檢察機關(guān)強化行政公益訴訟促進依法行政的調(diào)研報告

邢敏　崔夢麗

摘 要 文本以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟為切入點，在對當(dāng)前行政公益訴訟取得成效及存在問題進行分析研究的基礎(chǔ)上，提出完善建議：檢察機關(guān)需要進一步轉(zhuǎn)變理念，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，多渠道收集線索，完善線索轉(zhuǎn)化機制，加強外部溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)調(diào)、積極的工作關(guān)系，加強民行隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 行政公益訴訟 依法行政

作者簡介：邢敏、崔夢麗，青島市市南區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.177

一、行政公益訴訟取得成效

（一）維護國家和社會公共利益，促進社會和諧穩(wěn)定

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是履行憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)，維護國家和社會公共利益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要舉措。檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，本身就是代表國家維護公益的主體，其長期以來從事法律監(jiān)督工作的地位和權(quán)威決定了其能夠從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)意義上行政訴訟中原告、被告力量不平衡的局面，①更好地維護社會公益，促進社會和諧穩(wěn)定。

自2017年以來，青島市檢察機關(guān)共提起行政公益訴訟9件，發(fā)出行政公益訴訟訴前程序檢察建議82份。檢察機關(guān)通過行政公益訴訟制度，糾正了長期以來公益受損的現(xiàn)象，維護了社會的和諧穩(wěn)定，為平安青島建設(shè)做出了檢察貢獻，得到了社會公眾的高度評價。

（二）有效督促政府依法行政，推動法治政府建設(shè)

法治國家最重要的特征就是通過憲法及法律明確權(quán)力與權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、實體與程序等之間關(guān)系的合理界線，通過權(quán)力的相互制衡來預(yù)防和制止國家公共權(quán)力的越權(quán)、濫權(quán)及形形色色權(quán)力異化及腐敗現(xiàn)象②，從而確保公民的權(quán)利與公益的實現(xiàn)。建設(shè)法治政府的核心要義就是國家公權(quán)力的法治化。

由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，不僅能在個案辦理中糾正行政機關(guān)的違法亂作為或不作為現(xiàn)象、保護國家和社會公共利益，而且還能通過宣傳、引領(lǐng)和示范效應(yīng)，提高行政機關(guān)履職的合法性和積極性，增強社會對公共利益保護的熱情與認知，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。當(dāng)行政權(quán)力越界行使、侵害社會公共利益時，檢察機關(guān)運用法律武器促進行政權(quán)力回到正確軌道上來，以個案辦理推動系統(tǒng)治理，充分實現(xiàn)了行政公益訴訟督促政府依法行政、推動法治政府建設(shè)的作用。

（三）充分發(fā)揮三大優(yōu)勢，提升檢察監(jiān)督的司法公信力

1.充分發(fā)揮群眾基礎(chǔ)牢固的優(yōu)勢。青島市10個基層檢察機關(guān)對各自轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、人民生活狀況非常熟悉，接收到的信息廣泛，了解人民群眾的訴求，對案件線索的發(fā)現(xiàn)也更加便利。比如，基層檢察機關(guān)為豐富監(jiān)督線索來源渠道，建立起了由50余家島城各大律所、轄區(qū)行政機關(guān)代表組成的“行政公益訴訟監(jiān)督促進會”，開展“民事行政檢察法律宣傳日”、“公益訴訟宣傳周”等活動，在微博、微信開設(shè)“公益訴訟微課堂”，努力通過向全社會普法，不斷提高全民法律素養(yǎng)，拓寬案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，打造行政公益訴訟檢察監(jiān)督品牌。

2.充分發(fā)揮取證基本功扎實的優(yōu)勢。檢察機關(guān)長期從事批捕、公訴等工作，技術(shù)力量和專業(yè)隊伍相對完備，在應(yīng)對復(fù)雜事實與法律認定問題時具有優(yōu)勢。比如，基層檢察機關(guān)制定了《關(guān)于加強民事行政檢察部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門內(nèi)部協(xié)作的意見》、《公益訴訟線索移送機制》等，強化院內(nèi)各部門業(yè)務(wù)協(xié)作配合、線索雙向移送、疑難案件研討等工作，形成行政公益訴訟合力。

3.充分發(fā)揮上下級協(xié)調(diào)聯(lián)動的優(yōu)勢。檢察機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級檢察機關(guān)能夠?qū)ο录壴旱陌讣_展情況予以指導(dǎo)，因此，更具協(xié)調(diào)優(yōu)勢。比如，在辦理環(huán)保機關(guān)違法行使職權(quán)，致使社會不法分子利用虛假申報材料，騙取200余輛高污染黃標(biāo)車提前淘汰補助資金300余萬元的行政公益訴訟案件中，面對基層檢察機關(guān)缺乏行政公益訴訟經(jīng)驗的現(xiàn)狀，上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次研究案情，部署取證方向，指導(dǎo)基層院履行公益訴訟訴前程序案件18件，提起行政公益訴訟后又出庭公訴，最終此案得以順利起訴、勝訴。

