酒泉全面建成小康社會的差距與不足

總體來看，酒泉市全面建設小康社會成就顯著，實現進程位居全省前列，與全國的差距明顯縮小，具備了在全省率先建成全面小康社會的基礎條件，但與全面建成小康社會的目標要求相比還有許多短板，產業層次較低、生態環境脆弱、脫貧攻堅任務繁重、經濟社會發展不協調的問題仍很突出，而這些短板既涉及經濟實力、產業層次和科技創新，又涉及公共服務、民主法治和生態文明建設。

一、產業轉型升級難度大

新修訂的全面建成小康社會監測指標體系，更加注重了產業結構和發展質量的考核，除原來的服務業增加值占比外，增加了科技進步貢獻率、戰略性新興產業增加值占比、高技術產品出口占比、服務貿易占對外貿易比重4項指標，而對于長期依賴資源開發的酒泉來看，推進供給側結構性改革，實現產業轉型升級，達到全面小康所要求的目標，將面臨諸多困難和挑戰。

（一）產業結構不合理，轉型升級難度大。始于“十一五”末的酒泉千萬千瓦級風電基地和百萬千瓦級光電基地建設，帶動了“十二五”初期新能源裝備制造業大發展，產業結構迅速提升，裝備制造業占規模以上工業的比重由2008年的不足4%迅速提高到2012年的34.4%。此后，受風光電輸出受限，棄風棄光率攀升的影響，國家對酒泉新能源基地建設審批節奏放緩，裝備制造業占規上工業比重迅速下降到2016年的10.4%。酒泉新能源基地建設，促進了戰略性新興產業的迅猛發展，改變了長期以來工業“一油獨大”的局面，新能源產業、石化工業、新型建材“三足鼎立”的發展格局基本確立。但產業層次和協同發展度低，基本處在備品來件組裝層次，依賴于企業總部或風光電基地建設，缺少緊密銜接的上下游配套產業。同時，自主創新能力較弱，科學研究與試驗發展投入不足，產業競爭力不強。2016年，全市R&D經費投入強度為1.04%，實現程度僅為41.6%，距全面小康標準2.5%還有較大差距。

2013年以來，隨著經濟發展進入新常態，資源性產品產能過剩問題日漸突出，加之新能源產業發展受限，工業步入調整發展階段，相比之下，以商貿、旅游、住宿、餐飲為代表的服務業保持較快增長，第三產業占GDP比重由2010年的34.7%大幅提升到2016年的49.9%，全面小康實現程度達到89.1%。從表象上看，明顯縮小了與人均GDP、工業勞動生產率、農業勞動生產率、城鎮化率的實現程度。但服務業比重的提高主要源于占比近八成的能源、原材料產品價格持續下跌導致的工業經濟規模萎縮（PPI自2012年3月起連續54個月下跌，累計降幅達13%；工業增加值由2013年的232.4億元下降到2016年的130.9億元），附加值高、輻射帶動強的生產性服務業發展滯后，對保持工農業生產連續性、促進技術進步和產業升級、提高生產效率的服務保障能力較弱，2016年酒泉市生產性服務業占GDP的比重僅為22.4%，遠低于全國平均水平。

（二）初級產品占比高，鏈條延伸難度大。從工業結構來看，長期過度依賴資源開發，新能源、石油化工、礦產品采選占到工業的近90%，工業仍屬于依靠資源優勢和初級產品加工支撐增長，產業層次處于價值鏈的低中端，產品大多屬于基礎性上游產品，面向工業生產部門的能源、原材料產品多，面向終端市場的消費性產品少，產品需求主要取決于中東部地區等外部市場，整體抗風險能力較低。從市場供需來看，受經濟轉型和增速下行的影響，國內外資源勝產品總體處于供大于求，部分行業產能已嚴重過剩。2015年，酒泉市鐵合金產能利用率僅為1.73%，水泥產能利用率只有43.69%，原煤產能利用率只有41.64%。由于市場需求銳減，冶金、有色、煤炭、電力、石化等支柱行業生產全面下滑，盈利能力大幅下降。其中，冶金行業增加值下降23.1%，利潤下降327.3%；有色行業增加值下降52.4%，利潤下降559.6%；煤炭行業增加值下降17%，利潤下降217.8%；電力行業增加值下降5.1%，利潤下降197.3%。從供給側結構性改革看，在去產能政策刺激和部分礦產品價格回升的雙重作用下，有色、冶金、煤炭行業在2016年恢復性增長，增速分別達23.1%、42%和49.2%。但工業止滑穩增的基礎不牢，2017年1-6月，全市28個工業行業近三分之二呈現負增長，裝備制造和建材降幅高達28.8%和26.3%，冶金、食品、有色、醫藥、石化分別下降19.7%、15.8%、10.6%、7.4%和2.7%。從產業集聚度來看，資源優勢遠未轉化為經濟優勢，沒有達到規模經濟和集聚集群發展，對省內及周邊市場占有率低、支配能力弱，缺少“扎堆”發展的企業群體、“板塊經濟”和集中寡占型產業，石化、有色、食品、裝備制造等主導產業在全省的市場集中度下降，制約了資源集中配置和區域經濟集約增長（表3）。尤其是新能源裝備制造業，雖然形成了全產業鏈生產能力，但除風機葉片、塔筒、法蘭輪轂、光伏支架等不便長途運輸的外圍設備在本地加工制造外，齒輪箱、發電機、電控系統等核心部件和原輔材料全部依賴企業總部或外部市場，風光電裝備制造基本處在設備組裝的層次。

