基層央行在存款保險制度實施中的作用

李堅強

【摘要】存款保險作為國家金融安全網的三大支柱之一，在保護存款人利益、及時防范和化解金融風險、維護金融穩定方面有著重要作用。基層央行作為人民銀行的派出機構，處在金融風險監測的最前沿，是暢通存款保險政策傳導和維護金融穩定的具體執行者。增強基層央行在存款保險制度實施中的作用，必須有效搭建良好的宏觀政策環境和微觀運行機制，加快推進基層央行職能高效發揮。

【關鍵詞】基層央行；存款保險；實施作用

【中圖分類號】F832.22

2015年5月1日，我國頒布實施了《存款保險條例》，正式建立存款保險制度。2015年5月8日，中國人民銀行發布《關于存款保險制度實施有關事項的通知》并全面部署實施工作，標志著我國施行存款保險制度進入實質性操作階段。目前，中國人民銀行正從建立健全投保機構風險評級體系、風險差別費率機制、早期糾正和風險處置配套措施等方面入手，逐步推進存款保險實施進程。基層央行作為中國人民銀行的派出機構，處在風險監測的最前沿，是暢通存款保險政策傳導的具體執行者。在推動實施存款保險制度過程中，基層央行需科學、合理評價投保機構的經營管理和風險狀況，引導投保機構審慎、穩健經營，及時防范、化解和有效處置金融風險，維護金融穩定。本文通過分析基層央行在實施存款保險制度過程中的必要性作用、工作實踐和存在的薄弱環節等幾方面，提出必須在宏觀環境搭建和運行機制建立良好的前提下，充分發揮基層央行的先知、先導作用，延伸政策觸角，明確風險處置職責，提高存款保險實施效應，增強存款保險在維護金融安全、穩定公眾信心、防止銀行擠兌、提升普惠金融水平等方面的微觀效用。

一、強化基層央行存款保險實施作用的必要性

（一）經濟金融形勢發展的需要

當前，經濟新常態下，經濟下行壓力還在持續，高速度發展下掩蓋的結構性矛盾和體制性問題逐漸暴露，部分領域的金融風險逐步顯現。而且去產能、去庫存、去杠桿過程中發現已顯露的金融風險存在進一步加劇的傾向，甚至表現出新的形式。新形勢下，疊加金融創新和金融混業經營帶來的跨行業、跨系統交叉業務風險，民營資本逐步進入銀行業、互聯網金融、準金融機構的業務發展風險，以及民間融資、非法集資對金融業的滲透風險等，已經出現傳遞速度加快、覆蓋范圍更廣、風險跨系統和跨區域傳遞的趨勢。基層央行作為中國人民銀行的派出機構，通過屬地管理原則負責監測區域風險、進行風險提示、實施早期糾正和后期風險處置措施，有最便利的條件和優勢，拓展強化基層央行在實施存款保險制度中的作用是經濟金融形勢發展的需要。

（二）深入推進金融改革的需要

作為金融穩定的重要基石，存款保險與存款利率市場化改革、金融市場對內對外開放等方面同步推進，是構筑我國金融改革藍圖、構建完全市場化金融市場、強化金融安全網不可或缺的重要組成部分，對建立金融機構市場退出機制、提高監管效率和風險處置效率、建立金融穩定長效機制具有重要的意義。我國已開展的國有銀行、政策性銀行、股份制銀行改革，特別是現代公司治理缺陷的改革是今后必須大力推進的重要工作，地方法人銀行機構適應市場化有序推進的股權改革，以及適應綜合經營趨勢進行的金融監管改革，推動金融業在市場寬準入條件下促成民營銀行、小銀行發展等都需要存款保險作為強力后盾和有益補充，提供有力支撐。基層央行在日常工作中協助地方政府推動轄內法人銀行機構改革，加強民營銀行、小銀行市場準入監管，及時反饋各項改革成效等方面具有先天的前沿優勢，可以為穩步推進各項改革夯實微觀基礎，探索建立維護金融體系安全的有效途徑。

