關于加快嘉峪關市養老服務發展的幾點思考

“老吾老以及人之老”，加快完善養老服務體系，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是關系全面建成小康社會的一項重要任務。2018年5月，嘉峪關市被民政部、財政部確定為第三批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區，這為嘉峪關加快養老服務發展提供了重要契機，對走出一條中小城市養老服務高質量發展的新路子，建設在全國全省有較高影響力的民生幸福示范市、康養服務新高地具有重要意義。

一、嘉峪關市養老服務發展現狀

截至2017年末，全市65歲及以上人口2.61萬人，占總人口的10.45%，按照聯合國“65歲老人占總人口7%即視為進入老齡化社會”的標準，嘉峪關市已進入老齡化社會。近年來，面對人口老齡化的新形勢，嘉峪關市認真貫徹中央和省委、省政府的決策部署，主動作為、多措并舉，全力推進養老服務持續健康發展，初步建成以家庭為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，獲評全國、全省老齡工作先進市，入選中國養老城市排行榜50強，養老服務工作取得明顯成效。

（一）政策體系逐步健全。市委、市政府高度重視老年人康養服務，積極構筑養老服務保障安全網，出臺“十三五”老齡事業發展規劃，提出到2020年老齡事業發展基本實現和經濟社會發展水平相協調，應對人口老齡化準備更加充分，老年人生活水平總體達到小康的目標任務。印發加快發展養老服務業、居家養老服務標準、養醫機構服務評估、經濟困難老年人補貼、失能半失能老年人入住養老機構資金補助、全面放開養老服務市場等一系列政策文件，為養老服務發展提供了制度支撐。同時，養老服務資金投入逐年增加，2015年支出2043萬元，2016年支出2688萬元，2017年支出3011萬元，2018年預計支出3300萬元，2014年以來累計投入14629萬元，養老服務得到有效的資金保障。

（二）長者福利優厚齊全。建立老年人高齡補貼制度，全市75歲以上老年人每年享受500～10000元的高齡補貼，補助范圍和補助標準位列全省第一。為入住養老院的困難家庭失能和半失能老年人補助300元/月·人，為經濟困難老年人給予居家養老服務補助100元/月·人，29名城市“三無”老人和51名農村“五保”老人全部由政府供養，供養標準9024元/年人。對失能、親屬照顧有困難且入住養老機構的在冊老人，由居家養老服務補貼對接機構養老服務。在全省率先實現60歲以上老年人免費乘坐市內公交車，平均每天免除老人乘車費超過2萬元；實行老年人免費參觀旅游景區政策，每年免收門票5萬多張；70歲及以上老年人、失能、半失能、患病、殘疾老年人實行電話和網上預約、上門服務，80歲及以上老年人辦理遺囑公證等給予免費；全面推行老年人意外傷害保險工作，為3萬余名老年人補貼辦理意外傷害保險。為全市65歲以上老年人建立健康檔案，保證一年一次免費體檢。

（三）服務設施比較完善。全市現有各類養老服務機構92家，建成48個標準化社區老年服務活動室、17個農村互助幸福院、48家老年學校、為老服務無障礙設施1500余處，養老床位達到老年人口總數的35%o。城鄉社區均成立老年協會并依法登記，其中省級老年協會2家，市級示范老年協會6家。為60歲以上老年人安裝“一鍵通”服務電話，裝備老年活動器材10000臺（套）、室內鍛煉場地9000平方米、棋牌聊天室10000平方米。全市4家二級以上綜合醫療機構開通綠色通道，實行掛號、問診、檢查、住院、診療“五優先”，為入住老年人提供醫療巡診、預約就診、急診急救等服務，確保入住老年人得到及時醫治。

（四）養老模式多元配套。2012年開展居家養老服務以來，通過政府購買等方式，為具有本地戶籍的60歲以上老年人，提供家庭保潔、生活照料、餐飲服務、精神慰藉等養老服務，居家成為最基礎的養老方式。構建15分鐘養老服務圈，老年人在家門口就可辦理相關業務，日間照料中心、農村互助幸福院功能完善，市老年大學、酒鋼老年大學和社區老年學校常年開設書法、繪畫、電子琴等課程，社區養老已成為重要依托。建成社會福利院、養老院9家，創新公辦民營、異地養老、旅游養老等模式，實現傳統養老向現代養老轉型，福利養老向中高端養老發展，機構養老成為重要補充。醫養結合深入推進，總投資2100萬元的全省醫養結合示范機構——建設社區衛生服務中心康樂壽醫護養老院投入使用，尚不具備設立醫療機構條件的市夕陽紅敬老院、松鶴居養老院、康怡園養老公寓等與就近醫療機構結對共建，通過對口支援、健康巡診等形式實現醫養結合。