（三）企業運營成本高，產品配套難度大。酒泉地處西北內陸，遠離中心城市和密集消費市場，區域經濟欠發達，產業分工協作和交通物流條件不便，與周邊市場的產業組織成本高，承接產業轉移、發展配套服務產業的能力不強。圍繞特色農業形成的蔬菜、制種、葡萄、草畜乳、啤酒原料、特色果品等農產品加工業，大多屬于初級加工和保鮮貯藏，缺乏緊密銜接的上下游產業鏈。礦產品基本停留在“多挖快賣”的采選層面，煤化工、硅材料等產業還處在起步階段，資源綜合利用率不高，沒有形成垂直分工產業鏈和上下游緊密配套的企業集群，加工環節所需的原料、配件和銷售市場大多兩頭在外，本地化配套能力不強。生產性服務業發展滯后，對保持工業生產過程的連續性、促進技術進步和產業升級、提高生產效率的服務保障能力較弱，服務于現代工業的中介機構、研發機構、培訓機構等中間組織缺乏，技術研發、質量檢測、產品認證、高端人才培養等影響工業發展的關鍵環節基本依賴外部科研機構或企業總部承擔，運營管理、設備維護、物流信息、金融服務等生產服務體系很不完善，難以滿足專業化分工、社會化服務的需要。

（四）市場發育不充分，民企發展難度大。與東部地區相比，非公經濟相對落后，經濟發展缺乏活力。截至2017年6月底，全市非公經濟市場主體達8.22萬戶，但近75%為個體工商戶，私營企業戶均注冊資金556.5萬元，戶均從業人員8人，均低于全省平均水平，注冊資金億元以上的私營企業有95戶，僅占0.55%，年銷售收入過億元的民營企業只有2戶。2016年，全市非公經濟增加值占GDP的比重為52.7%，低于省內武威、張掖、隴南、臨夏等市（州）和非公經濟三分天下有其二的沿海發達省份。從工業來看，依舊是國有及國有控股企業占主導，除傳統的石化、電力行業為清一色國有企業外，發展較陜的新能源首位產業，引進的多數是“國”字號企業集團和上市公司，中小企業對優勢產業培育發展作用發揮不夠，在資源配置上“擠出效應”明顯，非公有制企業增加值占規模以上工業的份額不足50%。小微企業雖然數量眾多，但在經濟總量中的比重較小，規模以下工業增加值只占全部工業的17.6%。此外，非公有制經濟和小微企業創業難、貸款難、用地難、政策兌現難等問題長期得不到解決。總體來看，酒泉市加快發展的活力不足，企業組織結構不優，產業結構調整和經濟轉型的潛力亟待釋放。

二、移民脫貧攻堅任務重

城鄉二元結構是中國經濟社會發展的基本特征，而酒泉自20世紀80年代起持續接納甘肅中南部貧困山區移民，形成了獨有的“城市、農村、移民”三元結構特征，本地農民收入在全國、全省領先，但移民鄉村收入水平較低，尤其建檔立卡戶的貧困程度深，脫貧難度大，必須緊緊扭住這一突出短板，大力度、寬領域、多層次向前推進。

（一）移民人口占比高，按期脫貧任務重。從全國和全省來看，農村人口多、城鎮化水平低是制約現代化發展和全面建設小康社會的最大制約因素。酒泉作為西部地域廣闊的欠發達地區，除具有農村人口多的共性特征外，移民人口比重大的問題更為突出。自20世紀80年代以來，按照國家“三西”農業建設和全省“興西濟中”扶貧開發戰略的要求，酒泉先后接納“兩西”、疏勒河項目、九甸峽庫區和非計劃移民近16萬人，占全市農村人口的三分之一，全市整建制設立移民鄉11個（少數民族鄉6個）、移民村58個、百人以上的集中安置點110個，接收移民最多的瓜州縣占到全縣人口的一半，全市24個建檔立卡貧困村、3.19萬貧困人口全部集中在瓜州縣。移民鄉村能否按期脫貧，是酒泉當前面臨的最大短板，必須堅持問題導向，突出“靶向治療”，深入推進精準扶貧精準脫貧，確保全面完成脫貧攻堅任務。這是酒泉與全國一道全面建成小康社會的關鍵。

