跨行政區劃檢察改革視野下的未檢工作機制研究

聶文峰 林靜

黨的十八屆三中、四中全會決定設立跨行政區劃人民法院和人民檢察院，提出了逐步“構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”。 上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱三分院）作為全國首家跨行政區劃檢察院，是在上海鐵路運輸檢察分院的基礎上掛牌成立的。根據鐵路運行管理體系分布而設置的鐵路運輸檢察機關，本身就具有跨行政區劃的特征，在此基礎上設置的跨行政區劃檢察院在案件管轄、職能履行等諸多方面存在著與地方檢察機關的不同之處。本文以三分院及下轄各鐵檢基層院的未檢工作為樣本，探討如何在跨行政區劃檢察改革中借鑒上海未檢工作的經驗優勢，貫徹好“少捕慎訴，寓教于審”等未檢工作要求，探索構建跨行政區劃檢察院的未檢工作新機制。

一、三分院跨行政區劃改革中的未檢工作概述

三分院下轄五個鐵檢基層院，地跨滬、蘇、浙、皖三省一市。鐵路體制改革后的檢察機關地方化，形成了鐵檢基層院人財物歸地方管理，業務歸分院管理的工作格局。2014年12月28日三分院作為全國首家跨行政區劃檢察院成立后，提出三分院與各鐵檢基層院在改革試點中的關系是工作聯系體、改革結合體、命運共同體， 將各鐵檢基層院納入改革視野。改革以來，二級院未檢工作取得一定的發展，并呈現出以下特點：

（一）未檢案件類型具有特殊化、專門化趨勢

跨行政區劃檢察院的管轄具有特殊屬性，鐵路、水運、民航等各類交通運輸的跨區域性、專業性、流動性、相對獨立性等特點，賦予未檢工作新的挑戰。目前，三分院的管轄范圍包括環境資源保護、食品藥品安全、知識產權等刑事案件，以及海關走私犯罪偵查機關管轄辦理的涉稅走私犯罪案件和發生在海關監管區內的非涉稅走私犯罪案件等， 這些案件的共同特點就是涉及面廣、專業性強。發生在這些領域的未檢案件，與普通的未檢案件相比在犯罪特點、證據審查、法律適用等方面都有不同的側重點，在今后的發展上更呈現出專門化趨勢。

（二）涉案人員流動性強，異地協作模式初顯成效

發生在交通運輸領域的犯罪具有流動性的特點，對此類涉案人員開展社會調查、觀護幫教等工作往往需要異地協作。為加強對流動未成年人的特殊、平等司法保護，三分院指導下轄鐵檢基層院對社會調查、觀護幫教、社區矯正等工作的異地開展模式進行了有益的探索，并通過個案協調，與涉罪未成年人法定代理人及其所在地的村委會、司法所等相關單位簽訂三方協議等方式，成功完成對2名附條件不起訴涉罪未成年人的考察監督和觀護幫教，在六個月的考察期滿后依法宣告不起訴。今年，三分院還將“異地未檢協作機制”列入品牌工作，從個案探索延伸至如何與異地司法機關形成穩定的工作對接機制，依托地方資源有效開展未檢工作，并形成長效機制。

（三）監禁措施適用率高

實務中發現，鐵檢系統受理提請批準逮捕的案件批捕適用率高于地方檢察機關，究其原因可能是因為涉罪未成年人多系在辦案單位所在地無監護人、無工作單位、無固定住所的“三無”人員，且部分人員系在緩刑考驗期內再犯罪，為保障訴訟活動順利進行而不得不適用逮捕強制措施。雖然拘留所、看守所現均已實行對未成年犯罪嫌疑人與成年人分別羈押的制度，但是由于在押未成年人大都獨立性差，意志脆弱，特殊的羈押環境很容易出現“交叉感染”問題，極易使在押未決未成年人形成不良人格， 不利于未成年人的教育、感化、挽救。

（四）不起訴適用率較低

在未成年人利益最大化的特殊原則指導下，根據法律規定，對于犯罪情節輕微，主觀惡性較小，有悔罪表現，且具有有效幫教條件的未成年犯罪嫌疑人，可以適用不起訴，以達到教育挽救的目的。從現有數據來看，改革以來鐵檢兩級院辦理的未檢案件中，不起訴適用率遠低于近年來全市未檢部門的平均不訴率。不起訴適用率較低的原因較多，有不起訴決定權制約機制的問題，也有跨區劃案件本身特點的原因。但不起訴率較低的事實至少表明鐵檢二級院對不起訴權的行使，與教育、感化和挽救違法犯罪未成年人方針的要求還存在很大的差距，此也不符合對未成年人開展恢復性司法的價值追求。

二、未檢工作中存在的困境與挑戰

跨行政區劃檢察改革中的未檢工作具有鮮明的時代特征，案件類型的特殊化、專業化也給未檢工作帶來新的挑戰，而鐵路運輸檢察機關原有辦案模式已不適應跨行政區劃檢察改革的要求，一定程度上制約著未檢工作專業化的進程。

