社會主要矛盾轉化與政府購買公共服務的路徑優化研究

齊海麗

[摘 要]黨的十九大報告對我國社會主要矛盾做出了新的表述。新時代我國社會主要矛盾的歷史性轉化體現在人民的需要有新內容、政府的政策供給有新變化兩個方面。政府購買服務制度需要對社會主要矛盾轉化做出積極的回應。服務購買遵循合同治理的原則，制造出網絡化治理、開放性服務的幻象，但我國的政府購買服務制度則體現出政府主導、內部化購買等現實景象。為了解決人民群眾對于美好生活的期望與服務供給不平衡不充分的矛盾，服務購買制度需要進行明晰責任、轉變觀念，優化制度設計，提升服務購買制度績效。

[關鍵詞]社會主要矛盾 社會組織 政府購買服務 路徑優化

一、 問題的提出

黨的十九大報告做出了中國特色社會主義進入新時代的政治判斷。新時代我國社會主要矛盾發生了歷史性轉化，社會主要矛盾的轉化對供給側結構改革提出了新的要求。政府購買服務制度，是我國在公共服務民營化浪潮的影響下所進行的中國特色公共服務供給模式創新。政府購買服務，又被稱為公共服務外包，是政府以合同外包的形式將公共服務交由政府之外的企業或社會組織來提供，而政府主要承擔監督責任。作為一項重要的制度探索，政府購買服務在部分地方政府已經形成了較為成熟的實踐模式，比如上海、深圳，還有部分城市仍然處于摸索階段。總體看來，政府購買而非政府壟斷，實現了公共服務供給主體多元化，滿足了公眾多樣化的服務需求；合作治理而非科層治理，提升了公共服務供給效率，增強了政府的公信力。黨的十九大對于我國社會主要矛盾做出了新判斷，這種判斷要求服務供給主體要對公民的服務訴求有新的回應。供給側結構改革需要進行深層次改革，政府購買服務是供給側結構改革的重要制度探索，它以服務供給模式的創新為手段，著力解決公共服務供需失衡的問題，將人民群眾的服務需求作為政策調整的依據。

二、社會主要矛盾歷史性轉化的特點

黨的十九大報告作出了中國特色社會主義進入到新時代的政治判斷。新時代我國社會主要矛盾發生了轉化，社會矛盾的轉化是獨立于人們的思想意識之外的，是不可抗拒的，具有一種勢不可擋的迫切性。同樣重要的事實還在于，社會主要矛盾決定了發展的著力點。黨的十九大報告中關于社會主要矛盾的新描述，既是對我國經濟與社會發展階段和特點的新判斷，也是對我國供給側結構改革的模式和方向的新要求。社會矛盾的歷史性轉化主要有以下兩個特點：

（一）人民的需要有新內容

馬克思唯物史觀認為，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，這樣兩對矛盾關系推動著人類社會的發展。同時，無論是上層建筑的調整，還是生產關系的變更，主要目的是滿足人類生存與發展的需要，促進人類的全面發展。只不過，在社會發展的不同階段，人民的需要既有量上的差異，也有質上的不同而已。1981年，我國社會的主要矛盾被描述為“人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產力之間的矛盾”。之所以在那個時期對我國社會主要矛盾做出那種判斷，主要是基于我國當時的經濟發展現狀：經濟發展速度較慢，經濟實力不強，整體競爭力尚未達到滿足人民群眾物質文化需要的程度。經過40年的改革開放，我國經濟實力增強，人民生活水平提升，人民群眾需要的內涵和外延發生了變化，公民對公共服務供給表現出更寬泛的外延需求和更精致的內涵需求。馬斯洛的需要層次理論中關于生理、安全、社交的需要已經在政策得力的改革開放實踐中得到落實。但隨著社會變遷、人們思想觀念的變化，尊重和自我實現的需要呼之欲出，這與馬斯洛提出的“較低層次的需要沒有滿足的情況下更高層次的需要不會產生”的理論假設不謀而合。中國特色社會主義進入新時代，政府的回應性增強，建設有限政府、服務型政府成為了世界潮流，公眾對于政府需要供給什么有了更為清晰的認知，也以制度化和非制度化的形式參與到政府的政策制定中，中國特色社會主義事業的總體布局從“四位一體”調整為“五位一體”。原本的經濟、政治、文化、社會建設的目標，為越來越多的生態和環境問題所困擾，所以可持續發展的理念深入人心，人民期待社會和諧，而這個和諧中也包括了人與自然的和諧，生態美好社會的建設提上了政府議事日程，公眾對“青山綠水才是金山銀山”達成了共識。這些是作為公共服務體驗者的公眾對公共服務供給提出的新要求。

