基層稅務部門法治建設問題研究

黨的十九大把堅持全面依法治國明確為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。稅收法治是法治國家建設的重要一環，建設有中國特色的現代稅收法治體系任重道遠，基層稅務機關作為稅收執法的主體，是依法治稅的具體承擔和實施者，更是我國法治建設的基石，基層稅務部門法治建設問題研究，是依法治稅問題研究的核心和關鍵。本文立足于基層稅務部門，闡述基層稅務部門加強法治建設的重要意義，分析當前法治建設存在的問題，并就進一步深化基層稅務部門法治建設提出對策和建議，為基層稅務部門法治建設提供理論依據。

一、基層稅務部門法治建設重要意義

（一）基層稅務部門法治建設是推進依法治國的基本元素

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》對建設法治政府提出總體要求。稅收作為財政的基礎和支柱地位的確立，意味著基層稅務部門作為國家稅收的基本元素在國家治理體系和治理能力現代化建設中將承擔更加突出的作用，法治建設在稅收領域最具體的體現則是稅收法治建設。2016年國家稅務總局印發《國家稅務總局關于全面推進依法治稅的指導意見》《國家稅務總局關于印發<“十三五”時期稅務系統全面推進依法治稅工作規劃）的通知》，甘肅省市稅務部門也出臺系列法治建設指導性文件，基層稅務局對法律政策的執行和落實是法治建設的基本環節，基層稅務部門的法治建設成效決定了整個稅收法治水平。

（二）基層稅務部門法治建設是落實國家戰略的有力支撐

國家戰略實施離不開社會經濟運行，稅收對國家經濟運行具有強有力的調節和指引作用，基層稅務部門通過法治建設營造良好的稅收法治環境，能夠使稅收調節手段更加精準實施。如“一帶一路”倡議的實施，需要全社會聯動，各政府部門共同實施推進，很顯然稅收已然成為推動“一帶一路”發展的關鍵要素，區域稅收法治環境的建設和改善必然會對“一帶一路”的發展形成強有力的支撐。再如眾多稅制改革的實施，國地稅征管體制改革推動了稅收法治建設進程的同時，近些年的稅收法治建設也為稅制改革提供了法治保障，從立法、執法、司法、守法等方面推動了改革的順利實施，確保改革在法治軌道上進行。

（三）基層稅務部門法治建設是推動地方社會經濟發展的重要保障

上層建筑對經濟基礎具有反作用，法治作為上層建筑對推進社會經濟發展具有重要保障作用。進入21世紀以來，尤其是黨的十八大以后，我國稅收立法進程加快，稅收法治建設進入全面實施階段，對稅收法律、法規等規范性文件進行了修訂，開征新稅種，如修訂個人所得稅、企業所得稅、營業稅改征增值稅、開征環保稅，稅收的職能作用與以往相比發生了重大變化，稅收法治建設潛力和作為空間變得更大，不僅僅體現在經濟領域，更涉及政治、文化、社會、生態文明等各個方面。基層稅務部門自身法治建設，以及會同司法部門和其他行政部門、事業單位和社會力量的法治建設成為推動地方社會經濟發展不可或缺的力量。

（四）基層稅務部門法治建設是優化稅收工作的有效途徑

稅收法治的依據是“稅收法定主義”原則，上升為一種理念，在這種理念的指引下，確保稅收征納關系在法治軌道上運行。基層稅務部門直接與納稅人接觸，是征收管理、納稅服務的一線部門，伴隨稅種稅源結構的調整，征管難度不斷增加，納稅人法治意識增強，對納稅服務需求更加追求公平正義。稅收法治建設為稅收征管和納稅服務不僅創造了良好的法治環境，也為稅務部門開展征管工作、提供納稅服務樹立了清晰的標準和尺度。只有不斷加強基層稅務部門法治建設，才能應對復雜經濟活動，有效適應納稅人需求，更好的落實稅收法律和稅收政策，有效化解稅收爭議，提升社會對稅收工作的滿意度，充分發揮基層稅務部門職能作用。

