論我國古代監察制度的特點與歷史局限性

摘 要 監察制度，是一個國家政治制度的重要組成部分，在維護國家統治秩序、保證國家正常運行等方面發揮著不可或缺的作用。在兩千多年的中國封建社會歷史上，中國古代監察制度幾乎與封建社會制度同時建立起來，并在漫長的社會發展過程中逐漸發展、成熟、完善并進一步被強化。監察制度的存在使權力得到制約，在一定程度上遏制和解決了腐敗問題。然而，在君主專制、中央集權這一歷史背景下，中國古代監察制度并沒有使吏治得以澄清，以權力制約權力卻又使監察的權力本身無法得到有效的制約，反而因此膨脹成為了更大的權力。

關鍵詞 古代監察制度 權力制約 歷史局限性

作者簡介：趙欣宇，中共吉林省委黨校。

中圖分類號：D929 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.117

要討論中國古代監察制度，就必然無法避開人治這一因素在整個中國封建社會歷史上發揮的重要作用。人治，又叫“賢人政治”，是中國古代儒家是思想中大力提倡的依靠執政者個人的高尚道德品質和卓越治國才能來治理國家的政治主張。隨著儒家思想在中國古代封建社會中主導地位的確立，“人治”因素對中國古代政治制度產生了廣泛而深遠的影響，監察制度自然也不例外。一方面，以人為主導的統治方式導致了“君主專制、中央集權”的封建社會政治制度的確立；另一方面，封建君主需要依靠龐大的官吏體系來幫助自己管理整個國家。為了實行對文武百官的有效約束與管理，監察制度便應運而生。所以，監察權是“治權之權”，我國古代監察制度是一種“以權力約束權力”的制度。在人治因素的影響下，監察制度的有效性得不到保障，而君主的權力更是沒有任何人或制度可以制約，每當監察制度沒有達到預期的效果時，以君主為首的封建統治階級就只能選擇完善和加強監察體系，或建立起新的更強力的監察體系來制約舊的監察體系；但更強的監察體系依舊不能保證其公正有效，于是更強有力的監察制度或監察體系就再次出現。在這樣一個不可避免的歷史循環中，監察制度逐漸發展呈現出單線垂直、位高權重、選拔嚴格的特點，并因監察制度天然的法治屬性與固有的人治基礎沖突而使得當時的監察制度無法跳出自身的歷史局限性。

一、單線垂直的結構

中國古代監察制度自秦朝確立以來，其單線垂直結構的監察體系便已初步確立。監察機關的官吏稱為御史，“御”字代表其對皇帝本人負責，也即說明了古代監察制度是為了鞏固封建皇權。

秦朝在中央設立御史府作為最高監察機構，其最高長官稱御史大夫，兼任副丞相；下設各級監察官員如御史中丞、侍御史、監察史等。兩漢時期延承秦制，保留了以御史大夫為主官的御史府，下設御史中丞，統領州一級（即省級）監察主官刺史；御史中丞下設御史、侍御史，并在御史府機構之外設立了直接對丞相負責的司直和直接對皇帝負責的司隸。隋朝沿用了秦漢時期的御史府監察體系，更名為御史臺，主官仍稱御史大夫。唐朝將這一獨立的單線垂直監察體系進一步擴大規模，初稱御史臺，后更名為憲臺、肅政臺，最后改為左右御史臺。御史臺下設臺院、殿院和察院，三院分立，相互制約又相互補充配合，標志著唐朝監察制度的完善。宋朝在繼承了前朝中央監察體系的同時，在地方上也設置了更加復雜的監察體系，由按察使、觀察使、轉運使、通判等官職構成，對地方行政機構進行了更多元、更嚴密的監察。元朝在制度上依舊沿襲了秦漢以來單線垂直的監察體系，但在機構設置上有所變化。明朝徹底廢除了御史臺體系，在中央以都察院替代，主官稱臺長。為了在行政權力上達到分權制衡的效果，明朝廢除丞相、改設六部，在六部各設監察官職“給事中”，負責為皇帝監察六部官員。在地方上，設立提刑按察使司與巡按御史。清朝時期，我國封建社會的監察制度與監察體系發展至頂峰，在繼承了明朝監察機構的基礎上進一步加強了監察機構的權力。

