甘肅祁連山國家自然保護區生態治理帶來的幾點思考

一、甘肅祁連山國家自然保護區生態治理情況概述

祁連山是我國西北干旱區著名的大山系，地處青藏、蒙新、黃土三大高原交匯地帶，有其獨特的自然環境。祁連山區以其面積廣、海拔高截留了大量的地形雨，顯示了其重要的水源生成功能，特別是具有局部氣候調節和生態維護功能價值，對于甘肅河西走廊農業發展奠定了前提基礎，從某種意義上來說，祁連山是西北地區一種重要生態功能區和生態安全屏障，生態戰略地位重要。甘肅祁連山國家級自然保護區是1988年由國務院批準建立的森林和野生動物類型自然保護區，位于祁連山北坡中、東段，在行政區劃上地跨武威、金昌、張掖3市8縣（區），包括天祝藏族自治縣、肅南裕固族自治縣和古浪、永昌、涼州、山丹、甘州、民樂縣（區）的部分地區。

2017年7月20日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，對于祁連山國家級保護區存在的違法違規開發礦產資源問題，部分水電設施違法建設、違規運行，周邊企業偷排偷放問題，大規模無序采探礦活動等環境破壞問題提出了嚴肅通報批評。事后，甘肅省委、省政府立即做出了整改一系列部署安排，張掖市、武威市、金昌市結合各地實際，開展扎實有效整治行動，祁連山生態環境狀況逐漸恢復好轉。通過回顧祁連山國家級自然保護區生態治理整改全過程，對于甘肅省做好生態治理具有重要啟示和借鑒意義。

二、甘肅祁連山國家自然保護區生態治理的啟示與思考

（一）生態安全治理的理念需要轉變。傳統的生態治理理念是重在出現問題之后的整改和處置，通俗地講，就是走“先污染、后治理”的前工業時代發展路子，在經濟社會發展的初步階段，以經濟建設為中心，為了保證經濟發展速度處于高位增長的區間，不惜犧牲環境代價，消耗資源，破壞環境，基本形成的是“高投入、高消耗、高增長”的模式。隨著經濟發展方式轉變，由注重速度向追求質量轉變，勢必會減弱對生態環境的依賴度，特別是對于資源推動性經濟增長方式的挑戰。同時，生態危機與公共安全危機相比較，其危害程度的時間跨度會更長，有的危害時間跨度可以延續幾十年甚至上百年；造成的潛在危害會更深，一旦造成的破壞超過其生態閾限，恢復起來非常困難，比如土壤污染、冰川融化和生物多樣化銳減都很難重新恢復到原有狀態。因此，生態治理理念需要實現關口前移，把危機預防放在首要位置，未雨綢繆、防患于未然，從技術監測、資金投入、管理監管、機制建設、源頭保護等維度進行事前預防，降低危機發生的概率，減弱危機擴大化的因子活躍度。

（二）生態安全治理的主體需要多元化。管理向治理轉變的一個標志性要素就是管理主體是單一化的，也就是凡是屬于公共服務和公共產品供給范疇的事物一律統統由政府承擔，這也就造就了強調了大包大攬，承擔了大量的社會職能。隨著公共管理范式由新公共管理范式向公共職能轉變的歷史潮流，政府重新定位角色，優化管理職能，探索把一些市場可以做好且政府沒有效率的公共事務交給市場去做，運用政府購買服務或者委托代理的方式進行。生態治理的成敗關系到政府、社會、公眾、企業等多個主體的有序發展和共同利益，從長遠看生態環境保護是屬于社會共同利益范疇，并非政府自身事務，需要多元化主體進行參與治理。首先，政府發揮統籌協調作用，在環保頂層設計和制度規范制定上具有絕對性地位，環保政策的制定、環境監測、污染治理、環保督查監管等基礎性工作的開展，和清潔能源、綠色崛起、“境革命”環的推廣與開發的前瞻性工作推進。企業發揮市場引領作用，主導技術革命和產業升級，把環境污染和生態破壞作為衡量技術標準的重要指標，在市場定位、產品類型、成本預算等層面充分體現低碳環保的理念，以技術的改進和產品的創新走綠色發展道路。社會發揮兜底保障作用，為生態治理創造環境條件、營造良好氛圍，社會專業組織在生態研究和環保社會助力行動問題上積極貢獻力量，社會公眾在日常生活的點點滴滴中踐行環保理念，形成節約型和低碳型生活方式。

（三）生態治理的方式內容需要綜合化。生態治理是一個系統化的宏偉工程，除了生態文明這個范疇之外，與其關聯度比較高的還有經濟建設、文化建設和社會建設。因此，生態治理不僅僅局限于生態保護工作，而是延伸至經濟社會文化建設的各個層面。生態治理根本在于轉變經濟發展方式，樹立綠色發展戰略，走環保低碳道路，實現生態保護與經濟增長比翼齊飛，從資源粗放型向技術集約型轉變。轉變經濟發展方式、調整經濟結構，因勢利導、因地制宜，把生態環境呈現出的自然美與經濟發展帶來的社會美有機結合起來，發展生態農業經濟、生態旅游經濟和生態服務業經濟。生態治理的關鍵在于宣傳引導，把生態文明理念滲透到經濟社會發展的日常。

（四）基層政府治理能力現代化的水平直接關系到生態安全治理的成效。從祁連山國家自然保護區生態環境遭到破壞與后期整改治理的全過程，我們不難看出，基層政府治理能力現代化的水平直接影響該事件發展趨勢。基層政府把生態文明理念植入當地經濟社會發展的具體行動和實踐中的落實力度不高，跟不上國家大的環保形勢發展。制定公共政策的前置邏輯上程序不當，隨意性強，為了實現既定的非法目的，出臺的地方性政策法規在標準和要求上，與“上位法”相比，不是貫徹落實，而是想法子搞變通、打折扣。在中國單一制政治體制框架內，自上而下的戰略部署和政策落地是基本邏輯，基層政府治理的首要前提要件是執行好上級的政策，在政策方向和發展方略上能夠遵照上級的方針。在全國上下深入推進生態文明建設，把生態保護提到戰略的高度的關鍵時間結點，當地基層政府還停留在以往的慣性思維模式中，思想認識和行動舉措上未能跟進。