（二）移民鄉村底子薄，條件改善任務重。一是土地極度貧瘠。全市移民區近80%的農田為低產田，疏勒河項目區鹽堿地占56%，“澄漿泥”地約占14%，60%的農田畝產小麥不足200公斤。由于土地貧瘠、收益較低，開墾耕地被大量棄種，瓜州縣雙塔鄉開墾的6.8萬畝耕地、玉門市獨山子鄉開墾的2.9萬畝耕地有半數撂荒，瓜州縣廣至藏族鄉的2.76畝農地，適宜耕種只有2000畝，其余均為新墾荒地，板結鹽堿嚴重。二是耕作技術落后。農田水利設施不配套，農田防護林網尚未形成，農業科技服務體系不健全。加之，移民大多來自隴東旱作農業區和回、藏、東鄉等少數民族放牧區，對灌溉農業的耕作技能和管理方式還不完全適應。三是生活條件較差。移民鄉村住房改造還沒有全面完成，部分移民群眾仍居住在項目區實施的簡易工棚，一些偏遠村莊道路等級低，電力、通信設施落后。四是生態環境脆弱。移民鄉村全部處在綠洲邊緣和風沙口地帶，天然植被稀疏，流動沙丘廣布，大量開荒移民，地表土層、天然植被遭到破壞，加之地下水超采嚴重，致使淺根系植物大量枯死，土地鹽堿化、沙化、荒漠化呈加劇之勢。五是公共服務不足。教育、衛生等公共服務體系不健全，不能滿足移民群眾最基本的就學就醫需要，還存在適齡兒童輟學的問題，特別是醫務人員缺乏，不能滿足群眾就近看病的需要，個別移民鄉村社會管理和公共服務機構還沒有全面覆蓋。

（三）移民收入水平低，縮小差距任務重。酒泉市移民持續時間長達20多年，絕大部分來自甘肅中南部貧困山區，移民數量大、民族人口多、來源構成雜，是除“三峽庫區”移民之外，在全國接收安置移民最多的地級市。由于遷入時間和安置政策上的差異，困難和問題交織復雜，移民鄉村發展極不平衡。“兩西”移民入駐較早，生產生活條件有了較大改善，已整體實現脫貧。疏勒河項目和九甸峽庫區移民，生態環境惡劣，土地異常貧瘠，生產生活條件較差。非計劃移民不能享受安置政策，造成生活保障和收入來源不穩定。2010年，全市移民人均純收入為1838元，相當于全省平均水平的50%，僅為全市人均水平的四分之一。近年來，通過推進實施“聯村聯戶”和精準脫貧攻堅行動，移民鄉村群眾收入每年保持20%以上的增長速度，2016年移民人均純收入達到8000元（見表13），市民、當地農民和移民群眾的收入比由2010年的8.22：3.94：1縮小到2016年的3.76：1.82：1，但移民收入水平仍然不足全面小康目標的26.9%（2010年不變價），成為制約全面建成小康社會的瓶頸和短板。按照省上公布的2017年貧困線標準2920元衡量，全市0.44萬戶、1.67萬貧困人口仍處于貧困線以下，而這又是貧困程度深、脫貧難度大的“硬骨頭”，需要下大力度集中攻堅突破。

三、社會發展領域短板多

從全面建成小康社會進程看，酒泉除產業結構和移民問題外，在基礎設施、生態環保、社會事業、民生保障等公共服務領域也存在一些突出短板，集中反映在服務業增加值占比、文化產業增加值占比、研發經費投入強度、萬人律師擁有量、單位GDP水耗、單位GDP建設用地、環境質量改善這7個指標。概括來講，突出表現在三個方面：

（一）文化產業占比低，教育發展不均衡，補齊公共服務短板面臨較大壓力。酒泉歷史悠久，文化底蘊深厚，旅游資源眾多，“酒泉航天”“敦煌飛天”舉世矚目，莫高窟、月牙泉、酒泉衛星發射中心、雅丹國家地質公園等景區在國內外享有較高聲譽，孕育形成了絲路文化、敦煌文化、航天文化、奇石文化、民族民間文化等特色文化資源，但得天獨厚的歷史文化遺存開發挖掘欠缺，有歷史沒文化、有資源沒故事，文化旅游產業規模與甘肅省委、省政府傾力打造的絲綢之路經濟帶甘肅黃金段“三大平臺”有其二的敦煌國際文化旅游名城和絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會極不相稱，文化及相關產業增加值僅占GDP的3.5%（2016年），與全面建成小康社會的目標還有較大差距。城鄉教育資源分布不均衡，城市學校“大班額”和農村“麻雀學校”并存，農村義務教育生均公用經費小學比城市低18.4%、初中比城市低35.4%，每百名農村中小學生僅擁有中、高級教師3.13人，低于城市3.21人的水平，全市6.25萬（2010年人口普查數據）文盲人口大部分為農村人口。尤其是移民鄉村教育基礎設施落后，教育教學設施簡陋，適齡兒童同等接受義務教育的差距較大，近40%的移民群眾屬于文盲或半文盲，人均受教育年限不足5年，比全市平均水平少了4.8年，高中階段入學率不到40%，部分女孩因移民重男輕女思想和經濟貧困失學，完成高中階段教育的女孩不足50%。除此，農村地區道路交通、衛生醫療、安全飲水等公共服務供給不足、配置不均，與城鎮居民存在較大差距。