（二）政府的政策供給有新變化

供需關系是理解制度供給的較好視角。同樣，作為供給側的政府如何理解社會主要矛盾的變化及時作出回應也是非常重要的行為選擇。1981年關于社會主要矛盾的表述中落后的社會生產力所基于的現實是我國正處于并長期處于社會主義初級階段的基本國情，國家政策制定都要服從于這個國情。雖然新時代社會主要矛盾發生了歷史性轉化，但我國仍處于并長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變，這是必須清醒認識到的政治現實。與此同時，還需要承認不變中的變化，其中最大的變化就是經濟發展實力以及人民生活水平。改革開放政策的制度優勢、中國特色社會主義的制度優勢在40年的制度探索中得以檢驗。由于堅持發展是硬道理，堅持以經濟建設為中心，我國解決了生產力發展落后的問題，人民生活發生了翻天覆地的變化，經濟多年保持高速增長，成為世界第二大經濟實體。全面深化改革取得重大突破，落后生產力的發展現狀得以扭轉。但經濟發展和社會轉型中的問題也層出不窮，突出的問題體現在發展的不平衡和不充分上。所謂發展的不平衡，主要指的是經濟社會發展過程中存在的地區之間、城鄉之間、不同社會階層之間差異性。“不患寡而患不均”，平均主義大鍋飯因其對效率的不重視而招致公眾的反感，但效率與公平矛盾關系很難平衡。在先富帶后富，實現共同富裕的路徑探索中，囿于資源、稟賦等先天因素，以及政策扶持等后天因素，我國發達地區與落后地區的人均可支配收入差距拉大，城市與農村之間存在著一條無法逾越的鴻溝，階層之間的馬太效應明顯，基尼系數趨近警戒線。發展的不充分則主要指的是社會生產力發展不充分，難以滿足公眾的需要；經濟發展、政治民主、文化繁榮、社會和諧的總體布局尚未真正實現，生態文明建設阻力重重，任重道遠，生態美好的政治愿景路漫漫兮。總體看來，我國經濟社會發展取得了成效，但問題也是客觀存在的。一方面是人民對于美好生活的向往，另一方面作為供給方的政府，則在服務提供上表現出了發展的不平衡和不充分，從而帶來了公共服務供給結構失衡的問題，這就對作為供給方的政府提出了新要求。政府需要進行制度創新，解決公共服務供給不均衡和不充分的問題。

三、政府購買服務制度：幻象與現實

公共服務供給是政府存在的邏輯起點，政府在社會中的重要作用體現在為公眾提供了協作手段，而公眾協作的目的則主要是為了滿足自身生存和發展需要的公共產品和公共服務。從統治型社會，到管理型社會，再到治理型社會，國家與社會的關系經歷了跨越式發展，政府與社會組織的關系也處于不斷調試和發展中。打破政府壟斷，放松政府規制，主張多方協作，既是服務購買制度達致的目標，也是當下行政改革的努力方向。理想的服務購買遵循著契約精神和合同制治理的原則，但現實中這些原則卻被內部化購買、封閉性服務等現實所影響。

