大力發展具有蘭州特色的臨都型縣域經濟（之三）

六、蘭州特色臨都型縣域經濟發展亟待破解的六個重大問題

要在縣域經濟發展上取得實質性突破，必須用工業化城市化的觀點而不是農業經濟的觀點，必須用一元化的思維而不是二元化的思維，必須用市場經濟的手段而不是計劃和行政的手段，必須用改革的勇氣而不是保守的態度，這是縣域經濟發達地區的成功經驗，也是我們應該堅持的指導思想和基本原則。縣域經濟不僅僅是一個單純的產業問題，其涉及范圍之廣，涵蓋問題之復雜，超過了其他任何經濟領域。當前，蘭州已錯過了縣域經濟發展的黃金機遇期，在宏觀經濟下行壓力加大、傳統發展方式面臨挑戰的大背景下，加快縣域經濟發展，必須找到新的著力點，必須抓住制約縣域經濟發展的核心和關鍵，綜合施策，系統推進。

（一）加快在農村土地改革上取得重大突破，有力推進現代農業體系建設。農業是縣域經濟的基礎，土地是農業的核心。三農問題長期以來沒有得到實質性有效推進的根本原因，就在于以土地為紐帶形成的小農經濟的生產關系的死結沒有解開，土地作為農業生產要素的基本功能沒有得到解放。雖然農村土地“三權分置”改革在制度層面上取得了重大進展，但從全國推進過程中的現實層面上看，并沒有達到釋放土地價值、提高土地效能的預期效果，農民和土地與生產無關的依賴關系沒有根本剝離，土地的流動性仍然不高，農村人口向城市轉移形成的大量閑置土地沒有得到有效利用，碎片化的土地沒有得到有效的配置和整合，更沒有向先進農業生產力集中，土地的集約節約程度不高，土地對資本、技術、信息、專業人才的吸附能力很低，嚴重束縛了現代農業的發展。因此，作為土地資源較為稀缺、農村經濟發展較為滯后的蘭州，應進一步解放思想、大膽探索，率先在全國推動農村土地改革進程上破局。一是積極推進農村土地資產的股份制改革。在充分尊重承包農戶意愿的前提下，鼓勵和支持有條件的農村組建土地股份合作組織，通過將土地承包權折股量化成農村集體組織股權，使農村土地從“搬不動的資產”變成隨時可變現可交易的數字化資產。同時，鼓勵農地經營權在合作組織內流轉，開展土地整理修復和土壤改良，使碎片化的土地得到整合，低效的農田品質得到提升，為發展規模化的現代農業和參與土地交易創造條件。二是積極探索建立虛擬農地交易市場。嘗試建立鄉、縣、市三級農地經營權交易所及網上交易平臺，試行農地經營權出讓人根據交易土地標的物規模大小分別在三級農地交易平臺掛牌交易，打通農村土地在城鄉間的信息壁壘。簡化交易環節，搞好市場服務，做好政策解讀，讓農民懂政策、知行情、會操作，理性參與農地經營權交易。三是積極探索建立農村土地交易中介機構。在經過嚴格的準入許可和資格認定的前提下，鼓勵社會力量籌建農地中介服務機構，培養農地中介和評估專業人員，成為懂農民、懂農業、懂土地、懂市場、懂資本的“小蜜蜂”，為搞活農村土地市場，盤活農村土地資源，促進農地經營權在城鄉間自由流動和土地的集約節約利用，推進現代農業體系建設，提高農業效率，發揮積極作用。

