憲法和法律委員會的憲法保障職能研究

摘 要 2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，明確將全國人大原“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。這一名稱的變更，不僅僅是形式的變化，更是實質(zhì)工作職能的轉(zhuǎn)變，目的旨在加強憲法實施。為更加有效推進憲法實施，使憲法和法律委員會的憲法保障職責不致再虛置，本文認為有必要通過立法的方式予以細化，并且需要通過一部程序法，確保憲法保障職能的有序開展。

關(guān)鍵詞 憲法 法律委員會 憲法保障職能

作者簡介：劉玉彪，中共阜陽市委黨校綜合教研室教師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.007

一、憲法保障職能與憲法和法律委員會

憲法保障是源自德國的比較確定的憲法學術(shù)用語，在我國意指保障憲法實施，它是通過專門的國家機關(guān)對憲法實施中所出現(xiàn)的問題以最權(quán)威的方式予以解決的機制。憲法保障的核心目標和主要功能在于維護憲法中公民的基本權(quán)利 。各國關(guān)于憲法保障機關(guān)的規(guī)定，大致有四種主要模式：以英國為代表的代議機關(guān)模式；以德國為代表的憲法法院模式；以美國為代表的普通法院模式；以法國為代表的憲法委員會模式。

我國的憲法，自1954年以來的歷部均采納代議機關(guān)模式，也即全國人民代表大會及其常務委員會保障憲法實施的模式。如現(xiàn)行《憲法》第六十二條第二項規(guī)定（全國人民代表大會行使下列職權(quán)）：……（二）監(jiān)督憲法的實施。第六十七條第一項規(guī)定（全國人民代表大會常務委員會行使下列職權(quán)）：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。這種代議機關(guān)模式，在世界上還有以英國為主的奉行議會至上的資本主義國家和所有社會主義國家。在此模式之下，由最高國家權(quán)力機關(guān)依照議事程序?qū)彶榉?、法?guī)及行政命令等規(guī)范性文件是否符合憲法。由此可以看出，中國同英國一樣的憲法保障模式，但為何在英國這一機制運轉(zhuǎn)良好，而在中國卻陷入困境呢？

長期以來，我國憲法實施狀況頗有爭議。部分人認為我國改革開放以來的巨大成就同憲法的良好實施是分不開的。也有人認為，我國憲法內(nèi)容真正得到實施的不及一半，由于憲法實施的監(jiān)督與違憲審查機制沒有真正有效地建立起來，導致憲法實施的效果不突出，對政府和社會公眾的影響力不大，甚至產(chǎn)生很多負面評價 。拋開主觀的意識形態(tài)因素，單就憲法第二章《公民的基本權(quán)利和義務》而言，確實還有許多沒有受到很好的保護。過去常常會把這一點歸咎為我國所處的發(fā)展階段所致，時至今日，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，這一理由已不能為人信服。我們以為，究其根本原因，還是在于憲法保障機制的不健全。

盡管憲法上關(guān)于憲法保障機關(guān)指向確定，但是眾所周知的是，全國人大的工作方式是會議，每年三月份召開兩周左右。在這段時間內(nèi)，所有重大問題的表決、審議都由其來完成，其工作量之大顯而易見。與此同時，保障憲法實施的工作是常態(tài)化的，全國人大這一主體顯然無法承擔。而另外一個主體，全國人大常務委員會同樣面臨的問題是，一般情況兩個月一次會議，難以及時處置憲法實施中的問題，同時常委會組成人員來源背景的多元化，難以適應專業(yè)化的憲法保障工作。因此，客觀上就要求有一個專門的機構(gòu)來行使該職責。

作為全國人民代表大會專門委員會之一的法律委員會，其承擔的職責在《全國人民代表大會組織法》、《立法法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》等法律規(guī)范中有較為明確的規(guī)定，主要限于對列入全國人大及其常委會會議議程的法律案進行審議，提交審議報告或法律草案修改稿等，而無合憲性審查、憲法解釋等憲法保障職責。

2018年3月6日，中辦國辦印發(fā)《國家機構(gòu)改革方案》，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。3月11日通過的《憲法修正案》也作了這一修改。這一名稱的變更，不僅僅是形式的變化，更是實質(zhì)工作職能的轉(zhuǎn)變，目的旨在加強憲法實施。6月22日，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》中規(guī)定，“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責”。

二、憲法和法律委員會職能仍需細化

從對憲法和法律委員會職責的規(guī)定看，似乎是比較明確的。但是筆者深以為，我國作為大陸法國家，立法的精細化程度決定了法律實施的程度。由于我國法律解釋技術(shù)的不完善，對憲法性規(guī)定必須確保其具有直接的可操作性。

在前述關(guān)于憲法和法律委員會的工作職責中，有憲法實施、憲法解釋、合憲性審查、憲法監(jiān)督、憲法宣傳等方面。這些詞語其實并非嚴格意義上的法律規(guī)范用語，而是從學術(shù)用語延用至此，而且，有些詞語本身的內(nèi)涵還處于學術(shù)討論之中，至少是沒有確定而無爭議的。我們知道，法律由于其具有反復適用性，在立法之時應當考慮其可操作性。比如刑法中規(guī)定某一類犯罪行為可以適用死刑，那么下一條款必須要規(guī)定什么情形可以適用死刑，什么情形可以在死刑以下幅度量刑，同時還需對可以適用死刑的情形進行更加明確的解釋，如此才能保證死刑這種最嚴苛的刑罰被審慎適用。盡管憲法性規(guī)定不像刑法一樣直接關(guān)系到人的生命問題，但由于其事關(guān)一國憲法秩序，也需要強化其精細程度。具體而言，應當對其新增職責的五個方面進行細化。

