社會風險管理理論框架下的突發事件應急管理研究

摘 要 我國正處于社會結構調整轉型的關鍵時期，社會中存在多種風險和不穩定因素導致突發事件頻發，標志著我國不可避免地進入風險社會。本文基于社會風險管理理論的基本框架，分析了社會風險和突發事件之間的內在邏輯關系——社會風險是突發事件的前期形態（隱性），突發事件是社會風險后期表現（顯性），由兩者的邏輯關系進而推演出社會風險管理和應急管理之間的邏輯關聯，以期為我國突發事件應急管理做出理論貢獻和實踐研究。

關鍵詞 社會風險 突發事件 應急管理

作者簡介：劉文雅，重慶大學經濟與工商管理學院博士研究生，四川外國語大學國際商學院講師，研究方向：社會風險管理與應急管理等相關研究。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.200

自從德國社會學家烏爾里希·貝克在1986年出版《風險社會》以來，“風險”即成為解釋社會變化的一個重要概念，也成為我們所處社會的最主要特征之一。貝克在該書中，詳細地闡述了風險社會形成的原因以及可能造成的危害，深入地解析了風險社會中科學、技術領域的變化和轉變，認為風險是源于現代性的“負作用” 。隨后，英國社會學家安東尼·吉登斯在1990年出版的《現代性的后果》一書中也指出，當今社會的現代性具有兩面性，一方面現代性使得人們生活更加舒適安逸，另一方面“知識的循環性”、“不平等的權力和價值” 等現代社會制度也會導致新的風險的產生。由此，隨著現代化的不斷發展，勢必會產生烏爾里希·貝克所強調的科技方面的新風險和英國社會學家安東尼·吉登斯認為的制度方面的新風險，前者如轉基因技術風險，而后者如全球化風險，然而科技發展和制度變革是社會發展所勢不可擋的，因此社會風險的產生同樣也是不可避免的。

從2003年到2018年，“非典”、“三鹿奶粉”、“汶川地震”、“長生疫苗”，不論是令人發指的人禍還是觸目驚心的天災，短短十五年的時間，各種突發事件漸次登場，無可爭辯地標志著我國步入風險社會。“非典”是公共衛生事件，如何防微杜漸？“汶川地震”是自然災害，怎樣消災重建？“三鹿奶粉”和“長生疫苗”則是典型的人為因素造成的社會危機，面對這些突發事件帶來的巨大社會風險，如何應急處置、管控風險、消災重建？學者林義認為：“社會風險管理是在發展背景下提出的實現經濟社會協調發展的新思維，為應對改革、轉型、開放對中國社會保障體制提出的挑戰，社會風險管理具有重要意義”。 本文基于社會風險管理理論框架下的應急管理研究具有較強的現實意義。

一、社會風險管理及突發事件應急管理的相關概念解析

社會風險是一個涵蓋面很廣的概念，通常涉及政治、經濟、文化、民生和公共事務等多個方面。社會風險一般是由社會原因和人為因素所導致的；社會風險往往與經濟發展、現代科技、制度變革和公共利益等因素密切相關。正如大多數社會學家如貝克、吉登斯等人認為社會風險是源于“現代性的后果”。綜上考慮，社會風險可理解為由社會原因和人為因素引起的未來遭遇損失的可能性，是一種導致社會沖突，危及社會穩定和社會秩序的可能性，更直接地說，社會風險意味著爆發社會危機的可能性。一旦這種可能性變成了現實性，社會風險就轉變成了社會危機，對社會穩定和社會秩序都會造成災難性的影響，就其本質是引發損失、危機、災難的可能性。

社會風險管理（Social Risk Management，簡稱SRM）是世界銀行于1999年提出的社會保護性政策的理念，目的是為了預防經濟全球化可能產生的巨大影響和危害。社會風險管理是“旨在拓展現有的社會保障政策性思路，強調運用多種風險控制手段，多種社會風險防范與補償制度安排，系統、綜合、動態的處理新形勢下國家面臨的社會風險，實現社會經濟的可持續發展?！鄙鐣L險管理通常包含風險識別、風險預警和風險消減三大階段：（1）風險識別是指運用多種方法對潛在風險進行系統歸類和全面識別，并依據社會損害程度不同進行歸類和排序；（2）風險處置是指通過收集風險相關資料信息，密切監控風險變動趨勢的偏離值，根據風險的性質、類別、級別，及時向決策層發出預警信號，并啟動預警機制和防控措施，是社會風險管理的核心環節；（3）風險消減是指對達到預警線的風險進行疏導和消減，通過多種風險防控手段進行管控和處理，將風險的危害性消減到最低程度。社會風險管理的早期研究主要集中于風險社會、社會風險及社會保障等內容，而在世界銀行提出“社會風險管理”這一全新概念后，該領域的研究逐步轉向社會風險管理理論框架、管理工具及技術方法等主題，而本文則是側重“社會風險管理”理論框架下的突發事件應急管理的研究。

突發事件在我國2007年11月1日實施的《中華人民共和國突發事件應對法》中定義為，“突然發生，造成或者可能造成嚴重的社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件”。同時，我們可以從“突發事件”的法律定義中準確地梳理出“四種突然發生，造成或者可能造成危害，需要應急處置”這句話，為本文的研究價值提供佐證。