（二）加快在互聯互通建設上取得重大突破，緊密加強城市縣域經濟聯系。經濟發展，交通先行，交通基礎是經濟發展最重要的先決條件。加快交通基礎設施建設促進人流物流信息流，把交通優勢轉化為經濟優勢，是推動發展最快速的捷徑。近年來，蘭州市通過加快縣域交通基礎設施建設，初步構建了以縣、鄉道路為骨架、村級道路成網絡的縣域交通體系。但與發達地區相比，城鄉一體化交通系統整體水平仍然不高，布局不夠合理，設施不夠完善，路網密度不足，城際公交發展緩慢，物流運輸成本畸高，縣域臨近都市的地緣優勢沒有真正發揮出來，很大程度影響了縣域經濟社會的發展。為此，蘭州應進一步加快提升全市城鄉一體化交通系統。一是加快規劃建設城市縣域快速通道。在現有通縣道路的基礎上，改造提升或重新選址建設市區通往榆中、皋蘭、永登、海石灣四個方向的快速通道，開辟蘭州—什川—青城沿黃河公路復合型綜合交通廊道，真正實現城市縣域半小時經濟生活圈。二是加快建設大蘭州鐵路公路環線。即：大蘭州城際鐵路環線，定遠—和平—魏嶺—西果園—黃羊頭—北龍口（中鋪子）—柳溝河—定遠高速內環線，清水驛—定遠—和平—魏嶺—西果園—柳泉—黃羊頭—尹家莊—忠和—金崖—夏官營—定遠—清水驛高速北二線，金崖—定遠—和平—西果園—黃峪—元茆山—扎馬臺—張家臺—杏花村—九合—張家窯—來紫堡—金崖國道繞城環線，促進縣域橫向間的聯系。三是優化提升城鄉公路網絡。提升道路等級，優化路網結構，形成城鄉相連、干支相接、縱橫交錯、四通八達的城鄉路網體系。四是規劃建設縣域貨運樞紐。按照公鐵銜接加快建設夏官營、永登、皋蘭、海石灣四個貨運集散中心，促進縣域物流業發展。五是加快建設實行城鄉客運一體化。通過加大財政對鄉村客運的補貼力度，建設客運樞紐、增加運力投放和發車班次密度，降低票價，減輕群眾負擔，方便群眾生產生活，拉近城鄉時空距離，增加城鄉社會活力，為縣域經濟營造良好的發展條件。

（三）加快在村鎮建設模式上取得重大突破，構建支撐縣域經濟發展平臺。村鎮是農村群眾安居樂業的家園，是承載產業最基礎的平臺，縣域經濟發展取得的成果最直觀地反映在村鎮現代化建設的進程中。一直以來，由于地方政府財力投入不足，又沒有形成多元化的投資建設體系，蘭州各縣域村鎮建設嚴重滯后，基礎設施和環境面貌落后，市場發育不完全，各類要素聚集度不高，產業承載能力薄弱，成為縣域經濟發展最突出的短板。因此，把村鎮建設，特別是把人口和生產要素集中度相對較高的小城鎮建設作為切入點和重要抓手，以優化村鎮環境，吸引產業聚集，促進經濟發展，是推進縣域經濟、打開三農工作新局面的破題之舉和務實之策。當前，建設資金短缺是村鎮建設最大的難題，應該明確的一點是，政府財政資金有限，村鎮建設絕不能僅僅依靠政府投入，必須依靠和借助社會力量，形成多元化的村鎮建設投資格局。因此，按照政府引導、企業主導、群眾自愿的原則，通過政府出政策、當地群眾出土地、開發企業出資金，鼓勵房地產開發企業特別是帶有產業項目的開發商，進行村鎮改造，建設現代化村鎮社區，從而達到“政府不出錢，群眾少掏錢，企業能掙錢”的互利共贏目標，是推動村鎮現代化建設進程最佳最可行的路徑。其現實性在于：可以快速實現村鎮治理，根本改善基礎設施水平和村鎮面貌；可以快速提升村鎮公共服務能力，改善當地群眾生產生活條件；可以帶來眾多為社區配套服務的就業崗位，解決當地群眾就業；可以為培育發展地方產業提供平臺支撐，推動當地經濟社會發展；可以疏解城市人口到村鎮定居，促進城鄉社會融合；更重要的是，可以優化完善全市經濟發展總體格局和形態，促進全市經濟社會全面協調發展。對于借助房地產企業的資金力量推進村鎮建設，有一種觀點認為，這將導致村鎮傳統民俗特色文化風貌消失，還將損害農民利益。其實，與全國一樣，蘭州除青城、河口等個別村鎮保留部分傳統民俗建筑特色外，絕大多數地區傳統民居特色不僅早已蕩然無存，而且村鎮基礎設施建設的長期停滯不前直接影響當地群眾的生產生活。地方政府財力有限，又不讓把城市開發建設中那些好的可取的有益經驗復制到村鎮，這完全是一種抱殘守缺的小農意識，是割裂城鄉的“二元論”。用二元觀點解決城鄉二元差距，謀求城鄉一體化的目標，必將南轅北轍。需要注意的是，引導房地產開發企業進行村鎮開發建設，必須在土地拆遷征用中，注重保護當地群眾的合法權益不受損害；必須在村鎮發展規劃上，注重控制村鎮規模和環境容量，促進多業融合、產鎮融合、人與自然融合；必須在村鎮建設中，注重結合當地自然風貌和傳統民俗文化，真正成為讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁的新型田園式現代村鎮社區。