（一）缺乏專門機構和人員，未檢專業化程度不高

目前，三分院及下轄鐵檢基層院均沒有設立單獨的未檢部門，而是指定公訴、偵監部門干警組成未檢專門辦案小組（以下簡稱專辦組）。專辦組成員在承擔未檢工作同時還承擔大量的偵查監督、公訴工作，而未檢案件的特別程序又要求檢察人員辦理一起未檢案件比辦理一起普通成年人刑事案件要耗費更多的時間和精力。因此未檢人員專門化和辦案的專業化程度不高容易導致專辦組成員在辦理未檢案件時可能僅滿足于辦結案件，而忽視未檢案件特有的教育感化、幫教挽救以及司法保護、犯罪預防等延伸工作，并且在一定程度上使未檢業務出現邊緣化傾向。

（二）未檢工作的“一體化”辦案模式踐行不徹底

近年來，“捕訴監防”一體化的未檢辦案模式已成主流，具體做法是將轄區內所有未成年人刑事案件的偵監、公訴、監所、預防等職能統一歸入獨立的未檢部門，由該部門的檢察人員全程負責案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、訴訟監督、犯罪預防及綜合治理等工作。 而三分院現行的專辦組模式嚴格意義上并不能歸入未檢工作一體化的范疇。兼職的辦案人員、附設的專辦小組，使未檢案件專辦組實際上呈現出“專辦不?！钡那闆r。檢察人員在辦理未成年人刑事案件時依然是按照不同的階段進行分工，各自負責但沒有突出重點，缺乏開展未成年人跟蹤幫教和綜合治理工作的主動性、積極性。

（三）未檢工作社會化建設不足

未成年人司法保護是一項系統工程，需要與其他政法機關、政府相關部門、未成年人保護組織等協力開展。 在鐵路管理體制改革前，未檢工作社會化方面尚可依托上海鐵路局黨委政法委和“關工委”等組織牽頭開展。在鐵路管理體制改革后，因三分院和下轄各鐵檢基層院人財物由所在省的省級院管理，而業務指導由三分院管理。三分院和上海鐵檢院的未檢社會化工作尚可依托市級或所在地的區級相關政府部門和上海市未成年人檢察社會服務中心予以開展，但人財物管理和業務管理分離的模式帶來了外地鐵檢基層院的未檢工作社會化開展不健全，特別是對于流竄的涉鐵領域未檢案件當事人，如何加強與其戶籍地、居住地相關政府部門、社會組織的對接保護，目前尚無一定機制制度予以明確，只是通過個案的協調進行，此項工作存在較大的困難。

（四）二級院未檢業務訴訟關系不順暢

跨行政區劃檢察機關的特殊屬性，在一定程度上導致部分案件出現管轄交叉現象。以上海鐵檢院為例，該院既辦理傳統的涉鐵領域刑事案件，又根據跨行政區劃改革要求集中辦理發生在全市軌道交通領域的刑事案件，根據跨行政區劃改革的相關規定，這兩類案件的二審法院均為上海鐵路運輸中級法院，對應的檢察機關則為上海鐵路運輸檢察分院。但根據本市公檢法司的相關規定，對上海市未成年人刑事案件進行相對集中審理，其中“靜安區人民法院審理涉軌道交通未成年人刑事案件；由上海鐵路運輸檢察院提起公訴” ，但并未明確此類案件二審管轄。根據此文件的規定，則涉軌道交通領域的未檢案件的二審檢察職能和指導職能，應當由二審法院對應的市檢二分院來承擔，因此，對于上海鐵檢院院而言，其承辦的未檢案件在管轄、業務指導上存在二分院和三分院分別辦理和指導的人為區分。

三、對跨行政區劃檢察改革中未檢工作的思考

未檢業務是檢察機關的核心業務之一，對檢察機關依法履行監督職能、參與社會綜合治理具有重要意義?？缧姓^劃檢察院的未檢工作應當充分發揮跨行政區劃管轄的優勢，通過探索提供可復制的未檢工作經驗。結合三分院跨行政區劃檢察改革的實踐，提出未檢工作機制建議如下：

（一）推進未檢專門機構建設、實現未檢工作專業化

未檢工作的科學發展趨勢是成立專門機構的內在要求，跨區劃檢察機關更肩負改革重任，應當認真執行《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》和《最高人民檢察院關于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》，從著眼發展的角度積極爭取成立專門機構，落實機構專門化、人員專業化，并按照司法責任制改革的相關要求充實辦案力量，確保在機構扁平化管理過程中加強專業化建設，推動未檢工作不斷發展。同時，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳于2016年5月下發了《關于推進鐵路檢察系統未成年人檢察工作專業化的意見》，提出了“要努力推動未成年人檢察專門機構建設……一定要保證未成年人檢察專門辦案力量。”從全路檢察系統來看，廣州兩級鐵檢機關于2016年6月率先成立了“未成年人檢察工作辦公室”，結合我院實際，我們建議可以結合當前上海市檢察機關開展的內設機構改革為契機，在公訴部門設立“未檢工作辦公室”，指定一名部門副職具體負責未檢辦公室的行政、業務管理工作，辦公室內可設一定比例的檢察官、檢察官助理和文員等，真正實現專人專辦的工作要求。