（五）基層稅務部門法治建設是應對稅收法律風險的迫切需要

基層稅務部門法治建設不僅是履職盡責的需要，更是保護好稅務干部的迫切需要。基層稅務部門在履職過程中面臨著諸多法律風險，從2017年國家稅務總局關于部分單位及個人被問責處理典型案例的通報和2018年國務院10起稅收違法案件的通報中能夠看到被問責或是被刑事處理的干部絕大多數是基層稅務部門的干部，違紀、違法犯罪涉及詐騙罪、玩忽職守罪、濫用職權罪、騙取出口退稅罪等罪名，甚至一部分剛參加工作的年輕干部被刑事處罰，讓人感到無比心痛。近年來，筆者所在的稅務部門也多次出現被處理和問責的干部，法律風險普遍存在，基層稅務部門法治建設的緊迫性可見一斑。基層稅務部門強化內部法治建設提升自身開展稅收工作的能力，提高干部的法治意識，依法開展稅收工作，不觸法律底線，既是對基層稅務干部最好的保護，也是應對法律風險的迫切需要。

二、基層稅務部門法治建設面臨的問題

（一）法治建設工作重視不夠

隨著依法治稅不斷深入，基層稅務部門逐漸認識到法治建設的重要性，將法治建設作為基本工作內容，但總體上法治建設重視程度不夠，動力仍顯不足。一是基層稅務部門的工作重點往往放在組織收入、納稅服務方面，而法治建設成效不能很直觀的推動重點工作開展，致使一定程度上忽視了法治建設。二是雖然基層稅務局設置專門的法制部門從事稅收法治工作，但法制部門的工作重點往往是承接上級法制部門的工作任務，自主開展本單位的法治建設工作相對較少。三是部分基層稅務部門不常遇到行政復議、行政訴訟、公益訴訟案件，在應對法律風險方面思想上有一定的松懈，致使法治建設動力不足。但隨著我國法治化進程的推進，納稅人法治意識不斷增強，公益訴訟水平不斷提升，必然要求稅務部門不斷加強法治建設來應對潛在法律風險。

（二）法治建設載體應用不夠

基層稅務部門在推進法治建設過程中在不斷探索法治建設載體，如“稅法宣傳月”“憲法宣傳日”“法治教育基地”“一把手講法治”“崗位大練兵、業務大比武”等，這些舉措無論是針對納稅人還是稅務干部的法治教育法治建設載體目的都是增強法治意識，提升法律遵從度，但基層稅務部門載體應用深度卻明顯不足。如在稅法宣傳月等重要時間節點開展活動形式單一，僅通過發放宣傳冊的方式進行法制宣傳，且持續性不夠，互聯網+思維不夠，針對性較弱、納稅人參與感較低。再如基層“崗位大練兵、業務大比武”活動開卷考試，并不能真正檢驗干部水平，法律顧問、公職律師對單位法治建設中發揮作用不夠突出，法治教育基地作用發揮明顯不夠等情況都暴露出載體應用深度不夠的問題。

（三）法治建設制度落實不夠

基層稅務部門法治建設正逐步探索和不斷完善法治建設機制，但機制落實力度有待提升。一是稅務部門與公檢法等部門的聯系制度尚不夠健全，僅停留在召開聯席會議、開展普法講座，相互之間活動開展不多，人員、業務上的交流不多，業務信息交流深度不夠。二是內部法治建設考核制度落實不夠，包括稅收執法、執法監督考核方法單一、效果不好，尚未建立針對稅務干部學法、用法的程度考核的科學評價標準。三是外部法治建設評估制度不健全，針對納稅人的法治宣傳教育程度的評估存在難度，僅僅依靠納稅人滿意度調查并不能完全反映納稅人稅法遵從度，也不能衡量基層稅務部門法治建設成效。四是執法記錄制度落實不夠，基層稅務部門執法文字記錄常常出現不規范情況，執法記錄儀設備落后，執法視頻儲存方式、設備落后，對執法記錄案件評查不及時，尚未建成并投入使用集錄音、錄像監控一體的稅務執法約談室等。五是失信違法懲戒制度執行不全面，對納稅人“黑名單”信息與聯合懲戒部門共享不足，機制不夠暢通，聯合懲戒措施跟蹤落實不夠。

