高校依法治校若干問題探討

摘 要 高校依法治校是我國法治的重要組成部分，是高校健康發展、保障學生合法權益的重要保障。高校行使制定規則權應該遵守法律保留原則、法律優先原則、民主原則，要依良法治理學校。高校行使具體處理權時應當事實認定清楚、證據充分，適用法律規范正確，程序合法，符合比例原則。為了保障學生的合法權益，應該進一步完善校內申訴制度、行政申訴制度、司法救濟制度。法院審查高校行政權力時要審慎處理司法審查與大學自治的關系。

關鍵詞 依法治校 正當程序 申訴 大學自治 司法審查

作者簡介：陳珺珺，上海政法學院，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.092

學生和高校對簿公堂的情況已不鮮見，一方面表明學生自我權益保護意識在提供，另一方面也反映出高校在治理過程中仍存在不少問題：如高校規則制定權方面、高校具體處理權方面。高校如何進一步完善依法治校，成為我們亟待解決的問題。

一、關于高校制定規則權的問題

普通高等院校（以下簡稱高校）根據《中華人民共和國教育》、《中華人民共和國高等教育法》的相關規定，必須要根據自身辦學性質制定相應的管理規章制度、校紀校規等；而且相關規范也明確要求受教育者有義務遵守學校的規章制度。2017年9月1日開始施行的《普通高校學校學生管理規定》（教育部第41號令）第六十七條第1款規定，學校應當根據本規定制定或修改學校的學生管理規定或者紀律處分規定，報主管教育行政部門備案（中央部委屬校同時抄報所在地省級教育行政部門），并及時向學生公布。高校制定相關規則實質是在分配權利義務，是一種準立法行為，對學生的權益，特別是受教育權影響重大、深遠，而受教育權是我國公民的一項基本權利。

高校通過制定規則治理學校是依法治校的必然要求，一方面可以明確高校和受教育者各自的權利、義務；另一方面可以保護受教育者的權利，防止高校權力的濫用。依法治校除了要求學校有規則可依，還要制定的規則本身是良法。由于我國教育領域的立法尚不完善，滯后于教育管理實踐、司法實踐，高校制定的規則還存在一些問題，往往成為教育申訴、教育行政復議、教育行政訴訟爭議的焦點。高校自行制定的規則應該具有明確性，讓受教育者清楚地了解自己的權利、義務，進而引導自己的行為并預測自己行為的后果。高校制定的規則應該具有遵守的可能，否則也是徒有其“法”，不能得到執行。高校制定的規則還應該具有相對的穩定性，不能朝令夕改。

高校要制定出良法，必須遵循以下基本原則：

其一，法律保留原則。法律保留原則的基本含義是涉及到國家基本制度、公民基本權利等重要立法事項，必須要由法律加以制定，而不是由其他國家機關甚至組織制定。具體到高校領域，法律保留原則強調涉及公民基本權利（包括受教育權）的限制事項必須由法律規定，而不是由高校代為規定。法律保留原則對于指導高校制定規則具有重要價值。也就是說，除非有法律的授權，否則高校不能隨意對受教育者的基本權利作出處分，甚至剝奪公民的受教育權。

其二，法律優先原則。在我國的法律體系中，存在著不同位階的規范。憲法具有最高的法律效力，法律的效力僅次于憲法。高校在制定規則的時候，應該要符合法律及其他符合法律規定的其他上位法——法規規章的規定，不能與上位法抵觸。在上位法規定的比較抽象或者缺位的時候，高校的規則也應當符合上位法的原則與精神。

其三，民主制定規則的原則。高校制定規則的過程中應該遵循民主的原則，讓利益相關人有效參與規則制定，保障他們的意見表達渠道暢通。符合民主原則制定的規則，一方面可以使得規則的實施更加順利、有效；另一方面也可以約束高校恣意行使自己的權力。

二、關于高校具體處理權的問題

高校除了行使規則制定這種抽象的權力之外，還可以針對具體的事項或者具體的受教育者行使處理權，包括招生權、日常管理權、處分權、發放學位證、畢業證的權力等。在依法治校的要求下，高校行使具體處理權時應當事實認定清楚、證據充分，適用法律規范正確，程序合法，符合比例原則。

