行政非訴執行檢察監督的現狀、難點及對策

摘 要 近年來各地行政非訴執行案件數量增長較快，其間存在的 “執行難”、“執行亂”問題值得關注。檢察機關作為法律監督監督機關，對行政非訴執行有必要進行檢察監督。本文嘗試針對當前行政非訴執行檢察監督存在的案件線索來源少、辦案力度不夠、行政檢察隊伍素質不適應監督辦案需要等問題，提出對策建議，以期對開展行政非訴執行檢察監督工作有所裨益。

關鍵詞 非訴執行 行政檢察 執行監督

作者簡介：齊慶凱，天津市濱海新區塘沽人民檢察院，助理檢察員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.108

近年來，各地行政非訴執行案件數量增長較快，同時帶來的執行難、執行亂問題越來越成為群眾關注的一個焦點。檢察機關是國家的法律監督機關，承擔對訴訟活動進行監督的重要職責。但一直以來，檢察機關對于作為訴訟監督重要組成部分的行政非訴執行監督卻過于薄弱。因此，加強行政非訴執行檢察監督顯得尤為重要。

一、行政非訴執行的概念內涵及現狀

（一）行政非訴執行的概念內涵

根據相關法律、法規的規定，同時結合理論界的研究成果，本文認為：行行政非訴執行，是指行政機關做出具體行政行為后，作為行政相對人的公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不履行行政決定所確定的義務，又不提起行政訴訟或者行政復議時，沒有強制執行權的行政機關向人民法院提出申請，經過人民法院審查并裁定執行，使具體行政行為的內容得以實現的制度。

（二）行政非訴執行現狀及存在的問題

行政非訴執行制度于1990年我國《行政訴訟法》頒布實施時正式確立，并隨著2011年我國《行政強制法》的頒布實施而進一步規范化。但是由于該制度仍不夠完善的原因，當前我國行政非訴執行仍然存在著一些問題。一是人民法院行政非訴執行案件審查標準不夠明晰的問題。根據我國《行政強制法》第58條之規定，對于行政非訴執行案件，符合該條三種情形之一的，人民法院就可以裁定不予執行。這三種情形中均使用了“明顯”一詞，規定不夠明晰，使得不同法院對同類案件裁定結果存在差異。二是人民法院行政非訴執行案件審查不嚴的問題。實踐中有的人民法院對行政主體不符、申請材料不齊全的執行申請也予以受理，甚至裁定準予執行。三是人民法院行政非訴執行案件審查方式不當的問題。根據《行政強制法》第57、58條之規定，因為欠缺行政相對人的質證環節，法院審查中僅僅進行書面審查，對于保障行政相對人的合法權益有所不利。四是人民法院行政非訴執行中執行和解適用不當。對于行政非訴執行案件是否適用執行和解，當前理論界還有爭議，而我國現行的法律、法規也沒有明確規定。實踐中，一些法院實際運用執行和解終結執行程序的情況并不少，而且執行和解過程中還存在隨意變更行政決定內容、執行標的等問題。上述情況的出現，不僅影響了法院的行政非訴執行工作，而且也影響了行政處罰的嚴肅性。 五是行政非訴執行中被執行人權利救濟上存在不足的問題。按照目前的法律規定，雖然行政相對人對于行政決定享有提起行政訴訟和申請行政復議的權利，但是對于行政機關申請法院強制執行并進入執行程序的案件，行政相對人對于法院執行裁定不服的話，其救濟途徑存在缺失。這是十分不利于保護行政相對人合法權益的。

二、行政非訴執行檢察監督的法律依據和面臨的難點問題

（一）行政非訴執行檢察監督的法律依據

《中華人民共和國憲法》第一百三十四條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條明確規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第二條明確規定：“人民檢察院通過辦理行政訴訟監督案件，監督人民法院依法審判和執行，促進行政機關依法行使職權，維護司法工作和司法權威，維護國家利益和社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障國家法律的統一正確實施。”該監督規則第二十九條更加明確規定：“人民檢察院發現人民法院執行裁定、決定等有下列情形之一的，應當向同級人民法院提出檢察建議：……（八）對行政機關申請強制執行的行政行為作出準予執行或者不準予執行的裁定違反法律規定的；……”以上法律法規和司法解釋均為行政非訴執行檢察監督提供了法律依據。

（二）行政非訴執行檢察監督面臨的難點問題

1.行政非訴執行相關法律法規粗放缺失，導致相應的檢察監督復雜困難。當前，不僅行政非訴執行有關法律法規粗放、偏少，簡單籠統，操作性差，而且檢察機關有關行政非訴執行監督的法律法規也不夠細致完善，這為開展好行政非訴執行檢察監督工作構成了障礙。

