招標的形式，PPP項目的社會資本方才符合“兩標并一標”的條件。

據此分析，招投標時，聯合體牽頭方主動參與是為了符合“兩標并一標”的要求，便于其中標后直接承建PPP項目。而聯合體牽頭方在SPV中占股較少的原因則可能主要來自于兩個方面：第一，出資少則意味著風險相對較小；第二，出資少可以不成為SPV的實質控制方，不用合并報表。同時，在PPP項目主要依賴債務融資時，還可以規避因為合并SPV報表而提高其資產負債率的風險。很明顯，資產負債率的變化可能影響到其本部的融資及績效考核。

（二）應對策略

既然PPP的本質是對項目實行全生命周期績效管理，是采購社會資本提供的公共服務，因此，應是以投資、運營和管理為主，施工為輔。參照聯合國2011版《基礎設施領域PPP指導手冊》和世界銀行關于PPP的管理經驗，SPV理應由有經驗的施工商、運營商和政府共同組建，以充分發揮各方的相對優勢。這樣，既保證了項目的建設，同時也能讓PPP項目高效地運營。對于聯合體牽頭方而言，為了承擔和其項目實施相應的職責，也應當在社會資本方出資中占有主導地位，而不能為了出表而象征性地出資，這顯然違背了牽頭方的本質含義，是不應該被鼓勵的行為。

五、如何實現土地的作價出資

根據國土資源部、國家發展和改革委員會等七個部門于2016年12月31日聯合發布的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）文件，在PPP項目中，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。該文件也沿襲了2015年5月19日《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）的文件精神。國辦發〔2015〕42號文件要求，對于項目以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。然而實務中，如何通過地方政府的出資平臺實現土地的作價出資或入股卻成為難題。

（一）原因分析

國土資規〔2016〕20號文件的出臺，在一定程度上緩解了地方政府開展PPP項目時10%的紅線問題。但是，由于沒有公布具體的操作辦法，加之地方土地管理部門缺乏創新精神，無法按上述文件實現PPP項目土地的作價出資或者入股，導致土地在收儲后無法及時將其土地使用權辦理至SPV，從而也影響了PPP項目的正常實施。

（二）應對策略

基于上述文件精神以及實務操作實踐，PPP項目擬以土地作價出資或入股到SPV時，可以按照下述程序辦理：

首先，在PPP項目合同簽署后，實施機構應當提請當地市、縣人民政府作為出資人并指定具體的出資平臺，將項目用地收儲后劃撥至地方政府出資平臺（或者采用其他合法的渠道），由實施機構制定具體的作價出資或者入股方案，并報經市、縣人民政府批準后實施。

其次，地方政府的出資平臺委托第三方機構對土地進行資產評估，確定土地使用權的作價依據。對于土地評估價格與承諾出資的差額，可以采用現金補足或者抵減地方政府付費部分。

最后，SPV根據PPP項目合同和資產評估報告及其他相關文件辦理工商登記手續，同時辦理土地使用證的登記手續。

主要參考文獻：

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