總的來說，我國古代單線垂直的監察體系保證了監察與行政相分離，使監察制度得以進行獨立的權力運作。然而，這一監察體系終究無法跳出“君主專制、中央集權”這一最根本的歷史局限，皇權的至高無上也成為了古代監察制度無法健康運行的根源。一方面，雖然中國古代形成了一套完整的監察體系，但其權力歸根結底還是由皇帝來授予，這就導致了最直接也是最明顯的一個局限，就是皇帝的權力完全不受監察，只能依靠君主有限的個人道德與執政能力進行自我約束；同時在制度上雖然允許各級官吏對皇帝進行“諫諍”（也就是規勸），但卻沒有任何制度來約束君主聽從諫諍，更沒有任何制度可以保證諫諍者的自身安全不受皇權威脅，這就使得諫諍制度完全流于形式。最終結果就導致君主個人的權力完全凌駕于任何人、事、物之上，而整個監察制度與監察體系的性質也不是為了保證政權的健康發展與穩定運行，而是淪為皇帝的耳目。另一方面，中國古代監察制度本質上是“以權治權”、“以官治官”，單線垂直的監察體系固然保證了監察權的獨立運作，但監察權又局限于對自身缺乏足夠的制約，僅依靠皇帝個人的力量無法對監察體系進行足夠的約束，導致了監察權力的日益膨脹與監察體系的內部腐敗。

二、位高權重的地位

“人治”與“集權”兩大統治基礎，在古代中國封建社會整個歷史上貫穿始終。因此，歷代王朝都采用了自上而下的管理制度來確保政治權力的有效運行。在這樣的基礎上，就必須賦予監察官吏崇高的地位和“重、大、廣”的權力來確保監察制度的正常運行。

秦朝的監察體系最高長官御史大夫在行政級別上為副丞相，地位僅次于丞相和皇帝本人，漢初亦然。到了西漢后期，御史大夫地位逐漸上升，位列三公，名義上與丞相和太尉同處于僅次于皇帝本人的地位，事實上其所處的地位與掌握的權力要明顯高于他的兩位同僚；此外，還有直屬皇帝的司隸校尉一職，品階不高但權力極大，巡視天下暢通無阻。唐朝在位高權重的御史臺監察體系之外，還獨立設置了一個諫官體系，負責直接對皇帝本人進行規勸，這一體系在之后的歷朝歷代都有沿用。到了宋朝監察體系的位高權重已不僅體現在中央，甚至地方上的監察機構“監司”已經將權力范圍擴展到了監察之外，在事實上成為了地方的最高權力機關。明朝進一步加強了監察體系位高權重這一特點，在廢丞相設六部的行政分權基礎上，于中央監察機關都察院之外另設六科給事中分別監察六部，牢牢鉗制了所有行政機關；同時還設有東廠、錦衣衛等權力極大的特務機構，負責秘密行使監察權力，形成了監察機構與特務機構一明一暗的監察格局。清朝在監察制度和監察體系上大致沿襲明朝，但進行了一些調整使得監察的權力更高、范圍更廣、結構更嚴密。