應急管理是指為了減少突發事件對公眾生命財產造成危害，政府及其機構對突發事件的成因、突發事件發生過程中產生的危害性進行分析，有效利用社會和政府資源，采用科學技術和科學管理，對其進行有效的預警、預防、應對、控制和善后的一系列理論、方法和技術，從而最大限度地保護公民人身財產安全，保證國家安全和維護社會穩定。

二、社會風險和突發事件之間的內在邏輯關系

社會風險是一種能引發大規模損失的不確定性，其本質是引發損失的可能性，突發事件則是指突然發生的，造成或可能造成嚴重的社會危害，本身是一種已發生的事實；再者從發生過程來看，社會風險在前，突發事件居后，兩者之間存在著明顯的內在因果關系，即社會風險是造成突發事件的本源，突發事件是社會風險顯性表現。圖1揭示了社會風險和突發事件之間的內在邏輯關系。

由社會風險和突發事件的內在邏輯關系，可以推導出以下結論：（1）當社會風險積累到一定程度時就會演變成突發事件（即事物從量變到質變的發展過程），突發事件是社會風險的顯性表現，社會風險是突發事件的隱性表現；（2）社會風險積累得越深會導致突發事件造成的損害越大；（3）突發事件屬性受制于社會風險的屬性，目前我國突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四種性質，這四種性質的突發事件通常是由相同或類似性質的社會風險累積到一定程度時演化而成。

三、社會風險管理和應急管理之間的邏輯關聯

由前文可知，社會風險是突發事件的隱性表現，突發事件是社會風險顯性表現，前者基于風險理論，后者基于應急研究，兩者之間是具有實踐性因果關系的一個過程中兩個階段，是從社會風險演變成突發事件的動態過程，屬于一個動態的“連續統”。同時，社會風險的管理層面對應社會風險管理，應急管理則是突發事件的管理層面 ，從社會風險到社會風險管理是符合邏輯演繹的，從突發事件到應急管理也是符合邏輯推演的，因此社會風險管理和應急管理之間必定存在著某種因果聯系，也必定屬于一個“連續統”。由邏輯關聯的必然性就需要將社會風險、社會風險管理與突發事件、應急管理結合起來進行分析研究。

四、社會風險管理理論框架下的應急管理

社會風險管理的概念最初是由世界銀行提出的，更多的是一個經濟學概念或者是社會保障理念的一種描述。通過表1的對比分析可清晰地發現，在我國法律意義上四類需要應急處置的突發事件，不論是事前預防、事發應對、事中處置和事后恢復，都能在社會風險管理的不同階段，找到契合的對應點和應對方式。

當前，我國突發事件應急管理存在的主要問題集中在三個方面：一是公眾對突發事件的預防意識相對薄弱；二是預警機制不夠完善，預警系統不夠發達；三是突發事件的事中處置協同聯動不夠緊密。通過上述列表我們不難發現，這些問題都集中在社會風險管理的“核心環節”——風險處置，這種現象突出地表明社會風險管理理論對應急管理具有很強的借鑒意義。社會風險管理理論提出至今已有近二十年，隨著科學技術的進步，移動互聯網、大數據、人工智能及高分衛星等先進技術的成熟和廣泛應用，在各種信息即時交互、高效準確的數據分析、遠程識別和無害化作業等領域為突發事件應急管理提供了極為豐富的手段和實現路徑。

五、結語

習總書記2014年在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出：“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路?！眻猿挚傮w國家安全觀就必須保障國家公共安全，而應急管理是保障國家公共安全的必然途徑，因此，如何加強政府應急管理建設是我國政府當前亟待解決的重大問題。筆者認為應從社會風險到突發事件“連續統”的邏輯演繹入手，建立社會風險管理和應急管理“一體化”的動態全過程的系統治理，有兩種現實路徑可供選擇：（1）以應急管理為切入口，進一步加強我國政府應急管理；（2）加強社會風險管理，從根本上治理社會風險從而減少突發事件的產生，總之，應進一步加快我國的應急管理建設，最終統一到構建社會風險管理和應急管理“一體化”的動態全過程的治理上。

注釋：

烏爾里?！へ惪酥?何博聞譯.風險社會.江蘇：譯林出版社.2004.20.

安東尼·吉登斯著.田禾譯.現代性的后果.江蘇：譯林出版社.2011.3-14.

林義.強化我國社會風險管理的政策思路.經濟社會體制比.2002（6）.16-19.

突發事件與應急管理的這種對應關系實際從中共中央十六屆三中全會就確定，之后在《國家突發公共事件總體應急預案》等多項重要相關文件、政策中均有充分表述。

參考文獻：

[1]安東尼·吉登斯.失控的世界.南昌：江西人民出版社.2001.

[2]烏爾里希·貝克著.常和芳譯.什么是全球化？全球主義的曲解——應對全球化.上海：華東師范大學出版社.2008.

[3]童星.社會管理創新八議——基于社會風險視角.公共管理學報.2012（4）.

[4]張海波.論“應急失靈”.行政論壇.2017（3）.