淺析環境資源領域行政執法與刑事司法的銜接

劉少伯 李靜

摘 要 黨的十八屆四中全會以來，加強檢察機關對行政執法的監督、完善行政執法與刑事司法銜接機制日益成為迫切需要研究解決的問題。結合環境資源領域的行政執法與刑事司法實踐，本文從不同角度提出完善兩法銜接機制的意見和建議。

關鍵詞 環境資源領域 刑事司法 行政執法 兩法銜接

作者簡介：劉少伯，天津市寶坻區法律援助中心律師；李靜，天津市寶坻區人民檢察院偵查監督部檢察官。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.062

近年來，行政執法與刑事司法銜接問題的研究取得了有效進展，給出了參考性很強的建議，主要分為兩個方面：一是有效銜接工作機制的建立，對應各執法領域（工商、海關、海事、稅務、煙草、藥監等），具體包括：證據移送制度、信息共享機制、聯席會議制度、提前介入機制等；二是對程序機制的全面探討，包括行政移送程序、證據收集與轉化機制、司法受理程序和處理程序、各機關的監督機制等。然而實踐中有關部門多關注工作機制，幾乎很少從程序方面努力，再好的工作機制必須有程序法治的保障，十八屆四中全會再次重申該問題，改進兩法銜接的程序環節依然現實而迫切。

一、 健全現有法律體系

違法治理機制不健全，市場經濟越發展，違法犯罪行為將會越多發，兩法銜接工作亟需完善。環境保護、食品藥品等民生領域均有緊迫的需要。對兩法銜接機制進行明確法律規定，各地出臺實施細則，明確適用范圍、主體、銜接原則、證據移交規范、責任規定、考核標準等問題，符合突出執法司法透明性、公正性、效率性的發展趨勢，可以為兩法銜接工作提供制度保障，符合我黨的十八屆四中全會倡導的努力達成行政和刑事處罰的無縫對接，從而深化行政執法體制改革，達成建設法治國家的目標。健全現有法律體系主要應做好以下幾個方面：第一，提高兩法銜接立法位階。兩法銜接的文件多為最高人民檢察院、國務院及各部委發布，可以說其法律位階并不高。為了提高兩法銜接的立法位階，明確兩法銜接的依據，使法律統一于政策的指引，我們應當對兩法銜接問題做專項立法，具體規定銜接主體、程序以及全面監督等問題。第二，完善相關法律規定。實踐中兩法銜接存在的問題引發我們對法律體系及適用的反思，相關法律需要完善。第三，修改《人民檢察院組織法》。檢察機關雖是法律監督機關，其監督的權限及范圍應當是廣義的，但是在現有法律體系內，檢察機關并不能對一般行政工作進行監督，這不利于檢察機關發揮監督職能。第四，修改《行政處罰法》。《行政處罰法》對行政處罰的原則、適用以及程序作出了明確規定，是環境行政執法的主要依據。兩法銜接實際上就是行政處罰與刑事處罰的銜接，應為“兩罰銜接”。所以《行政處罰法》在規定行政處罰的同時可以增加“兩罰銜接”的有關內容。第五，編制兩法銜接案件移送標準指南。指南將作為兩法銜接工作的辦案指引，使兩法銜接的案件移送有“法”可依。

二、完善兩法銜接信息共享平臺

關于信息共享平臺的完善，實踐中各地做了一些嘗試，筆者認為可以從以下幾個方面入手：第一，將所有環境行政處罰案件及行政處罰案件信息毫無遺漏地錄入到信息共享平臺，列入司法機關監督范圍中，限制和制約環境執法部門的自由裁量權；第二，在刑事司法機關內部成立專門負責兩法銜接工作的辦事部門，推動行政執法部門與刑事司法部門銜接工作的有效開展，樹立刑事司法的權威；第三，有效利用微信、微博等網絡技術實現信息共享的及時性、便利性、透明性，配備具備相關專業知識的人員，使信息共享平臺發揮切實的作用，同時注意加強網絡信息平臺的保密工作；第四，設立警戒線制度，平臺初步篩選涉嫌刑事犯罪的行為，定為監督重點，并由平臺持續跟蹤后續進展。

據此，筆者認為行政部門應高度重視兩法銜接工作，安排專人負責兩法銜接平臺信息錄入和管理工作，建立兩法銜接信息平臺制度，做到制度化、專門化。行政執法機關要認真對待數據錄入工作，力求全面而仔細，要確保數據信息的準確性，并且按照案件的不同處理階段，分類錄入、管理。履行職責方面，各執法機關應當依法履行應盡職責，加強對案件的法律監督，在各盡其職的基礎上，形成密切的配合，使行刑兩法順利銜接，促進生態文明建設。