二、存在的主要問題

（一）案件線索來源單一及轉(zhuǎn)化機制不暢

對全國各地檢察機關(guān)辦理各類行政公益訴訟案件的案源進行研究后發(fā)現(xiàn)，除民行部門自行發(fā)現(xiàn)的案件外，絕大部分的線索由檢察機關(guān)內(nèi)部其他部門移交，其中，原自偵部門移交的線索占到很大比重。但隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察機關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會，給線索發(fā)現(xiàn)及移送帶來新的挑戰(zhàn)。同時，檢察機關(guān)內(nèi)部缺乏明確可操作的線索轉(zhuǎn)化機制，加之，其他業(yè)務(wù)部門不具體從事行政公益訴訟的相關(guān)工作，對案件的范圍、種類等無明確清晰的認識，導(dǎo)致一定數(shù)量的案件線索被遺漏。線索發(fā)現(xiàn)難、轉(zhuǎn)化難、成案難成為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時面臨的共同難題。

（二）外部協(xié)調(diào)遭遇困境

1.部分政府機關(guān)對行政公益訴訟認識不足。行政公益訴訟制度尚處于起步階段，部分政府機關(guān)未能樹立正確的理念，對行政公益訴訟的認識存在偏差，不配合、不支持檢察機關(guān)的工作，認為被檢察機關(guān)起訴是對自己工作的全面否定，不了解行政公益訴訟制度的意義、程序及對于督促政府依法行政的重要性。

2.溝通協(xié)調(diào)機制不健全。當(dāng)前，檢察機關(guān)與法院、監(jiān)察機關(guān)及行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制尚不健全，信息共享存在壁壘，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為掌握不全面、不系統(tǒng)，導(dǎo)致檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政職能無法發(fā)揮應(yīng)有效能。此外，與法院缺乏必要有效的協(xié)調(diào)溝通，使得檢察機關(guān)在起訴環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)需要補充證據(jù)的等情況，浪費司法資源。

（三）行政公益訴訟的專業(yè)力量及素能與公益訴訟需求不相適應(yīng)

目前，檢察機關(guān)公益訴訟工作主要由民事行政檢察部門承擔(dān)，而民事行政檢察部門還承擔(dān)著執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督等工作，案多人少的矛盾突出，息訴罷訪壓力與日俱增，面對公益司法保護的需求不斷增大，檢察機關(guān)開展公益訴訟工作無論從理念、辦案力量上、能力上還不能相適應(yīng)，特別是未能形成研究能力強、辦案水平高的專司力量。除此之外，公益訴訟案件涉及行政法和訴訟法等多部法律法規(guī)，需要辦案人員具有較強的專業(yè)功底，但檢察機關(guān)對提起公益訴訟制度的基礎(chǔ)理論和實務(wù)研究能力還有所欠缺。故“檢察機關(guān)對行政領(lǐng)域和行政管理工作不夠熟悉，相關(guān)專業(yè)要求也不完全具備，這是推進行政檢察工作的主要障礙。”③

（四）訴前程序未發(fā)揮應(yīng)有效能

訴前程序的設(shè)立體現(xiàn)了司法謙抑的理念、有利于發(fā)揮行政機關(guān)履職能動性、還能避免公益訴訟案件在訴訟環(huán)節(jié)激增，能有效節(jié)約司法資源。④其設(shè)置的主要目的是窮盡行政程序救濟途徑，降低糾正錯誤的成本，提高糾錯的效率，從而有效減少社會與行政機關(guān)的訴訟對抗。⑤

檢察機關(guān)依法向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)依法行政，部分行政機關(guān)懾于檢察機關(guān)的權(quán)威性，會及時根據(jù)檢察建議進行全面整改，這樣就出現(xiàn)大量案件被訴前程序消化掉使的現(xiàn)象，能夠起訴到法院的行政公益訴訟案件非常少。當(dāng)前，提起行政公益訴訟案件數(shù)仍作為年終考核的指標(biāo)之一，個別檢察院一味追求政績，存在為提高案件數(shù)而辦案的情況，有些甚至把行政公益訴訟訴前程序流于形式，采取比較隱晦的形式發(fā)出，相關(guān)行政機關(guān)一旦不能在限期整改，存在立即提起行政公益訴訟的現(xiàn)象。

三、完善建議

（一）積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)

檢察機關(guān)要積極向黨委匯報上級的部署要求，主動匯報行政公益訴訟工作的開展情況和困難，最大限度爭取黨委的領(lǐng)導(dǎo)支持；在辦案過程中秉承與黨委、政府同心同向，避免給當(dāng)?shù)攸h委、政府及經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響的思路，讓當(dāng)?shù)攸h委、政府對行政公益訴訟有正確的認識和客觀的評價，從而轉(zhuǎn)變黨委和政府的理念，形成提起行政公益訴訟的共識和合力；積極宣傳關(guān)于行政公益訴訟的相關(guān)政策文件、法律法規(guī)，以及全國范圍內(nèi)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的典型案例、好經(jīng)驗、好做法和取得的成效，營造有利于行政公益訴訟開展的濃厚社會輿論氛圍。