2.行政非訴執行監督案件線索來源少，監督力度不夠。當前，相較于生效裁判、調解書監督和審判人員違法行為監督等傳統案件類型，行政非訴執行監督案件線索數量明顯偏少，辦案數量過小導致行政非訴執行檢察監督的監督力度和社會影響力都很有限。

3.檢察機關對于行政非訴執行檢察監督的宣傳力度不夠。當前，廣大檢察機關的民行檢察宣傳多是集中于傳統的民行檢察職能宣傳和新興的公益訴訟宣傳，而對于行政非訴執行檢察監督的宣傳力度偏小，甚至很少專門開展此項宣傳工作。

4.檢察機關開展行政非訴執行檢察監督的內外部合力不足。實踐中，檢察機關行政檢察部門就開展行政非訴執行工作與公訴、偵監、控申等部門的聯系不夠，與各級人大、紀檢、政法機關的聯系更是不足，這使得行政非訴執行檢察監督案件來源非常有限。

5.行政檢察部門辦案人員對于行政非訴執行檢察監督的法律知識貯備和辦案能力不足。由于各種原因，行政檢察監督工作在各級檢察機關長期處于邊緣地位。這一問題表現于各級檢察機關普遍存在行政檢察辦案人手不足、人員力量單薄、專業素養不高等方面，一定程度上不能適應和滿足行政非訴執行檢察監督工作的面臨的新形勢新要求。

三、加強行政非訴執行檢察監督的對策建議

（一）完善行政非訴執行相關立法，細化相關法律法規

在現有法律法規的基礎上，進一步完善相應的法律規范，為行政非訴執行提供更加明確細致的規范。當務之急是進一步細化法院行政非訴執行審查標準和審查程序，以解決法院案件受理和審查中的審查不規范、標準不統一問題。其次是進一步增加對行政相對人的權利救濟的規定。針對不同的情形，采取不同方式，保障行政相對人的救濟途徑。再次，對行政非訴執行和解進行嚴格規范，防止執行和解的過度使用。最后，在現有規定的基礎上，進一步細化行政訴訟監督規則，明確行政非訴執行檢察監督的范圍、程序、手段、救濟程序等具體操作內容。

（二）準確把握行政非訴執行檢察監督的重點內容

筆者建議，對人民法院行政非訴執行進行檢察監督，應將監督重點放在以下幾個方面：人民法院受理行政機關強制執行申請違反管轄規定；人民法院受理行政機關的強制執行申請是否符合規定，申請材料是否齊全，申請是否超過期限；人民法院行政非訴執行裁定是否超過法律規定的期限；人民法院執行過程中做出的裁定、決定是否違反法律規定；人民法院采取的執行實施措施及執行和解是否違反法律規定；以及人民法院有無不履行或者怠于履行執行職責的行為等。

（三）加大對行政非訴執行檢察監督的宣傳力度

各級檢察機關應將行政非訴執行檢察監督列入檢察宣傳重點內容，進一步豐富宣傳方式，拓展宣傳渠道。緊跟新媒體時代的趨勢，加強與新聞媒體的溝通聯系，充分運用報刊、電視等傳統媒體和微博、微信等新興媒體，廣泛開展行政非訴執行檢察監督宣傳。切實將檢察機關行政非訴執行監督職能宣傳到位，提升行政非訴執行檢察監督的社會影響力。

（四）加強行政非訴執行檢察監督的內外部溝通協調機制建設

各級行政檢察部門不僅要加強與本院控申、偵監、公訴等內部的溝通聯系，更要主動加強與人大、紀檢監察、政法機關的外部聯系，建立健全與監察委、人民法院、行政機關等相關部門的溝通協調機制，進一步完善案件線索梳理、移送、辦理、反饋等工作流程，推動建立非訴執行檢察監督科學發展的長效機制。

（五）以學習培訓為抓手進一步加強行政檢察隊伍建設

首先，要加強行政檢察人員理論學習。深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，牢固樹立中國特色社會主義法治理念，忠實履行憲法法律賦予的法律監督職責。其次，各級行政檢察部門要通過自主學習、集中培訓、案件研討等方式，不斷加強行政非訴執行檢察監督的理論和業務知識學習，切實提高行政檢察人員業務能力，努力打造一支勝任行政非訴執行檢察監督工作的人員隊伍。

注釋：

鄧英智、涂國華.行政非訴執行存在三個問題.人民法院報.2007年1月31日，第007版.

劉宇瑩、李婷.淺析行政非訴執行.法制博覽.2016，10（上）.