（二）城鄉收入差距大，民生保障水平低，補齊社會建設短板面臨較大壓力。酒泉城鄉居民收入全省靠前，尤其農民人均純收入連續多年保持較快增長，僅次于嘉峪關市，居全省第二。根據甘肅省統計局確定的西部標準測算，酒泉市已在2013年整體達到全面小康目標，關鍵在于如何縮小城鄉差距、防止收入兩極分化。據統計公報，2016年酒泉市城鎮居民人均可支配收入30072元，農民人均純收入14596元，按照城鄉人口比重加權計算，城鄉居民人均收入23676元（按2010年不變價計算為18965元），全面小康實現程度為75.9%。若將人均收^只有8000元的近16萬移民、10萬左右計入城鎮人口統計的城郊農村居民及進城務工農民工考慮在內，按市民、當地農民、移民三大群體加權計算，2016年全市城鄉居民人均收入實際為21351元（按2010年不變價計算為17103元），全面小康實現程度為68.4%。也就是說，移民因素對全市城鄉居民人均收入的全面小康實現程度拖累近7.5個百分點。因此，加快脫貧攻堅步伐，補齊移民收^短板，對全面建設小康社會起著決定作用。另外，城鄉社會保障體系雖然普遍建立，但私營企業、靈活就業人員參加職工醫療保險、養老保險、工傷保險的比率較低，大部分城鎮自由就業者、進城務農民工以參加城鄉居民基本醫療和城鄉社會養老等非職工保險為主，社會保障的層次和起點較低。

（三）自然生態較脆弱，“兩高一資”占比高，補齊生態建設短板面臨較大壓力。酒泉地處河西走廊西端、祁連山脈北麓，是西北乃至全國的重要生態安全屏障。區域西北部被巴丹吉林、庫木塔格兩大沙漠包圍，從東到西形成了近千公里的風沙線，沙漠、戈壁及荒漠化面積占轄區面積的66.8%，年降水量不足80毫米，蒸發量高達2300毫米，每平方公里國土面積上的水資源僅有1.8萬立方米，是全國平均水平的1/17，森林覆蓋率僅為1.87%，是甘肅乃至全國荒（沙）漠化最嚴重、水資源最缺乏的地區之一。長期以來，酒泉以國家“三北”防護林建設為依托，大力推進生態環境建設，綠洲內人居小環境不斷改善，但綠洲外圍由于大氣干旱、生態用水補充缺乏以及過度開荒、超載放牧等原因，祁連山雪線以年均2～6.5米的速度上升，濕地湖泊逐年萎縮，地下水位持續下降，大量天然林木和野生植被干枯死亡，土地荒漠化、沙化和鹽堿化程度加劇，沙塵天氣次數和強度增加，自然生態惡化趨勢未能得到遏制。一方面，農業灌區面積由解放初期的70多萬畝擴大到380萬畝，加之大量墾荒移民、超載放牧、過量抽取地下水，加劇了生態環境惡化。另一方面，工業發展以高耗能、高污染、低效率的傳統工業化道路為主，“兩高一資”工業比重高達80%以上，2016年萬元工業增加值用水量71.2立方米，是全國平均水平的1.34倍；萬元GDP用水量437.8立方米，是全國平均水平的5.2倍；萬元GDP能耗0.71噸標準煤，高于全國平均水平20.3%；市區空氣優良率79.5%，經濟發展的資源成本和環境代價較大。經濟新常態下，國家嚴格限制高污染、高耗能、資源型產業發展，產業準入政策和市場門檻明顯提高。酒泉市借助資源優勢發展的冶金、建材、煤化工、高載能等產業，既受到國家產業政策的嚴格限制，也面臨供給側結構性改革的市場沖擊。如何保持經濟發展與生態環境、特別是水資源的平衡，統籌兼顧當前平穩增長與長遠綠色發展的關系，是酒泉在經濟新常態下實現轉型升級、跨越發展必須面對和重視解決的重大問題。