（四）法治建設文化氛圍不夠

法治文化建設是稅收法治建設的重要組成部分，當前基層稅務部門法治建設文化取得了一些成效，但法治文化氛圍仍不夠濃厚。一是沒有形成研究稅收法治的強烈文化氛圍，在基層稅務部門執法一線，雖然稅務干部是稅法的執行者，但是每年的稅收法治研討、調研不常開展，形成的調研文章屈指可數，甚至沒有，稅收法治項目研究也無從談起。二是法治文化建設品牌尚未形成，缺少法治宣傳精品項目和優秀的法治文藝作品，尤其沒有挖掘和塑造帶有鮮明的民族、地方、行業特色的項目和作品。三是法治先進典型樹立不夠，缺少一批貼近稅收法治實踐，貼近群眾、能夠吸引人、感染人、說服人，同時在廣大納稅人、稅務干部群體中形成較大反響的先進典型事跡。

（五）法治建設成效體現不夠

基層稅務部門一定程度上忽視了法治建設效果鞏固和輻射作用發揮，雖然開展了各類法治建設活動，但成果鞏固不及時，成效不明顯。一是面向稅務干部的稅收法治教育效果不好，尚未引起干部對法治建設的重要性認識，部分干部認為法治建設就是搞搞形式，對推動工作作用不大，甚至認為法治建設是法制部門的事，與自己的工作沒有關系，未形成主動學習宣傳的習慣。二是納稅服務與稅收執法關系不清，在納稅服務工作被不斷強化和放大、“納稅服務滿意度”上升為考核評價重要指標的背景下，許多基層干部在面對嚴格執法和優化服務時，存在執法讓位于服務。三是面向納稅人的稅法宣傳效果不理想。比如宣傳時間過于集中，時間較短，平時所做的工作很少，宣傳內容重具體業務輕法治觀念，宣傳地點重城輕鄉，只顧宣傳不問效果。四是納稅人法律意識淡薄，稅法遵從度不高。特別是相當一部分個體工商戶、小微企業、邊遠地區納稅人缺乏納稅意識，致使一線干部在每次申報期要花大量的精力去催收催繳。而一部分納稅人對于一些能夠按照法律、政策規定流程辦理的事項，卻熱衷于找熟人、找關系。

三、強化基層稅務部門法治建設的建議

（一）強化法治建設思維方式

思想是行動的先導，解決法治建設動力不足的問題首先就要解決法治思維的問題，運用法治思維與方式是依法治稅的必然要求。一是領導干部要時刻堅持憲法和法律至上的法治思維，帶頭學法用法，認真落實好“一把手講法治”工作，充分提升法治建設工作站位，首先在領導班子內部形成稅收法治建設濃厚氛圍，時刻保持法治建設緊迫感。二是法制部門要樹立全面法治觀念，在承接上級工作任務的同時要強化與稅政、納稅服務、征管等部門聯動，積極探索本單位法治建設工作，組織開展經常性的法治培訓、案例展示、警示教育等，引導廣大基層稅務干部要掌握法律法規要求，牢固樹立法治信仰和規則意識，嚴格遵守制度規程，將學法、用法成果轉化為防范稅收執法風險的能力。三是基層稅務干部牢固樹立“依法行政是稅收工作生命線”的思想意識，稅務干部是稅收法律法規政策的直接執行者，不僅要尊法、學法、守法、用法，強化自身法治建設，同時也要加強稅收法治宣傳。

（二）拓展豐富法治建設載體

基層稅務部門法治建設載體不患寡而患不精，要將現有的法治建設載體進行深度拓展，使其發揮應有的作用，取得既定目標。一是多方式精準開展法治宣傳活動，在集中開展普法宣傳工作的同時，考慮納稅人是否發生過違法行為、納稅人組織形式、行業類別，以及自然人納稅人年齡段等因素開展多方式、有針對性的法治宣傳。二是強化法治教育基地建設，將法治教育基地建成規模，并不斷豐富法治教育基地內容，引導干部、納稅人參觀教育。三是秉承“一把手講法治”活動精神，主要領導將講法治常態化，在領導班子內部講、在理論中心組講、在黨課上講，并堅持撰寫調研文章、編寫典型案例。四是嚴格落實“崗位大練兵、業務大比武”，堅持崗位自學培養和單位培訓結合，閉卷分類考試選拔。法治建設載體作用的發揮需要不折不扣的執行力，才能達到預期效果，僅以上述部分載體拓展列舉，其他不再贅述。