（三）提升普惠金融水平的需要

當前，在滿足實體經濟需求方面，特別是在不同層次的金融服務方面，金融業業務拓展還有較大空間，建立存款保險制度，可以為大、中、小銀行創造一個公平競爭的市場環境，可以推動形成有效競爭、多層次、廣覆蓋的中小金融體系，豐富基層金融服務和供給，逐步提升金融普惠水平。而基層央行是普惠金融建設的主要推動者，實施存款保險制度過程中，不僅能推動優化金融資源配置，構建有效競爭、可持續發展的小金融機構體系，增加對重點領域和薄弱環節的金融支持，使服務地方經濟的功能更加完善；而且還可以配合窗口指導、宏觀審慎監管和差別存款準備金、利率、再貸款等政策工具全面推進精準扶貧和普惠金融建設，推動金融市場創新和產品、服務創新，從而提供更加個性化、多元化的金融服務模式，提高服務質量，提升服務實體經濟能力和水平。

（四）改善區域金融生態的需要

防范區域金融風險，維護金融穩定，不僅要關注金融體系內部的經營情況和健康狀況，而且要關注金融運行的外部環境，并積極創造良好的基礎條件，優化金融生態。基層央行在推動實施存款保險制度過程中，可以通過提供金融服務和強化現有監管職責，有效維護區域金融市場紀律和金融秩序，增強市場約束性；也可以通過實施風險差別費率、早期糾正和風險處置等措施，對風險及時校正，促進金融機構審慎、合規、穩健經營。存款保險作為倒閉銀行風險處置成本的主要承擔者，能充分發揮市場化處置機制作用，快速、高效處置金融風險，促使金融體系的去劣存優，合理配置資源，豐富金融服務和供給，改善、優化區域金融生態。

（五）強化金融穩定職能的需要

新形勢下，經濟金融形勢日趨復雜化，觸發區域性、系統性金融風險的因素增多，基層央行現有的監測手段和方式，以及人才、技術、物資等儲備資源，還不能全面、有效監測區域風險狀況，全方位進行風險處置，基層央行履行金融穩定職能的形勢嚴峻性與業務的挑戰性明顯不匹配，強化基層央行金融穩定職能，提高其金融風險應急管理能力，建立有效應急機制是當務之急。存款保險制度的實施，為基層央行增強對金融機構資產、負債、所有者權益業務及表內、外業務的全方位監測提供了支持，而且隨著存款保險制度體系的逐步健全，必將為基層央行實施事前監測、事中監管、事后處置提供更加廣泛的手段和方式，在出現風險事件時采取措施，適時靈活應對風險，與審慎監管、中央銀行最后貸款人職能共同構筑風險防線，增強金融穩定職能，提升區域金融安全效能。

（六）加強投保機構監管的需要

存款保險制度實施后，基層央行按屬地管理原則，對轄屬地方法人投保機構加強監管，并指導其按規定及時辦理投保手續、交納存款保險保費，但投保機構數量眾多，分布較廣，機構類型、經營狀況和風險程度各異的現狀增加了基層央行推動實施存款保險制度工作難度。隨著銀行業準入門檻的降低，各種形式的民營機構還將不斷涌入，基層央行實施存款保險制度面臨的工作任務必將更為繁重，形勢更為復雜。發揮基層央行貫徹執行存款保險政策的實施，有利于強化對投保機構的日常數據的核實、監測、分析手段，增強對風險的研判、識別、干預和處置作用。

二、基層央行如何推進開展存款保險工作

（一）拓寬存款保險制度的宣傳渠道

一是制定長期的存款保險制度宣傳機制。省級基層央行要加快建立存款保險宣傳制度，成立宣傳領導小組，明確目標受眾、披露信息、宣傳方法和經費預算等。二是各級基層央行要最大限度地拓寬存款保險宣傳渠道。采取有效的宣傳和溝通手段，包括大眾傳媒、印刷出版物、官方網站和數字媒體、專題講座和研討會、免費咨詢電話、投保機構，提升基層央行和投保機構的宣傳廣度。三是持續開展存款保險認知活動。提升公眾對存款保險的償付信心，加強對影響存款人利益的相關信息披露。