（一）高校適用法律規范的要求

高校在行使具體處理權時，要正確適用國家在教育領域制定的法律規范以及高校自己的規章制度。在實踐中，高校行使具體處理權時適用依據出現錯誤，主要表現在以下方面：一是適用依據性質發生錯誤，例如應該適用此法，卻適用了彼法。二是適用的依據本身正確，但是適用依據的具體條文發生錯誤。三是適用依據的條文正確，但適用的款項錯誤。高校在作出具體處理行為時必須引用至法律條文的最低構成元素，因為有的時候款、項可能涉及的是不同性質的違法行為，對性質認定和處理的影響較大。四是適用了無法律效力的依據。高校在作出處理決定時，適用了已經失效的規范或者尚未生效的規范。五是優先適用高校自行制定的規范，而沒有考慮到該規范是否符合上位法。

高校要正確適用依據必須把事實認定清楚，選擇對應的法律規范及其條款。在選擇適用效力等級不同的法律規范時，要注意區分上位法和下位法。當上位法和下位法對統一事項做出了不同的規定，要優先適用上位法。在上位法對某個事項未做規定時，再考慮合法的下位法。當涉及同一事項存在特別規定和一般規定時，高校要優先適用特別規定。當高校作出具體處理行為時，遇有新的規定和舊的規定不一致時，新的規定優于舊的規定。一般情況下新的規定也不能溯及既往。特殊情況下，新的規定如果更有利于保護受教者的權利，可以采用新的規定。當同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，要由制定機關決定在具體情況下如何適用。

（二）比例原則

比例原則應該約束高校的具體處理權。由于高校治理過程中所發生的事態復雜多樣，具體性質、情節不一，法律規范及高校自行制定的規范不可能對高校治理過程中發生的所有事項都作出明確、精準的規范，不得不賦予高校一定的自由裁量權。高校在行使自由裁量權的過程中，應該注重學生受教育權的保護，在選擇處理的方式、方法、范圍、幅度等方面，符合比例原則。比例原則要求高校行使自由裁量權時應該符合適當性、必要性和均衡性。

其一，適當性要求高校采取的手段與管理的目的應該存在合理的關系。如果采取的手段與管理的目的無關，則認為高校行使具體處理權不滿足適當性要求。例如，為了保證教學秩序，某些高校規定“無故不參加學校教學活動計劃累計達到一定的數量，取消該門課的考試資格”。為了樹立良好學風、根除考試作弊，高校普遍采取對考試作弊者予以紀律處分的手段。關于授予學位方面，一些高校將“課程重修與否”和“是否發表一定數量的學術論文”等作為學位不授予標準，這些高校規定的目的都是為了達到一定程度的教育質量和學術水平，所以，高校依據這些高校規定作出相關的學位授予決定符合目的適當性。

其二，必要性要求治理手段對于管理目的的實現來說必須是最低必要限度的，在所有可以實現目的的手段中沒有比當前采取的手段更為溫和的手段了，也就是說要在可供選擇的手段中選擇對學生權益侵害最小的手段。例如，如果學校通過警告、嚴重警告等手段可以達到管理目的，就不要動輒采用開除學籍的處理方式。

其三，均衡性要求高校采用的治理手段所獲得的利益與給相對人造成的損失之間是否大致平衡。如果高校采用的治理手段所獲得的利益小于給相對人造成的損失，那么這種治理手段就不符合均衡性要求。如果高校采用的治理手段所獲得的利益大于給相對人造成的損失，那么這種治理手段才符合均衡性要求。

涉及學生的處分事項時，比例原則能有效防止高校濫用自由裁量權。具體而言，高校自覺運用比例原則對學生進行處分應該遵守幾個標準：一是對于學生輕微的違紀行為，可處分可不處分的，應該不予處分，通過加強教育也可以實現目的。二是對于學生的處分，應該考慮學生違法、違紀行為具體情節輕重、性質、過錯程度，做到過罰相當，不能畸輕畸重，不能僅以處分了事，特別要慎用開除學籍、勒令退學等嚴重影響學生受教育權的處理方式。

（三）處理程序

目前我國高校在處理涉嫌違紀學生的基本程序是：一般是先由學生本人寫檢討書或悔過書，交代違紀經過，學校稍作調查后，先由學院或者系部給出一個情況說明，上報學工處或教務處，學工處或教務處再匯報給校長辦公室和有關學校領導，然后經討論作出一個處分決定，最后行文公布。 學生在整個程序中成了局外人，無法享有知情權、陳述權、申辯權等。甚至在實踐中曾經出現過個別案例，例如“田永訴北京科技大學案”，由于北京科技大學沒有將按退學處理、取消學籍的處理決定書送達給田永本人，田永一直在該校就讀直至畢業前夕。