二、存在的主要問題

（一）政策措施不夠精細。養老服務行業處于起步階段，部分政策措施還不精細，協調機制不夠健全，養老服務資源較為分散、規模較小、輻射帶動能力弱，需加大衛生、醫療、養老、教育等資源的整合，全力構建以家庭為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，打造一批知名度高的品牌養老服務機構和組織。醫養結合工作分屬多部門管理，養老機構由民政部門審批和管理，醫療衛生服務機構由衛計部門認定和管理，醫保報銷由人社部門管理，造成部門銜接不夠順暢，規范化、長效化機制亟待建立。

（二）服務人員較為緊缺。受思想觀念的影響，很多人不愿從事“伺候”人的工作，特別是伺候生病的老年人，現在的獨生子女多，年輕人更不愿意從事養老服務工作。建設社區衛生服務中心康樂壽醫護養老院共35名護理員，其中在編1人，其余34人均為招聘人員，只有想辦法提高其勞動報酬才有可能留住人。以舜辰頤養中心為例，有床位260張，入住110多人，入住率42.3%，其中自費50多人，平均年齡70歲，有三分之二不能自理，僅有護理人員22人。由于養老服務人員待遇低、工作累，流動性大、流失率高，當前護理人員招聘難，男性從業人員比重更低，養老服務停留在較低護理水平，工作隊伍亟須進一步加強。

（三）發展水平還不均衡。政府舉辦的社會福利院設施條件優、飲食住宿好、活動場地大，走在全省全市養老業發展的前列。近年來，全市民辦養老機構開始發展，常見形式為小區內嵌入式養老院，如市夕陽紅敬老院有床位53張，入住43人，入住率81.1%；慈暉養老院有床位24張，入住10人，入住率僅41.7%，收納的多為失能、半失能老人，大多經熟人介紹入住。大部分民辦養老機構基礎設施簡單、活動空間有限，入住率普遍不到50%，服務質量和水平較低，有的處于虧損狀態，在運營持續艱難的情況下，極有可能退出。總體來看，全市養老服務行業發展的主要矛盾不是機構數量不足的問題，而是服務質量不高的問題，這也是社會主要矛盾在養老領域的體現。

（四）運營能力有待提升。部分養老機構負責人“自學成才”，缺乏系統化專業化培訓，存在機構服務不規范、服務水平低等問題。部分養老機構認識上有偏差，認為入住老人只要吃飽穿暖就行，康復、心理、娛樂等服務不太重要。滿足老年人的物質需求雖是養老的基本內容，但養老內涵發生新變化，老年人日趨注重精神養老，希望在“老有所養”的基礎上“老有所樂”，這成為提升養老服務水平、塑造養老品牌的新期待。同時，由于居家養老服務中心部分系統老化、維護不及時，一定程度上影響了老年人正常報單和工作人員開展服務，硬件維護上還需加大投入力度。

三、加快養老服務發展的對策建議

當前和今后一個時期，全市養老服務健康發展要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，樹牢以人民為中心的發展思想，把加快養老服務發展作為改善民生的重要著力點，探索走出一條中小城市養老服務高質量發展的新路子，著力建設在全國全省有較高影響力的民生幸福示范市、康養服務新高地。

（一）加大統籌協調力度。強化頂層設計和系統推動，成立養老服務工作領導小組，組長由市政府主要領導擔任，副組長由分管民政、老齡和衛計工作的副市長擔任，成員由民政、衛計、人社、財政等部門負責同志組成。明確劃分部門在養老業務上的職責范圍，打破主管部門間的壁壘，避免部門間條塊分割以及權責交叉重復、養老服務資源浪費，加強日常協同配合。以開展第三批全國居家和社區養老服務改革試點為契機，用好扶持資金、打通政策關卡，研究出臺一批實踐中亟須解決“卡脖子”的政策措施，如完善政府購買養老服務、老年人照顧服務項目等制度，實現政策銜接有序、扶持精準到位、監督有力有效。提高養老服務發展政策執行力，加大養老機構運營經費投入，督促相關企業落實水電暖氣優惠價格，為養老服務發展營造良好環境。