（三）深化落實法治建設制度

深化基層稅務部門法治建設需要新的制度建立，也需要制度的完善和有力落實。一是深層次強化與公檢法等部門的聯系制度，共同開展法治宣傳，強化稅務部門干部法治教育的同時，在業務和人員交流方面實現突破，實現互派干部掛職鍛煉，設立“公安派駐稅務辦公室”加強業務合作等措施。二是完善內部法治建設考評體系，要在加強稅收執法、執法監督考核制度落實的基礎上，對干部學法情況進行第三方年終摸底閉卷考試，將考試結果納入個人績效，并參考評先選優。三是建立外部法治建設評估體系，將納稅人違法信息作為納稅人稅法遵從度的指標，通過分析建立稅法宣傳與納稅人稅法遵從度相關性數據庫，從而作為外部法治建設評估指標，不斷提升法治建設水平。四是規范執法記錄制度落實，強化文書規范，更新執法記錄設備，存儲設備，強化案件評查工作，建立現代化的稅收執法約談室。五是強化失信違法納稅人懲戒力度，加強聯合懲戒部門信息溝通能力，定期互相通報“黑名單”信息，建立常態化聯系制度，跟蹤落實懲戒措施，評價懲戒成效。

（四）營造濃厚法治建設氛圍

建設和完善有利于法治文化發展的體制機制，打造以文化引領和帶動基層稅收法治活動的長效機制，使稅收法治文化深入基層。一是創建并拓展稅收法治文化基地建設，如在基層稅務部門建設法治文化書屋，制定借閱制度，向干部和納稅人開放，也可以結合住宿干部多的情況，作為干部下班以后的學習陣地。再如在納稅人辦稅經過的走廊內建立稅收法治文化長廊，增強稅收法治文化感染力。也可以開設“模擬法庭”，定期選取典型案例，組織干部和納稅人參加，營造法治建設氛圍，最大限度地發揮稅收法治文化的輻射效應。二是創新稅收法治文化形式，結合法治宣傳、新政策出臺等節點，充分發掘納稅人、稅務干部喜聞樂見的文藝形式，將稅法普及和地方特色文化充分結合，并長期堅持積累，形成獨具地方特色寓教于樂的法治建設形式。三是進一步加強樹立先進典型，通過選樹、表彰長期堅守在稅務工作一線，堅持稅收法治的典型事跡、人物，并編撰成冊，通過宣講、展覽等形式進行宣傳，并向社會公開，提升稅收法治文化渲染力，同時也樹立了基層稅務部門依法治稅的良好形象。四是鼓勵稅收法治文藝創作，塑造識別度高的文化形象。鼓勵群眾性稅收法治文藝作品創作，精選和群眾生產、生活密切相關治稅素材，創作稅收法治文藝精品。定期面向納稅人、社會群眾、稅務干部征集稅收法治文化作品和公益廣告征集，開展評選活動，向地方電視臺推送公益廣告，在本單位和社會中營造濃厚的稅收法治建設文化氛圍。

（五）鞏固提升法治建設成果

一是全面完善基層稅務干部學法用法制度，將行政法律知識納入領導干部培訓重要內容，健全領導班子學習培訓制度，同時強化理論中心組學法制度，將憲法及基本法納入學習范疇，進行系統學習，完善領導班子學法考核制度，領導班子及成員在年終述職中報告學法情況和成效。切實健全干部日常學法教育常態化機制，將依法行政作為每一位干部的必修課，系統的設置課程內容，并建立嚴格的考核制度。二是建立法治建設研究團隊，組織單位“三師”和業務骨干成立研究團隊，定期開展法治建設調研，形成調研報告，即能為單位法治建設決策提供理論參考，也更好地鞏固了法治建設成果。三是全面推進辦稅公開，積極引導依法依規依程序辦稅，形成可行的辦稅事項公開措施，明確具體公開事項，簡單明確地對納稅人辦稅相關事項進行公開。同時實施多元化公開地點和方式，不僅在辦稅廳、在網站公開，還應當在機關、其他辦稅相關單位進行公開，除傳統的公告、方式外，切實運用互聯網+稅務，利用微博、微信、短信等多種方式公開辦稅信息，保證納稅人通過多種渠道，按照法律、政策規定就能完成辦稅事項。四是建立風險應對團隊，合理設置行政復議機構，健全重大案件審理機制、行政訴訟應訴工作機制，強化人員配備，學習發達地區案件處理經驗，依法依規及時受理、辦結案件，鞏固法治建設成果。