（二）加強對存款保險工作的組織領導

一是各級基層央行及時研究解決存款保險制度實施中的各種問題。二是各市、縣分支機構要加強對存款保險制度實施的領導。配備專門人員，定期研究存款保險制度實施中出現的突出問題，發揮協調、組織和風險處置作用。三是基層央行要將存款保險制度實施任務納入目標考核，落實責任，大力推進。

（三）提升存款保險核查水平，暢通“獎優罰劣”機制通道

一是基層央行要著力加強收集、檢查賬戶及風險信息，依法履職。二是積極進行現場核查，及時發現問題機構，保護存款人權益。三是基層央行發揮存款保險作用，適時提高問題機構適用費率。投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照基層央行、銀監管理部門要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。如投保機構在基層央行規定期限內未改進，基層央行可利用早期糾正工具提高其適用費率。

（四）推動研究早期糾正機制的識別和糾正介入時點

一是基層央行要注重防范道德風險。加強對投保機構進行監督檢查和風險約束，有利于風險早發現、少發生。二是有效執行存款保險風險警示職責。三是推動建立適合中國基本國情的早期糾正機制。存款保險作為銀行倒閉時最大的利益相關方，基層央行在最初實施早期糾正機制時需考慮縮減早期糾正措施評估指標、后移早期糾正介入時點、積極采用相對寬松的早期糾正工具等因素，避免由于早期糾正措施的介入導致問題銀行出現恐慌，打破道德風險和金融穩定之間的平衡關系。

（五）完善金融機構市場化退出機制

一是加快推進農信社改制。以股份制為目標，明晰產權關系，完善法人治理，全面深化農信社改革。二是完善地方金融風險防范機制。明確各級政府是地方金融機構風險處置的第一責任人，加強金融監測部門與地方政府工作協調，增強監管合力，構建科學規范的金融風險預警、應急處置機制。三是推動地方政府對法人投保機構市場化退出機制的理解和支持。存款保險推出之前，中央銀行作為金融機構信用風險的背書人，承擔了金融風險防范和風險處置職能，問題銀行存在過度依賴央行解決經營困難的局面。基層央行應采用有效的溝通方式，使各級地方政府、省聯社和投保機構充分認識問題銀行市場化退出機制的優越性，避免由于“短視”、僵化的思維和地方保護主義影響區域金融穩定。四是推出存款保險風險處置機制。由存款保險擔任問題銀行的接管組織，使其能夠靈活運用市場化方式對問題銀行進行快速、有序的處置。基層央行作為存款保險的實施者，應通過與地方政府、監管當局的相互配合，各司其職、分工合作，有效提高風險處置效率。地方政府和省聯社需切實提供切實有力的資金扶持，基層央行使用存款保險基金和擔任問題銀行的接管組織，促成健康的銀行收購倒閉銀行的資產、負債，減少投保機構倒閉可能引發的外部沖擊。五是基層央行積極探索存款保險風險處置手段。基于處置成本最小化原則，基層央行應研究國外已實踐的風險處置方式，研究靈活運用“收購承接”和“過橋銀行”的方式進行市場化處置問題銀行，以達到有效防止風險傳染與擴散、維護金融穩定的目標。六是嚴查問題銀行經營困難原因，明確權責，依法依規追責到人。