三、引入重特大案件的提前介入機制

新的民事訴訟法賦予檢察機關以公益訴訟的權利，這給予檢察機關提前介入環境損害案件的權利。在十八屆四中全會全力倡導促進行刑兩法銜接、共同建設生態文明的背景之下，檢察機關應當提高意識，主動參與環境損害民事案件的前期工作，爭取為后期司法介入提供保障。這種提前介入同樣需要兩個方面的保障：一是行政執法機關應當建立引入檢察機關提前介入的機制。僅靠意識形態的認識不能根本解決問題，在具有后期存在行政刑事銜接、提起公益訴訟等可能的前提下，應當及時引入檢察監督，把訴訟程序的部分實體工作前置，避免后期存在更多問題；二是檢察機關應當主動探索提前介入的模式與適當時機。只有更好第改進方式方法，才能在這個問題上實現更順暢的銜接。

四、加強立案監督

檢察機關在兩法銜接工作中具有核心地位。實際工作中，檢察機關在兩法銜接機制中監督力偏弱，這有多方面的原因。結合研究和實踐，對檢察監督工作提出以下建議：第一，完善檢察監督的法律依據。建議由檢察機關參與所有文件的發布和實施，然后逐步通過法律形式確立以檢察機關為主導，行政執法機關和公安機關為兩翼的工作機制，具體為檢察院偵查監督部門統籌三方的案件銜接。檢察機關要發揮其法律監督的作用，重點應對移送、偵查案件的范圍進行監督；對移送、偵查案件的效果進行監督，尤其是將社會影響重大、嚴重影響民生的案件作為重點監督的對象。第二，賦予檢察機關實質監督權。檢察機關有時徒有監督職能，實際鮮有手段、效果不佳，沒有足以威懾公安機關的措施，無奈只能報送上一級檢察機關與同級公安機關協商處理，這實際上是“行政式、領導式監督”。國家往往通過兩種方式進行權力的監督：一是我國建立的例如審查起訴和批準逮捕等前置審查程序以實現制約；二是建立工作領導機制，實現全程控制與監督。第三，構建檢察監督與人大監督的銜接機制。第四，發揮黨紀監督作用。監督制度不應當局限于訴訟程序內的制度，“黑貓白貓抓住耗子就是好貓”，我們應嘗試多種監督方式。黨紀、政紀監督是現實國情下相關主體真正忌憚的監督方式。

五、促進各部門間協同合作并完善部門及個人問責制度

為了促進各部門間工作的協同配合，建立環境行政執法與刑事司法銜接工作的聯席會議制度十分必要。此制度應由牽頭單位定期組織召開聯席會議，將在環境類違法犯罪案件查辦工作中遇到的問題相互通報，集體研究解決辦法，適時提出加強銜接工作的對策和建議。

此外，徒法不足以自行，為了保障兩法銜接機制的有效運行，我們還要嚴格個人和部門的責任追究制度。建立與銜接機制配套的考核機制及責任追究制度，將執法相關部門和工作人員一并納入考核與責任追究制度之中。具體可以采用如下做法：一是在各成員單位作風和效能測評考核中加入對于兩法銜接工作的考核，設定合理獎懲機制，使該項工作與單位、個人具體福利掛鉤；二是設立在全系統通報的“紅黑榜”，兩法銜接工作領導小組定期對各單位履職情況進行統計、通報；三是詳細規定問責程序，區分不同情形，追究相關責任人員的行政責任乃至刑事責任，主要包括：行政執法機關不予配合檢察機關查詢、調閱有關案件材料的、拒絕移送建議移送的涉嫌犯罪案件的；有關工作人員未及時錄入行政處罰案件信息，漏報、瞞報案件，或者損毀、丟失、偽造、篡改電子文件等問題。

六、提高行政執法和刑事司法人員的綜合素質

提高行政執法人員和刑事司法人員的個人能力和綜合素質勢在必行。有些國家公務人員本身業務能力差、綜合素質低造成對違法犯罪行為的放任，有些人認為只要追回損失的經濟利益就可以，但是環境問題歸根結底不只是經濟利益的問題，提高辦事人員的綜合素質是利國利民的大事，嚴肅干部隊伍，提高業務能力，嚴格依法辦事，社會才能長治久安。