（二）提高養老服務水平。堅持城鄉養老一體發展，充分依托城鄉社區各類信息平臺，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，實現基層醫療衛生機構與居家養老服務機構的有效對接，為高齡、重病、失能、部分失能等行動不便的老年人提供上門巡診、社區護理等基本服務。深化居家養老、社區養老與社區衛生服務中心聯動，推進家庭醫生簽約服務，為老年人提供連續性的健康管理和醫療服務。加快智慧養老平臺建設，促進信息技術、大數據等與養老服務深度融合，推廣家庭養老智能終端設備，積極開展助餐、助醫、助行等定制服務。豐富養老機構服務項目，完善康復訓練、文化娛樂、心理疏導等服務功能。與醫療機構建立長期合作機制，為老年人開展定點義診巡診、健康宣教、慢性病管理和康復護理等專業服務。

（三）加快養老隊伍建設。加強與蘭大醫學院、河西學院醫學院等單位合作共建，引入具備專業技能和經驗的護理師、營養師和康復師等人才，強化養老服務從業人員的培養儲備。發揮本地職業技術院校職能作用，加大養老護理、康復治療等專業培訓力度，為養老服務、醫養融合提供基礎支撐。加強對專門機構負責人的培訓和管理，健全工作人員激勵機制，提高從業人員待遇，探索養老服務工作人員享受公益性崗位人員待遇。鼓勵衛生專業技術人才、家政服務人員、醫院護工、城鎮就業困難人員和農村剩余勞動力從事養老服務。健全養老志愿服務長效機制，吸納轄區在職黨員、離退休人員等，開展助老醫療志愿服務活動。實施“黑名單”制度，對個別老人不自尊自愛的行為進行有效監督，依法保護從業者合法權益。

（四）深入推進醫養結合。采取聯合共建、發放補貼、政府購買服務等方式，鼓勵和引導社會力量參與醫養結合服務，依托市場化力量打造醫養融合綜合體，梳理形成供給側服務資源清單，匹配相應醫療服務。支持醫院經營養老機構，提供專業化醫療服務，配合分級診療建立緊密型轉診制度，實現基層醫院、康復中心、養老中心、上級醫院轉診互通。探索長期照護保險制度，將以醫養結合為主的長期照護服務納入報銷范圍，解決經濟困難老人入駐養老機構的資金難問題。支持養老機構內設醫療機構，推進養老服務與醫療健康服務融合發展。重點培育優質社會組織和養老醫療機構，統籌共享服務陣地、服務人員等資源，形成日間照料與居家養老相結合的社區醫療服務支撐，建設居民家門口的健康養老院。引進持續照料型長者公寓，房地產開發中規劃建設養老公寓，將社區衛生服務中心和養老公寓緊密結合，通過定制化的環境、專業的人員、貼身的服務，讓養老需求就近得到滿足。

（五）大力發展康養產業。立足本地鋼、鋁等產業優勢，支持中小企業利用新技術、新工藝、新材料，面向市場開發健康養老產品。深化與東部城市合作，利用完善的基礎設施、適宜的地理氣候、獨特的文旅資源、良好生態環境等有利條件，吸引外地企業和健康養老機構來嘉建設康養基地，針對不同人群、不同需求，提供多樣化、個性化的健康養老產品及服務。整合盤活南市區在內的優勢資源，支持家政、物業等企業參與康養產業，鼓勵社會資本對閑置的廠房、培訓中心、商業設施等進行改造，用于康體養生、研學旅游等方面的運營服務。堅持康養產業與區域特色相結合，發展有機綠色食品、休閑采摘農業、度假酒店、養老公寓、民宿客棧、康養小鎮和特色民俗村，推動康養與生態、文化、健康、醫療等相關產業共同發展。

（六）營造孝老愛親環境。孝親敬老是中華民族的傳統美德，宣傳表彰養老服務行業發展中涌現出的優秀典型和先進事跡，充分發揮榜樣楷模的示范帶動作用。引導基層健全居民公約、村規民約，教育督促子女履行贍養義務和承擔照料責任。暢通維權渠道，加強老年人消費市場監管，嚴厲打擊針對老年人的騙銷行為，維護老年人合法權益。加大對老年人的精神關懷，拓展適合老年人參與的文體娛樂活動，引導老年人參加社區服務和公益活動，不斷充實老年人的精神文化生活。建設適合老年人的公共基礎設施、生活服務設施、醫療衛生設施和文化體育設施，創造安全、舒適、便利的生活環境，著力打造老年人幸福生活的美好家園。

（作者單位：中共嘉峪關市委政策研究室）