不可否認，監察機關位高權重的地位是保證其履行職能、發揮作用的重要保證。但隨著監察權的日益膨脹，我國古代監察制度的各種弊端也日益暴露出來。首先，監察官員們作為“治官之官”，本身就已經只能從皇帝本人以及自己的直接上級那里受到約束（直接對皇帝負責的官員則只需受到皇帝本人的約束）；隨著集權的不斷加深與專制的不斷擴大，僅能受到皇權單因素制約的監察權能否健康發展，完全取決于皇帝個人的品德與能力，而歷朝歷代越來越龐大繁雜的監察體系使得皇帝僅靠個人的力量無法對其有效掌控。其次，“人治”的統治方式也有利于各級監察官員將權力之手伸向自己的職責范圍之外，借機擴大自己的職權行使范圍，使得腐敗不可避免地逐漸滋生蔓延。當腐敗蔓延到了整個監察體系都受到侵蝕的時候，理所當然地就會在其內部形成一個腐敗的利益集團。這時，“欺上瞞下”、“狐假虎威”、“官官相護”等腐敗現象盛行，乃至于監察機關的最高主官可以假借皇帝的意志向百官發號施令，變相成為整個國家的實際控制者。最后，一旦監察權力的越界與監察官員腐敗向著常態化方向發展，就會導致監察失效帶動行政失效并進一步擴大為統治失效，使得整個國家都變得岌岌可危。縱觀整個中國封建社會的歷史，各朝各代的末期總會出現那么一些權傾朝野的宦官或權臣，國家就在他們手中不斷衰落直至分崩離析，最終在內憂外患中改朝換代。

三、選任嚴苛的制度

在專制皇權的封建社會，由于集“人治”與“集權”于一體的監察制度實在缺乏有效的手段來制約，加之皇帝只能依靠監察機關來對整個官僚體系實施有效的統治，因此監察官員的道德修養與履職能力直接關系到監察制度的運行與效能發揮，乃至于影響整個統治過程的進行。為了確保監察制度能夠健康運行，歷朝歷代都非常重視監察官員的選拔與任命，其選拔之嚴格、考核之謹慎，幾乎可以說是到了非常苛刻的地步。

自漢朝“察舉制”確立以來，監察官員的選拔主要由地方官員舉薦，并需經過各級監察機關甚至皇帝本人的嚴格考核后才能任命；這一選任形式在之后的三國魏晉南北朝時期，由于政權更迭頻繁導致監察制度發展緩慢，幾乎沒有什么變化。到了隋朝，“科舉制”建立起來并在唐、宋、元、明、清五朝一路沿用下來，但科舉考試選拔的官員絕大多數被填補到了行政體系當中，對于監察官員的選拔依舊以“察舉”為主，原因正如前文所講，能夠勝任“治官”職責的監察官吏需擁有豐富的工作經驗良好的政績，這就將監察官員的選任范圍縮小到了各級現任官吏當中。而那些極少數的從科舉考試中勝出并跳過行政體系直接進入監察體系的官員，也幾乎都是通過了等級最高的“殿試”后，由皇帝親自任命的。宋朝為了抑制相權，將監察官員的任命權從丞相手中剝離出來，由皇帝直接任命中央監察官員，再由中央監察官員任命地方監察官員，進一步加強了監察權相對于行政權的獨立，同時對監察官員的選任標準上更加側重于道德品質的考察。明朝進一步強化了對監察官員道德品質的重點考察，并實行了嚴格的回避制度。清朝在監察官員的選拔和任命上大致沿襲了前朝標準，只是在監察體系內部的考核中更加嚴格。

總的來說，監察官員的選拔任用上，嚴格的考察制度并沒有什么壞處，大大提升了監察制度的可靠性。其歷史局限性主要在于缺乏約束的權力對人心的腐蝕，以及“人治”與“法治”相背離導致的監察體系無法在制度上得以完善。我們已經在前文中提到過，專制制度加上人治社會兩大因素使得中國古代監察制度難以對其自身形成有效的制約。而對官吏個人來講，無論是謀求一己私欲還是為了維持或擴大自身所擁有的政治權力，都需要與同僚保持較為良好的關系。這樣一來，一旦腐敗在監察體系內部滋生，就會迅速蔓延，那些原本道德高尚、公正無私的官員也很有可能僅僅為了保證能夠順利履行自己的職責而同其他已經深陷腐敗泥潭的官員沆瀣一氣。同時，以專制集權為基礎的封建統治制度加上以人治為主的治理方式注定無法形成完善健全的法律體系，法制的不健全使得本就缺乏約束的中國古代監察體系更加無力抵擋腐敗侵蝕，使得中國古代監察制度在權力缺乏制約的問題上雪上加霜。

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