程序正當原則是依法治校的應有內涵。依法治校不僅要求實體合法，還要求程序正當。高校在行使處理權時應當按照正當的方式、步驟、順序、時限等作出處理決定。程序正當至少要滿足兩個標準：一是自己不能做自己案件的法官，也就是說利害關系人要回避；二是在對當事人作出決定，特別是不利決定時，要聽取當事人的意見，依法保障當事人的知情權、參與權、救濟權等。由于“特別權利關系”理論的影響，過去人們認為高校和學生之間存在著特別權力關系，高校可以支配學生，給學生設定義務，不太注重學生權利的保障；學生要服從高校的管理，學生權利受到高校的侵害難以得到救濟。在高校行使處理權的過程中，程序正當原則有助于給學生提供為自己辯護、質證的機會，讓高校與學生雙方進一步增加溝通、理解，進一步把事實調查清楚，保障處理結果的公正，進而保護處于弱勢地位的學生的合法權益，控制處于強勢地位的高校恣意行使處理權。通過正當程序作出的決定，通常更能被學生接受。

根據《普通高校學校學生管理規定》（教育部第41號令）的相關規定，高校在處理學生時，應當遵循以下程序：一是調查清楚事實，取得確鑿的證據。事實清楚是高校作出正確處理的前提。高校在調查的時候，要注意取得與案件事實有關聯性的、合法的、客觀的證據從而認定事實。在實踐中，高校缺乏證據意識，不太注重保留證據。例如在涉及學生作弊事項時，僅有監考老師的證言。一旦學生予以否認，沒有其他證據輔助證明。在行政申訴或行政訴訟中，高校很有可能因證據不足而敗訴。二是要履行告知程序。按照相關規定，高校作出處理決定前應該告知學生作出決定的事實、理由及依據，并告知學生享有陳述和申辯的權利。三是學校要聽取學生的陳述和申辯。至于如何聽取陳述、申辯，是口頭，還是書面，是否召開聽證會等，相關規定沒有明確具體的形式。四是審查程序。對剝奪學生受教育權等涉及學生重大利益的處理，高校應該更加審慎，應當提交學校更高層級的機構集體討論，研究決定。五是作出處分決定書。處分決定書應當包括下列內容：學生的基本信息；作出處分的事實和證據；處分的種類、依據、期限；申訴的途徑和期限；其他必要內容。六是送達處理書。高校的處理決定應當送達學生本人：學生本人在場的，直接送達本人；學生已經離校的，可以采取郵寄方式送達。學生拒絕簽收的，可以邀請學生家屬或相關證人到場，說明情況，在送達回執上注明情況。聯系不上學生的，可以采取公告送達。七是解除程序。除了開除學籍、退學之外，有關處理應該有期限。有期限的處分要按規定解除。

三、關于高校行政糾紛救濟制度的問題

在我國，根據相關教育法律規范，保障學生合法權益的救濟制度至少包括申訴制度，行政訴訟救濟制度。其中申訴制度又分為校內申訴和行政申訴。

（一）申訴制度

校內申訴制度是為保障學生合法權益，高校根據法律規定在學校內部設立申訴委員會審查并處理學生與高校之間爭議的一種救濟制度。校內申訴制度是一種內部監督、救濟制度，給高校提供了自我糾錯的機制，是高校實現自治權的重要體現。如果這種制度有效運行，在學校范圍內就能化解學生與高校的糾紛，避免雙方對簿公堂，也能避免浪費行政、司法資源。但是在實踐中，由于種種原因校內申訴制度的功能未能完全實現，申訴委員會往往作出維持的決定，學生的權益未能得到有效的保障，不得不再尋求校外行政申訴、行政訴訟。進一步完善校內申訴制度，可以從以下方面著手：

其一，擴大申訴范圍。2017年9月1日開始施行的《普通高校學校學生管理規定》（教育部第41號令）將學校申訴處理委員會審理的范圍從“受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴”修改為“受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴。”各高校自行制定申訴規則，應該符合上述規定，不能隨意限縮申訴的范圍。