（二）多渠道收集線索，完善線索轉(zhuǎn)化機制

1.加強檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的溝通協(xié)調(diào)。檢察機關(guān)內(nèi)部要強化配合協(xié)作，建立溝通協(xié)調(diào)機制，積極發(fā)現(xiàn)案件線索；在檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間形成定期排查、隨時移送線索的常態(tài)化機制，實現(xiàn)內(nèi)部無縫對接；制定《檢察機關(guān)公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)和移送實施辦法》等，形成行政公益訴訟辦案合力，切實提高辦理行政公益訴訟案件的質(zhì)效。

2.充分利用網(wǎng)絡(luò)新媒體和相關(guān)專項活動發(fā)現(xiàn)案件線索。環(huán)境污染損害社會公共利益，社會大眾可能通過網(wǎng)絡(luò)輿情、新聞曝光等方式發(fā)布相關(guān)線索，充分利用網(wǎng)絡(luò)新媒體，對新聞消息及時研判可以及時發(fā)現(xiàn)涉及公共利益保護不及時、不到位的案件線索。

（三）加強外部溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)調(diào)、積極的工作關(guān)系

1.健全“兩法銜接”聯(lián)席會議制度。與法院建立健全聯(lián)席會議制度，完善法院生效文書向檢察機關(guān)備份、執(zhí)行監(jiān)督等機制，主動加強溝通協(xié)商，解決分歧、達成共識，構(gòu)建相互尊重、良性互動、制約有力的緊密關(guān)系。與行政機關(guān)建立健全長效溝通機制，建立行政處罰、重大事項報送檢察機關(guān)備案制度，規(guī)范檢察機關(guān)調(diào)取相關(guān)案卷程序，完善違法違紀(jì)線索移交制度，實現(xiàn)信息互通與共享。

2.建立與監(jiān)察委案件線索雙向移送機制。探索與監(jiān)察委員會簽訂《關(guān)于在行政公益訴訟中加強協(xié)作配合的若干意見》，建立案件線索雙向移送機制，全面推進行政公益訴訟工作穩(wěn)妥有序順利開展，依法維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，提高行政執(zhí)法效能，服務(wù)和保障新舊動能轉(zhuǎn)換工作順利開展。

（四）加強民行部門隊伍建設(shè)

1.提升人員專業(yè)化水平。要通過招錄等方式加大吸收、引進行政公益訴訟專門人才。選擇一批具有深厚法學(xué)背景，業(yè)務(wù)能力水平較高，實踐經(jīng)驗較為豐富的檢察官配備到民事行政檢察部門。保持民行檢察隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性及年齡等因素的梯次結(jié)構(gòu)，使民行檢察隊伍能夠保持較為合理優(yōu)化的結(jié)構(gòu)水平，以此逐步充實行政公益訴訟方面的人才。

2.加強業(yè)務(wù)能力建設(shè)。民行檢察官要著力加強行政公益訴訟的理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，切實提升行政公益訴訟履職能力。著力加強比武競賽、庭審觀摩、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、崗位實訓(xùn)、案例教學(xué)等教育培訓(xùn)方式，不斷加強行政公益訴訟業(yè)務(wù)能力建設(shè)。引進“外腦”，組織邀請相關(guān)的學(xué)者、教授對行政公益訴訟問題進行全面深入的實證研究，切實做到理論與實踐相結(jié)合，不斷提升行政公益訴訟的理論素養(yǎng)和辦案水平。

3.構(gòu)建符合中國特色的檢察部門聯(lián)動式公益訴訟模式。以內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為契機，專門成立公益訴訟部，組建專業(yè)化辦案團隊，負責(zé)專門辦理公益訴訟案件，構(gòu)建一條以民行部門為主、多部門聯(lián)動的檢察機關(guān)公益訴訟之路。其他業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟線索后應(yīng)及時移交公益訴訟部門，并積極配合該部門查閱、調(diào)取相關(guān)證據(jù)，構(gòu)建整體聯(lián)動的調(diào)查取證模式，完善公益訴訟信息共享制度，形成行政公益訴訟工作合力。

注釋：

①孔祥穩(wěn)、王玎、余積明.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作調(diào)研報告.行政法學(xué)研究.2007（5）.

②姜濤、許岳華.檢察機關(guān)一體化目的論.西南政法大學(xué)學(xué)報.2007（1）.

③肖金明.建構(gòu)、完善和發(fā)展我國行政檢察制度.河南社會科學(xué).2011（6）.

④金石、趙輝.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的程序設(shè)計.人民檢察.2016（8）.

⑤解志勇.構(gòu)建行政公益訴訟制度，應(yīng)該重點解決好以下五個問題.檢察日報.2015年7月15日，第003版.

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