（四）加快在縣鄉金融服務上取得重大突破，持續注入縣域經濟發展動力。作為經濟發展的血液，縣域金融體系不健全，金融服務能力不到位，從而導致“金融不出城，銀行不進村”，地方中小微企業缺金少銀，是長期以來制約蘭州縣域經濟發展的突出問題。為此，必須按照“普惠金融”的理念，加快構建金融資源均衡配置的城鄉一體化的金融生態，促進縣域經濟蓬勃發展。一是加大政策引導扶持。通過財政貼息等方式降低經營主體融資成本，扶持、引導社會資本注入農村中小金融機構，引導金融機構加大對縣、鄉經濟的支持力度。積極爭取縣、鄉小微企業和“三農”專項金融債發行。通過對地方金融機構制定促進縣域經濟發展目標考核，努力實現全市縣、鄉小微企業和涉農貸款增速高于全部貸款平均水平，保障縣域經濟的金融需求。二是豐富農村金融服務主體。支持有條件的縣（區）建立農業產業投資基金、農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金。支持組建主要服務“三農”的金融租賃公司。支持縣區組建政府出資為主的融資性擔保機構或擔保基金，支持其他融資性擔保機構為縣域地方產業經營主體提供融資擔保服務。探索發展新型合作金融。支持農民合作社開展信用合作，在符合條件的農民合作社和供銷合作社基礎上培育發展農村合作金融組織。有條件的地方，可探索建立合作性的村級融資擔保基金。三是大力創新農村金融產品和服務方式。探索開展“三權”抵押貸款試點，用足用好農村有限的擔保資源。探索發展縣域產業鏈金融，大力推廣縣、鄉微貸技術，引進城鄉皆宜的城市金融產品，普及應用現代金融工具，更好地滿足縣域多元化、特色化的金融服務需求。大力推廣符合蘭州縣域發展實際的新型險種，加快建立財政支持的農業巨災保險制度。積極探索高原夏菜、百合、玫瑰等農產品期貨。加快推進農產品期權、農產品指數等新型避險工具研發工作，促進完善農業風險管理體系。四是擴大金融網點覆蓋面。鼓勵商業銀行下沉機構網點，在縣域產業較為密集的地區設立小微專營支行。完善鄉（鎮）金融服務網點，逐步實現2千人以上鄉（鎮）社區的金融機構全覆蓋。