（一）網絡化治理與政府主導

消費的非競爭性和非排他性是公共服務的兩大特點，這兩個特點決定了教育、醫療等公共產品的供給只能由政府來提供。以營利為目的的企業沒有動力，也沒有能力承擔重任，而以公益為宗旨的社會組織沒有能力，也沒有責任來承攬此任。所以，長期以來，政府都是公共產品的直接生產者和提供者，而社會公眾對此也是高度認同的。隨著公眾需求的復雜性和多元化，政府壟斷公共服務的弊端日益顯現，以服務外包或者民營化的做法，將服務生產與服務提供的職能分開的做法，越來越受到改革者的青睞。政府購買服務，旨在引入多個行為主體，將服務供給與服務生產的職能分離，由政府之外的社會組織，或其他組織承接服務生產的任務。由此，多中心的治理結構取代了“利維坦”，網絡化的治理機制取代了科層制的結構，以政府為主體的多個行為主體相互補充、相互制約、共同生產。20世紀以來，治理與善治在理論界和實務界流行起來，治理主張多元主體共治，整合社會資本、實現權力向社會的回歸。我國的政府購買服務改變了政府壟斷公共服務的傳統局面，將社會組織引入到公共服務生產過程，以合作伙伴關系重新建構政府與社會組織之間的關系。兩者合作的邏輯在于，任何一個行為主體都有著潛在的服務供給優勢。政府、社會組織、市場是社會治理的三大板塊，三個行為主體在各自的領域中創造著神話，但又不可避免地面臨著失靈。因此，善治要求三大主體取長補短，通力合作。

任何一項制度設計都是特定時代的產物，所以制度的歷史痕跡和文化特征，是理解制度的重要維度。服務購買的網絡化治理思維與政府無所不包、無所不能的現實形成了巨大的反差。全球化浪潮的推進，將中國卷入到世界行政改革的洶涌波濤中。但由來已久的制度情境卻無法迅速融入改革，相較于國外成熟的合同外部，我國的服務購買帶有政府保護的色彩，獨立的社會組織、健全的采購制度、完善的購買流程在購買服務的制度實踐中闕如，很多地方政府在服務對象選擇、服務流程安排方面都沿襲了官僚模式，政府主導了服務的全過程。政府選擇而非社會選擇，政府主導而非公民導向，產生了體制內購買、形式性購買等現象，嚴重影響了服務購買績效的提升和政府公信力的增強。

（二）開放性服務與內部化購買

在政治生活中，最為重要的問題不是政策設計者的來源，而是政策體系的開放程度。 以“政治-行政”二分法為基礎的傳統公共行政學將公共行政活動置于閉路環中。受此價值理念影響，公共服務過程呈現封閉性的特征，在組織的運行方式中，缺少開放性和流動性是官僚制模式的最大體制弊端。政府的公共服務活動受制于科層官僚制，以等級-命令鏈條的形式完成服務需求的表達、服務政策的制定等活動。公共產品的生產、分配、交換和消費過程都無法做到向公眾公開。作為公共產品體驗者的公眾的知情權被嚴重剝奪，以致民眾對于服務的獲得感和滿意度都不盡如人意。肇始于20世紀70年代的公共服務創新改革，打破了政府壟斷的供給局面，引入了多中心的治理主體，體現了開放性的服務過程。以合同外包、公私合作為主要特征的政府購買服務引入了競爭機制，實現了政府與外部環境的信息和資源的交換，彰顯了公共價值。以合同外包的形式實現服務供給與服務生產的分離，減少了官僚制度的框架束縛，改變了政府壟斷服務的單一局面，優化了服務供給的流程。

