完善檢察機關公益訴訟工作機制研究

摘 要 黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。自2015年7月試點工作以來，各地檢察機關充分發揮主觀能動性，結合自身實際，對公益訴訟工作進行了一系列積極的探索，取得較好成效。從目前的發展情況看，不同地區對于開展公益訴訟工作都有自己的模式可循，為建立檢察機關提起公益訴訟制度提供了有益的可推廣可復制的經驗。本文將以習近平生態文明思想和張軍檢察長對檢察工作的新要求為切入點，并結合基層檢察院工作實際，提出檢察機關建立公益訴訟制度相關工作機制的意見和建議。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 生態文明

作者簡介：李健鋒，天津市東麗區人民檢察院民事行政檢察部科長助理。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.079

習近平總書記強調，檢察機關提起公益訴訟制度目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。基層檢察機關應充分發揮公益訴訟職能，積極融入區域發展大局，順應人民群眾對生態環境、食品藥品安全等的新期待，創造美麗平安的社會法治環境。

一、提高工作認識

（一）監察體制改革背景下檢察機關履職的新領域

國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。其中一項重要內容就是將自偵權從檢察機關剝離出來，轉隸到國家監察委員會。現實中，自自偵權轉隸后，社會上有種“檢察職能弱化”的擔憂。但是從公益訴訟職能被賦予檢察機關來看，“作為檢察機關實現其法律監督的全新手段和方式，公益訴訟不僅將有效平抑自偵權剝離之后檢察機關職能的失衡，而且有望豐富檢察機關法律監督之形式，優化其效果，實現國家法律監督體制的改革與重構” 。《人民檢察院組織法（修訂草案）》在檢察機關職權中增加規定“依照法律規定提起公益訴訟”，將公益訴訟制度納入檢察院組織法。在監察體制改革背景下，應該講，公益訴訟是檢察機關最能開疆拓土的新領域，也是大有可為的新舞臺。

（二）依法治國背景下依法行政的助推器

依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，是社會主義市場經濟健康良性運行的重要保證。依法行政作為依法治國的核心內容，可以有效推進我國市場經濟的完善和法治中國的建立。在現實中，行政機關的執法還存在諸如完全不履職、違法履職、不完全履職等問題，依法行政能力亟需提高。如有的市場監管執法人員對市場上銷售假冒偽劣商品業主只罰不糾，以沒收和罰款了事，而對已售出的存在嚴重隱患的產品不認真追查。環保領域，本來根據問題應辦理為停產整頓的案件可以辦為邊整邊改的案件，應辦理為罰款的案件可以辦為批評教育。建立檢察機關提起公益訴訟制度，可以促進行政機關依法履行職責，有效解決上述存在的行政不規范問題，形成嚴格執法和公正司法良性互動的局面。

（三）人民群眾期待美好生活背景下的守護者

生態環境已成為全面建成小康社會的突出短板。環境污染引發社會公眾的集體焦慮，環境風險凸顯，環境事件多發高發，日益成為關系群眾健康的民生之患、民心之痛。食品小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販等“四小行業”，與人民群眾生活和健康密切相關，也存在著較大的安全隱患。食品藥品安全問題的成因是多方面的，人民群眾不滿意的地方還很多，如農藥、獸藥殘留超標，以及非法添加、制假售假等。習近平總書記講：“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標”。對于群眾高度關注的上述問題，檢察機關應充分發揮各項檢察職能，構建有力的制度保障，成為人民群眾過上美好生活的守護者。

二、更新工作理念

（一）習近平總書記生態文明思想

習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。” 黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標，把生態文明建設擺上了中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰略位置。建設美麗中國，每個人都是行動者。習近平總書記不僅身體力行，還是美麗中國的引領者。

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，讓自然生態美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。在這次會議上，習近平總書記提出一系列生動形象的生態文明建設目標：還老百姓藍天白云、繁星閃爍；還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象；讓老百姓吃得放心、住得安心；為老百姓留住鳥語花香田園風光。

要“讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物”。2018年6月24日公布的《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，堅決打贏藍天保衛戰，著力打好碧水保衛戰，扎實推進凈土保衛戰。