三、強化基層央行在存款保險制度實施中作用的對策建議

（一）制定、修訂相關法律法規，建立完善的法律法規體系

一是在法律層面重新定位基層央行職能，特別是縣支行，應強化金融穩定職能，從事前、事中、事后方面明確實施存款保險制度職責。二是對目前不適應形勢發展的相關法律、法規進行修訂、完善，建立適應國內形勢發展的存款保險制度法律、法規體系。三是適應監管改革需要和金融混業經營趨勢，建議適時出臺或修訂相關法規，制定相關制度，規范跨行業跨領域金融發展、互聯網金融和新興的地方性金融業務，有效消除由金融業務創新、產品創新帶來的金融機構功能邊界模糊、金融業務交叉與融合加深帶來的金融風險，規避監管真空和監管套利問題。四是依托制定、修訂的法律、法規，細化存款保險相關制度和辦法，進一步明確基層央行存款保險事前監測、早期糾正、后期處置程序和操作流程，推動基層央行建立存款保險制度實施相關機制。

（二）完善人才培養模式，強化存款保險人才支撐

一是優化基層央行金融穩定工作人員的崗位設置，解決人員少、年齡老化的問題。二是加大對基層央行金融穩定專業人才專業知識培訓力度，提高人員素質，提高基層央行金融穩定工作人員的監測、分析能力和履職能力，不斷提高各級基層央行運用金融知識支持存款保險發展的能力和水平。三是通過引進、培養、交流、培訓等途徑，建立結構合理、梯次分明的存款保險人才專業隊伍。引進高層次金融人才和金融管理團隊，快速提升基層央行存款保險管理水平。制定實施金融人才專項培育工程，加快培養本地金融人才隊伍。

（三）建立履職效能評價機制，提升基層央行履職能力

一是加強人民銀行金融穩定部門建設。強化基層人民銀行金融穩定處、科室職能，在縣級支行設立金融穩定職能部門，賦予其維護區域穩定的權利、義務、職責。二是提高金融穩定隊伍素質。將素質高、綜合監管能力強的工作人員充實到金融穩定隊伍中，明確縣支行金融穩定工作人員不允許兼崗，同時加強金融穩定業務培訓，不斷提高員工對金融政策、監管理論水平和風險分析判斷能力，增強基層主動維護區域金融穩定的積極性。三是建立基層央行金融穩定履職效能評價體系，通過有效的指標設計，推動建立履職評價機制。

（四）推動完善地方金融監管機制，構建信息共享機制

一是推動地方政府加快形成“分工明確、責權一致、科學安全、運轉高效”的地方金融監管體系。根據國務院明確的中央和地方金融監管職責劃分意見，省政府承擔不吸收公眾資金、限定業務范圍、風險外溢性較小的地方金融活動的監管職責；銀行業監督管理機構承擔審慎監管職責，主要負責銀行日常經營的合規性和風險監管；中央銀行承擔最后貸款人職能，主要負責宏觀審慎管理以及對出現臨時性資金短缺的銀行提供流動性支持；存款保險主要解決存款人的信心問題以及建立市場化的風險防范化解和應對，是應對危機處理和處置金融風險的重要平臺。二是加快推進存款保險基金管理機構建設。存款保險作為金融安全網的第三道防線，與中央銀行最后貸款人職能、審慎監管構成防范和化解金融風險的防線，共同提高我國金融安全網的整體效能。目前，中央銀行的最后貸款人機制在維護公眾對銀行體系的信心方面是不夠的，存款保險制度是對金融安全網的改進和加強。在夯實存款保險前期工作的基礎上，存款保險基金管理機構應盡快從各級中央銀行分離出來，確保存款保險的權威性和獨立性。三是基層央行積極探索與銀監局等金融管理部門、機構構建信息共享機制。基層央行應加強與銀監局、地方政府金融辦等金融監管部門的溝通、交流，采取“不對抗、多協商”的方式獲取有關投保機構的風險狀況、檢查報告和評級情況等監督管理信息。

主要參考文獻：

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[2]《周小川解析中國存保制度》，《第一財經日報》，2015.

[3]《存款保險：讓銀行更穩健——訪中國 人民銀行副行長潘功勝》，《人民日報》，2015.

[4]《宜昌能：國際存款保險制度進展的簡要述評——兼談中國存款保險制度的實施》，《清華金融評論》，2015（5）.