開放性服務過程體現了公民導向的服務理念，代表了現代公共行政的發展方向。我國的政府購買服務是中國特色的公共服務民營化實踐，非競爭性購買和體制內購買等內部化行為是中國特色的典型體現。囿于公共服務的難以定義、缺乏成熟的市場等因素，定向委托等非競爭形式具有靈活易操作的優勢。但這種購買方式是以市場機制的缺位為代價的，承接對象的選擇并非基于市場競爭，而是承接者與政府的關系。 在長期的國家與社會一體化的政治文化影響下，在現實的社會組織發運不成熟、不完善的制度現實考量下，政府與社會組織形成了非對稱依賴關系。深圳、上海、北京等地區在開展服務購買對象選擇時，以指定的方式或是通過新成立部分社會組織來承接服務購買事宜，就是對政府與社會組織非競爭性和依賴關系的真實寫照。

四、政府購買服務制度的優化路徑

（一）明確行為主體的權力界限和責任歸屬

政府購買服務存在的重要前提就是作為服務供給方的政府與作為服務生產者的社會組織有著清晰的權力邊界和明確的責任歸屬。以美國、英國等為代表的西方發達國家之所以能將公共服務民營化進程順利且有效地開展，也得益于這些國家肥沃的社會組織土壤和積極主動的公民參與熱情。我國長期以來整體性社會的政治文化，也投射到現行的政策設計中，國家覆蓋社會、政府統攝一切的價值理念深深植入到政策環節中。國家與社會、政府與社會組織之間的邊界不清、分工不明，對于公共服務民營化改革的推進產生了負面影響。

政府購買服務制度的有效推進，首先要解決的問題就是厘清和界定政府與社會組織的權力邊界。作為發包方的政府，需要明確自身的角色定位：實現權力共享，做一個精明的購買者。在這種角色定位的基礎上，政府要做的工作簡單而明確：制定規則、監督執行、評估效果、調整政策。這種簡單而明確的工作分配并非推卸責任，而是實現權責一致的有效探索。以服務購買的形式而非政府壟斷的形式提供公共服務，政策主旨是為政府瘦身，輕裝上陣，做有限政府。政府“有所為有所不為”，在政府做不好、做不了的事務面前，選擇外包的形式，將資質和能力達到一定標準的社會組織作為外包對象完成服務供給的責任，既有授權的思想體現，又有契約的制度實踐，最終達致的目標是為人民提供優質、廉價的公共服務，滿足公民的社會性需求。而作為承包方的社會組織，則以公共服務合作伙伴的身份躋身于服務供給主體陣營，加盟這個陣營對社會組織而言，既是機遇，也是挑戰。政府將養老、社區服務等貼近人民需求的服務交由社會組織來承接，為社會組織帶來了發展契機，通過參與多樣化的服務供給，社會組織能提高與外部力量的資源交換能力，完善自身的內部治理結構，提升自身的公信力。但與此同時，隨著委托事務的授予，授受關系也成為社會組織必須要面對的難題。如何明確自身的角色定位，做好公共服務的重要合作伙伴，社會組織要有責任和有擔當，加強自身的能力建設，有效承接服務購買的任務。

（二）強化行為主體的契約理念和合同制治理思維

理念是行動的先導。政府以法令的形式發布服務購買事宜，明確服務購買程序，規范服務購買行為，都需要以契約的理念和合同制治理的思維為指導。傳統的科層制治理思維不會在短時間內消除，但官僚制的結構模式和行動方式不應該成為行政改革的阻礙。不容置疑，科層官僚制因其等級命令體系、非人格化的治理方式，有效地解決了人格化權力模式產生的種種問題，這是它在社會發展過程中的進步作用，但與此同時，這種封閉性的管理模式也禁錮了人們的思想，束縛了制度創新。契約治理理念的引入，以及在此影響下蔚然成風的新公共管理運動改革踐行合同制治理思想。而美國等國家在20世紀70年代聲勢浩大、成效卓著的民營化改革，則是對這一范式革命的最佳證明。