（二）明確跨行政區劃未檢受案范圍，探索集中管轄

目前，三分院未檢專辦組除自身辦理一審、二審未檢案件外，還承擔對下轄鐵路基層院未檢工作的指導職能。根據跨行政區劃案件受理范圍，未檢一、二審案件除原涉鐵案件外，還應包括走私刑事犯罪案件、以及危害食藥品安全、侵犯知識產權和侵犯環境資源保護等三類“跨地區”刑事案件，因此，對應也承擔“跨地區”刑事案件的指導職能。根據高檢院和上海市院的要求，未檢工作的受案范圍已經擴大到成年人侵害未成年人犯罪案件，當前也在探索延伸管轄到刑事執行檢察和民事行政監察領域，如刑事執行檢察開展的社區矯正監督、羈押必要性審查等業務，民事行政檢察開展的監督糾正行政機關違法、公益訴訟等業務中涉及未成年人保護的案件，故對于跨區劃檢察院而言，應根據跨行政區劃集中管轄的要求，以及未檢案件范圍擴大改革的要求，進一步明確“跨地區”專業案件中未檢案件范圍。

同時，結合全國鐵路運輸檢察機關設置的實際情況，對于流竄作案、涉及不同省份作案等未檢案件，可以由高檢院鐵檢廳以指定管轄的形式，指定某個鐵檢分院或鐵檢基層院管轄辦理。此外，鑒于每個省設置的鐵檢基層院數量不一的實際，可以將本省內具有跨地區作案、重大社會影響等的未檢案件指定由本省內某一個鐵檢基層院集中管轄辦理，如江蘇省分別設有南京鐵檢院和徐州鐵檢院，則可以考慮指定由南京鐵檢院集中管轄辦理本省內具有跨地區性質的未檢案件，當然如果該未檢案件社會影響較大，涉及不同省份（如2017年備受輿情關注的鐵路南京南站發生的猥褻兒童案），則可以考慮由分院提辦，以實現辦案的三個效果統一。

（三）進一步理順跨行政區劃未檢案件的訴訟關系

如上所述，跨行政區劃檢察院的未檢案件既有集中管轄的專門案件又有未檢專業案件，因此需要理順上下級檢察院和橫向不同業務部門之間的訴訟關系。從三分院的實踐看，主要有以下幾個方面。一是理順專業案件和專門辦理的關系，即針對危害食藥品安全、侵犯知識產權和侵犯環境資源保護等三類“跨地區”刑事案件中的未檢案件，經上海市院未檢處與市院公訴一處、金融處協調后，明確由三分院未檢專辦組辦理，并承擔相應的對下指導職能；二是理順軌道交通領域刑事案件中未檢案件的訴訟關系，根據市檢、市高法等的規定，該類案件已明確由上海鐵檢院起訴至上海市靜安區人民法院，因此，該類案件的二審職能應由歸口的市檢二分院承擔，相應地，該類案件的業務指導等工作亦應由市檢二分院承擔。當然從跨行政區劃檢察改革集中管轄的角度，我們建議應由上海鐵檢院起訴至上海鐵路運輸法院，并由三分院行使指導和二審職能；三是理順分院未檢專辦組與分院知產處、民檢處、行政處、刑事執行處等部門的關系，明確凡是涉及到未成年人利益保護的各類專業案件均由分院未檢專辦組專門辦理，以真正實現專案專辦的要求，最大程度地保護未成年人的合法利益。

（四）深入推進跨行政區劃未檢工作一體化

實現未檢工作一體化，首先就是要實現未檢工作的專業化，明確未成年人刑事案件的批捕、起訴、法律監督職責統一由未檢專辦組行使，并由同一承辦人負責同一案件的“捕訴監防一體化”，以專業化辦理實現一體化，確保未檢案件的法律效果與社會效果的統一；其次要擴大未檢案件范圍，結合上級檢察機關的要求，將分散在檢察機關多個業務部門的涉及未成年人的檢察業務統一集中由未檢專門機構辦理，并探索擴大工作對象，除了未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年被害人之外，還應該擴展到犯罪高危未成年人、困境未成年人等需要司法保護和犯罪預防的特殊群體。 最后要深入推進保護一體化工作。一方面加強公檢法司等機關的協作配合，爭取在司法理念、體制機制、司法標準、司法程序等方面的統一，形成工作合力，另一方面加強與教育、民政、共青團、婦聯、社工組織、志愿者組織等的協作配合，以上海市未成年人檢察社會服務中心成立為契機，健全社會支持體系機制，充分整合社會資源，為未檢工作創造更多、更專業的幫教條件。結合跨行政區劃檢察院集中管轄案件的特殊性，其案發地點遍布全?。ㄖ陛犑校?，以及可能出現涉外案件等情況，建議將跨行政區劃檢察院納入?。ㄖ陛犑校┘墝用娴纳鐣罩行模ㄟ^制度會簽等形式，固定聯系方式，在未檢案件有社會服務需求時采取向省市級社會服務中心提出申請，由該中心或委托犯罪發生地的區縣社會服務中心提供社會服務支持。