其二，健全申訴處理委員會。在實踐中關于學校申訴處理委員會的組成上，主要存在以下問題：第一，未對組成人員的人數、比例、產生途徑以及表決方式等方面作出具體的規定；第二，實踐中，在組成學校申訴處理委員會時，學校校長管理人員所占比例較多，導致申訴處理委員會失去客觀性及中立性；第三，存在申訴處理委員會與作出處分決定人員重合的情況，難以保證學校申訴處理委員會的公正性，也難以保證其所作決定的公平合理性。 在申訴處理委員會人員的構成方面，《普通高校學校學生管理規定》（教育部第41號令）在原規定的基礎上增加了相關規定，“負責法律事務的相關機構負責人，可以聘請校外法律、教育等方面專家參加”。但對各方成員比例沒有作出統一的規定，而是授權高校自主制定具體辦法。高校在制定關于申訴處理委員會人員組成時，應該降低行政管理人員的比例，增加校外專業人士的比例，避免申訴處理委員會行政色彩過于濃厚，作出處分決定的人員應該回避，不能成為申訴委員，從而保障申訴決定的中立性和公平性。

其三，健全申訴的程序。具體包括：一是申訴申請程序。學生在法定期限提出書面申訴申請。二是申訴委員會的復查程序：高校在制定規則時可以根據事實認定的清楚程度、事項對學生權益影響的程度規定簡易程序、一般程序、聽證程序的適用范圍、具體規則。三是申訴決定程序。根據《普通高校學校學生管理規定》（教育部第41號令）的規定，申訴委員會可以根據具體情況作出建議撤銷或變更的復查意見，要求相關職能部門予以研究，重新提交校長辦公會或者專門會議作出決定。四是申訴送達程序。申訴決定要送達當事人本人，并要告知向教育行政部門提出申訴的權利。

其四，健全責任追究制度。有權力就要承擔相應的責任。如果相關人員濫用申訴處理權，對錯誤的處理決定不加糾正，侵害學生合法權益，應該承擔相應的責任，否則校內申訴制度將形同虛設。

（二）司法救濟制度

司法救濟是學生合法權益的最后保障。學生與高校發生行政糾紛后訴諸于法院，法院可以對高校的行政行為進行合法性審查，個別情況下也可以進行合理性審查。法院可以對高校的具體行政行為進行審查；《行政訴訟法》修改后，法院對其他規范性文件可以進行附帶性審查，也就是說法院可以對高校自行制定的規范進行審查。法院對高校的行政行為進行審查時，特別要處理好司法審查權與高校自治權的關系。

關于高校自行制定的規范的合法性問題，實踐中存在著不同的看法。第一種看法認為，高校雖然擁有自治權，但是這種自治權是法治內的自治，其制定的規范必須在國家法律的框架內，不能抵觸上位法，不能比上位法規定更嚴格苛刻的條件。例如在“田永訴被北京科技大學”案中，北京科技大學對田永作出的依據是該校《關于嚴格考試管理的緊急通知》中“凡考試作弊的一律按退學處理，取消學籍”的規定，法院認為“北京科技大學所依據的校規，與教育部《普通高等學校學生管理規定》中的法定退學條件相抵觸” 。

第二種看法認為，高校依據法律規定享有自治權，有權在自治的范圍，特別是涉及學術問題領域，高校可以在國家法律的基礎上制定更為嚴格的條件。例如在“何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案”中，法院認為：“高等學校依法行使教學自主權，自行對其所培養的本科生教育質量和學術水平作出具體的規定和要求，是對授予學士學位的標準的細化，并沒有違反《中華人民共和國學位條例》第四條和《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》第二十五條的原則性規定。華中科技大學在不違反《學位條例》所規定授予學士學位基本原則的基礎上，有權在學術自治范圍內制定本校學士學位授予標準。” 據此，在學術范疇，高校根據自身的定位在符合上位法原則的基礎上，制定細化的標準，制定比上位法更為嚴格的標準，得到了法院的認可。

第三種看法認為，要注意區分高校制定的規則是否涉及學術自治范圍。不屬于學術自治范圍的事項，高校要嚴格遵守法律優先、法律保留原則；屬于學術自治范圍的事項，高校在符合上位法原則的基礎上，可以有一定的自由裁量權。

基于對高校自治權的尊重，在審查高校具體行政行為時，非涉及高校自治的糾紛，法院會從實體、程序、是否越權、濫用職權等全面審查高校行為的合法性；而涉及高校自治的糾紛，特別是涉及學術自治的糾紛，法院保持著司法的謙抑，往往從程序上對該行為進行審查。

注釋：

黃厚明.高校學生管理行為合法性判決研究：基于兩種法治模式的考察.高教探索.2018（2）.

中共北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會政策研究與法制工作處編.依法治教典型案例選編.北京：中國法制出版社.2016.138，120.

最高人民法院指導案例38號：田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml[2018-10-12].

最高人民法院指導案例39號：何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案.http：//www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13223.html[2018-10-12].