政府購買服務是在西方國家親歷的民營化改革中撿拾的貝殼，貝殼的一面印著變，意在改變傳統的政府壟斷公共服務的局面；另一面則印著不變，意在弘揚傳統的政治文化傳統。變與不變的掣肘，科層制與合同制的較量，成為了服務購買場域中的變奏曲。運用購買的形式實現公共服務生產的任務，作為行為主體的政府和社會組織都要篤定契約理念，堅持用合同制治理的原則規束雙方的行為。合同制治理與科層制治理的最大不同在于，前者重在市場機制，后者追求行政權威。競爭性合作伙伴關系的確立是合同制治理理念的關鍵點。摒棄官僚制思維，將契約理念作為政府和社會組織的行動指南，以競爭性和非依賴性作為維度衡量服務購買的制度成效，方能科學、客觀地評斷服務購買制度。

（三）優化行為主體的制度框架和管理模式

契約治理理念的樹立、權力邊界和責任歸屬的明確，是服務購買制度落實的初始環節，也是政府購買服務制度成功的首要保障。作為一種管理規則的結果導向的政府購買服務制度，還需要行為主體優化制度框架，改進管理模式。政府購買服務制度框架不會自行產生，管理模式也不會自動優化，而完整的制度框架和優良的管理模式有利于推進服務購買整體績效的提升。無論是舊制度主義者，還是新制度主義者，都認為制度是約束人們行為、優化選擇集合的重要選擇。從制度選擇的視角看，政府購買制度是以公民治理時代下的供給模式的最優集的面目出現的。這個選擇的最優化，既體現在功能上，也表現在結構上。服務購買是一個包括購買決策的做出、購買決策的執行、購買效果的評估等一系列活動在內的完整的制度程序。依此程序，從制度設計、制度變遷、制度創新、制度擴散等方面形成制度框架，指導服務購買各個環節的工作。

行為主體以何種方式進行管理，管理模式如何進行優化，也是彰顯政府購買服務的制度成效的重要指標。在服務購買的行為主體中，政府既要優化對社會組織的管理，也要強化內部的管理方式。政府既要實現對社會組織的管理，也要實現自我管理。同樣的規則也適用于社會組織。社會組織不但要加強與政府等其他主體的外部聯系，還要完善內部治理結構。當前，政府購買服務的主導權仍然在政府手里，政府有權決定購買與否、向誰購買、如何購買等這些基本的同時也是極為重要的問題，每一個決策環節都不可避免地牽扯到管理藝術和管理方式問題。作為公共政策制定者的政府，應該以何種管理方式有效對接民營化國際浪潮，應該以何種管理藝術有效駕馭調適性合作伙伴關系，這些切中要害的問題是管理者必須回答的。公共服務購買是在公共治理理論影響下產生的制度實踐，治理思維是題中應有之義。

五、結束語

人類社會發展的不同階段，用以解決人類問題的工具選擇會有所不同，這是由于在不同經濟社會發展階段，人們的需要會發生變化所導致的。隨著社會發展進入到高風險、高度不可控的后現代工業社會，公眾對于公共產品和公共服務也會相應提出與時俱進的要求。制度也是一種公共產品，它是人類創設出來的用以滿足公共需要的方案設計。在技術高歌猛進的工業社會，在知識治理成為“第四種治理”的現代社會，人們如何創設出回應時代主題、把握時代脈搏、緊扣公民需要的服務供給模式是對政府責任和能力的考驗。公共行政領域中的理論取決于我們對這一領域的歷史性理解、我們所堅持的規范、我們所使用的語言、我們所玩的文字游戲和我們相互交談的意愿。因此，我們必須使對話在界定公共行政的那些地方性敘事之內和之間延續下去，我們必須繼續講述和傾聽或閱讀有關理論家、從業者和我們為之服務的人們所關注的問題。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生歷史性轉化，對政府轉型既是挑戰，也是契機。政府要優化制度設計，革新服務模式，著力滿足公眾對于美好生活的需求渴望。

參考文獻

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