（一）推動憲法實施

憲法實施根據(jù)實施主體的不同，通常包含立法實施、行政實施、司法實施等。憲法和法律委員會由于是全國人民代表大會的專門委員會，所以其主要應在立法實施上有所作為，如對法律草案進行審議。

（二）開展憲法解釋

憲法解釋是解決憲法爭議的主要途徑，針對適格主體提交的憲法爭議解決申請，憲法和法律委員會應予以權(quán)威的、最終的解釋。同時，憲法解釋也是合憲性審查工作的前提，對所有合憲性審查案件，都應當進行憲法解釋。

（三）推進合憲性審查

要明確對什么規(guī)范可以進行審查，例如全國人大及其常委會制定的法律是否為審查的對象，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等是否納入，目前來看都不明確。

（四）加強憲法監(jiān)督

為了使憲法監(jiān)督區(qū)別于合憲性審查，并且慎用合憲性審查這一影響較大的方式，憲法監(jiān)督的職責應明確主要為事前監(jiān)督，對提交給憲法和法律委員會的重大政策制定提供憲法監(jiān)督建議。

（五）配合憲法宣傳

可以實行以案釋憲的方式，弘揚憲法精神。

相信通過這樣一種更為具體的方式，能夠讓憲法和法律委員會的憲法保障職能有了更為明確的依據(jù)，操作起來也比較方便。

三、憲法和法律委員會履職程序法定化

在第二部分中，我們談到要細化憲法和法律委員會的職能，是從實體法的角度來說的。若要考慮到法的實際運行，還需要程序方面的保障。

憲法作為我國根本大法，其生命在于實施，其權(quán)威也在于實施。如何實施，一直以來都是中國憲法學界所關(guān)注的核心問題。此次修改憲法，是在黨的十九大報告中提出推進合憲性審查，加強憲法實施與監(jiān)督的背景下進行的，這也表明，下一步將會著力推進憲法的實施。然而，憲法實施的前提是要依程序?qū)嵤绻狈Τ绦虮Ｕ?，憲法的實施必然仍將被虛置。關(guān)于程序的意義，無需多言，徒法不足以自行，必須由人來實施，而對這種需要人來實施強制才能發(fā)揮功效的規(guī)范來講，程序往往比人這種實施主體更加重要。所以，西方歐美國家近代以來走向了程序至上主義。

憲法和法律委員會應當依據(jù)何種程序履行憲法保障職能，目前還沒有法律規(guī)范予以規(guī)定。接下來，如確實決心推進憲法實施，筆者以為在程序設計上要注意幾個方面：

（一）工作高效

盡管法律的諸種價值目標中，效率從來不是最為重要的，但是對憲法保障這種兼具行政與司法雙重色彩的國家行為而言，其對效率的要求要比單純意義上的司法行為更高。傳統(tǒng)西方式的司法審查，抑或憲法審查，從提出到作出審查決定，往往經(jīng)歷數(shù)月甚至數(shù)年。這在我們這個剛建立合憲性審查制度的國度，相關(guān)案件可能是他國的幾倍幾十倍之多，因此必須要追求更高的工作效率。

（二）規(guī)?？刂?/p>

如前所述，新的制度建立伊始，必將伴隨著案件數(shù)量的井噴式增長，給憲法和法律委員會帶來沉重的壓力。由于新的機關(guān)需要一個進入正軌的過程，并且，考慮到我國的國情，難免出現(xiàn)一些“濫訴”的行為，增加其不必要的時間成本，所以有必要設置相對更高的門檻，控制申請合憲性審查、憲法解釋等的規(guī)模。

（三）程序法定

國內(nèi)外的法律實踐都表明，程序法定是走向?qū)嶓w公正的重要途徑。也就是說，只有將程序設定為法律，并嚴格地遵守，才能實現(xiàn)真正的公正。憲法和法律委員會的職能已經(jīng)實現(xiàn)了法律化，但是在程序上還沒有取得明顯的進展?；蛟S有論者認為，合法性審查或備案審查的程序可以沿用至此，筆者并不贊同此種說法，它們與憲法審查具有本質(zhì)的區(qū)別，不進行程序的區(qū)分很可能會混淆其差別，最終導致合憲性審查蛻化為合法性審查，這不利于維護社會主義法秩序的內(nèi)部統(tǒng)一 。

綜上所述，憲法和法律委員會的更名和設立，是我國憲法走向?qū)嵸|(zhì)性實施的重要一步。為了確保憲法和法律委員會職能有效發(fā)揮，必須使其職能更加細化，同時通過程序的法定化予以保障。通往憲法之治的道路是艱難而漫長的，我們所關(guān)心的憲法實施的每一個細節(jié)都不是無病呻吟，而是切實地希望它有一點點的進步。我們也相信，憲法和法律委員會這一機構(gòu)，必然在法治征程中起到極為重要的作用。

注釋：

林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法（第1版）.商務印書館.2017.331.

莫紀宏.從《憲法》在我國立法中的適用看我國現(xiàn)行《憲法》實施的狀況.法學雜志.2012（12）.

林來梵.合憲性審查的憲法政策論思考.法律科學（西北政法大學學報）.2018（2）.