隨著經濟的快速發展和物質生活水平的日益提高，廣大人民群眾的環境資源意識正在逐步增強，對于潔凈的水源、清新的空氣、安全的食品等良好生態環境和優質生態產品的需求越來越迫切，要求參與環境資源保護的呼聲也越來越高。全面加強公益訴訟工作是認真貫徹落實習近平總書記生態文明思想，回應人民群眾環境資源司法新期待，維護人民群眾環境資源權益的必然要求。

（二）張軍檢察長對檢察工作的新要求

2018年5月9日，張軍檢察長在最高檢全體黨員干部大會暨第一期學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想培訓班開班式上指出，要正確認識檢察機關的職能、地位和作用，清醒認識到檢察機關與其他執法司法機關在辦案過程中是分工負責、各有職能和權責的關系，決不能有監督高人一等的想法。要考慮法律監督的目的和價值，樹立雙贏多贏共贏的監督理念，共同推進嚴格執法、公正司法。

2018年6月11日，張軍檢察長首次列席最高人民法院審判委員會會議。張軍檢察長指出，我國憲法規定，檢察機關是國家法律監督機關。在訴訟活動中，檢察機關、審判機關是分工負責、互相配合、互相制約的關系。檢察機關履行法律監督職責，要做被監督機關的諍友、益友而不是損友。

實際上，監督是與被監督機關共同履行好法定職責、共同把“以人民為中心”的要求在辦案中落實到位。所以，職責是共同的，目標是共同的，贏則共贏，敗則同敗。要樹立“雙贏共贏”的監督理念，使法律監督在出發點和落腳點上、在主觀和客觀方面都發揮好促進和幫助執法司法機關更全面更深刻理解法律、共同履行好法定職責的作用，共同推進嚴格執法、公正司法。這樣既能切實監督糾正錯誤、差誤，被監督者也易于接受，更有利于治本。

做好公益訴訟工作，我們“要深刻認識監督者和被監督者不是‘零和博弈而是共贏關系；要與行政機關、法院等部門加強協作配合以補人之短，真正實現寓支持于監督的善于監督”。

三、完善工作機制

（一）完善隊伍保障

在司法責任制改革，特別是內設機構改革過程中，必須保證民事行政檢察部門設立為單獨的職能部門。公益訴訟案件的辦案組織形式為檢察官辦案組，辦案組中至少要有兩名員額檢察官以及若干名司法輔助人員，在員額檢察官配備上也要向民行部門適當予以傾斜。選配善于調查取證和出庭應訴，具有自偵、公訴等部門工作經驗的檢察官、司法輔助人員充實民行隊伍，切實解決民行人員配備單一、力量不足等問題。

（二）注重內部機制保障

樹立檢察工作“一盤棋”理念，深化內部溝通協作配合機制。建立健全民行與公訴、偵監、控申、案管等部門之間的信息共享、線索移送、結果反饋等工作機制，形成以民行部門為主導、相關業務部門積極協作配合的工作格局，增強法律監督和公益保護合力。結合區域工作實際，深化對公益訴訟理論和實務問題的研究，認真分析總結工作中可能出現的重大問題，積極撰寫有價值的理論文章，提出解決問題的有效對策和建議。

（三）深化外部機制保障

加強與環保、國土資源、食藥監等部門的協作配合，通過建立案件信息共享平臺、重大情況通報制度、聯合開展專項行動制度、聯席會議等機制，充分發揮各自在生態環境保護等領域的優勢，實現依法行政、公正司法、保護公益的“多贏”局面。穩妥適度地爭取社會輿論支持。既通過宣傳工作來正確引導社會預期，營造推進公益訴訟工作的良好輿論環境，同時又嚴格宣傳紀律，把握宣傳策略，堅決杜絕不當炒作人民群眾反映強烈、社會高度關注的話題。

注釋：

唐亮.監察體制改革與檢察機關之歸位.河北法學.2018，6（1）.

張雪樵.樹立新監督理念 做實做細民事檢察監督.檢察日報.2018年6月26日.

參考文獻：

[1]王幫元.檢察機關提起公益訴訟工作機制完善路徑分析.深化依法治國實踐背景下的檢察權運行——第十四屆國家高級檢察官論壇論文集.2018.

[2]吳如巧、金濤.淺議檢察公益訴訟制度的完善與發展.民主與法制時報.2018.