（五）加快在農村扶貧攻堅上取得重大突破，徹底甩掉縣域經濟發展包袱。蘭州市永登、皋蘭、榆中部分山區，屬于六盤山區連片特困地區，自然條件嚴酷，貧困程度較深，是縣域經濟發展的歷史包袱和負資產。加快發展縣域經濟，必須在扶貧攻堅上首先取得決定性重大突破，甩掉包袱，輕裝上陣，實現縣域經濟社會協調發展的良好態勢。拔窮根，必先挪窮窩。從實踐上看，特困地區易地扶貧搬遷，是脫貧最徹底最有效的方式和舉措。目前，各地采取的易地扶貧搬遷方式主要是從自然條件艱苦的農村地區，向自然條件基礎設施相對較好的農村地區遷移。這種方式雖然對政府的財政和搬遷移民的經濟壓力較小，但是，由于大多數山區農村青壯年進城務工，村莊其實已經空心化了，搬遷的實際意義并不大，農民特別是接受城市化洗禮的新生代農民對這種從一個農村到另一個農村的移民熱情并不高。因此，蘭州作為全省城鎮化的首善之區，應順應貧困偏遠山區大多數農民群眾特別是新生代農民市民化的愿望，利用相對優越的城鎮承載力，把扶貧攻堅與致富奔小康有機結合起來，兩步并作一步走，把特困地區群眾直接向城鎮轉移，一步到位完成城市化進程的階段性目標。在移民搬遷布局上：以農民群眾自覺自愿為前提，鼓勵榆中南北兩山貧困山區農民以行政村為社區建制向蘭州高新技術開發區榆中園區整體搬遷，鼓勵永登、皋蘭兩縣山區農民以行政村為社區建制向蘭州新區整體搬遷。根據《中國城市建設統計年鑒2015》數據顯示，蘭州新區人口密度僅為81人/平方公里，與全國城區人口密度570人/平方公里的平均數字相差甚遠，而蘭州高新技術開發區榆中園區與蘭州新區人口密度大致相同。兩個區人口的低密度化，造成了城市公共資源和設施的嚴重浪費和低效運行。因此，加快推動貧困山區農村人口向兩個區轉移，對于快速聚集人氣、吸引商氣，把人力資源優勢轉化為產業發展優勢，激發兩個區以及周邊鄉鎮發展的動力活力創造力都具有不可估量的戰略意義。在移民住房安置上：針對蘭州新區和蘭州高新技術開發區榆中園區商品房空置率較高的現實情況，通過政府購買部分商品房作為公共租賃住房，采取廉租或先租后買等多種符合實際的安置形式提供給搬遷移民，消除他們的后顧之憂，保證搬遷移民“搬得出、有房住”，盡快融入城市的工作和生活中。在移民就業幫扶上：對身強體壯具備一定文化程度的搬遷移民，通過勞動技能培訓、政府牽線搭橋用工企業，幫助引導就業。對就業能力不強的搬遷移民，通過政府購買服務方式，安排進入城市園林維護、保潔環衛等社會公益崗位。對有自主創業愿望的搬遷移民，政府通過提供創業投資基金、創業融資擔保等扶持方式，予以鼓勵。在移民社會保障上：在把貧困地區各類社會保障資金和財政補助資金進行打包整合的基礎上，進一步向國家和省上爭取資金支持，建立移民安置社會保障金，形成一個低于城市標準高于農村標準，包括養老、低保、醫保以及其他社保內容的過渡性社會保障體系，初步保障搬遷移民最基本的生活。待地方財政寬裕后，再分階段逐步提高標準，直至與當地城鎮保障標準拉平。

（六）加快在縣域生態建設上取得重大突破，加快構建環蘭州生態保護圈。綠水青山就是金山銀山。從當今各地經濟發展的現狀和趨勢看，生態環境越好，對投資的吸引力就越大，承載產業的能力就越強，發展的路子就越寬，生態環境的好壞越來越成為地區綜合實力的硬指標。生態環境建設，是關系全市整體發展大局的系統工程，因此，必須把生態環境建設放在提升蘭州綜合實力的基礎性地位，統籌謀劃，整體推進。一是加快制定大蘭州生態建設總體規劃。通過規劃，明確各相關縣（區）生態建設的主要范圍、階段任務、方式手段和合作機制，為推進全市縣域生態建設提供政策依據。二是加快建設環蘭州生態保護林體系。與中科院蘭州寒區旱區研究所合作，積極爭取建設蘭州黃土高原生態建設與修復國家試驗示范基地，通過國家的政策傾斜和科技支撐，加大退耕還林和生態修復的資金支持力度，力爭在較短的時期內，把全市縣域內的荒山荒坡進行綠化修復，成為縣域招商引資的“梧桐樹”和促進經濟發展的“搖錢樹”。三是積極構建環蘭州生態水系。邀請水利專家進行規劃設計，打通全市范圍內各類水體間的聯系，利用現有的溝壑、干渠，通過興建水利設施，將黃河、莊浪河、大通河、苑川河以及引大、引洮工程等水系互聯互通，構建縱橫交錯的區域性生態水網，形成“六水繞金城”的壯麗畫卷，提升包括縣域在內的整個蘭州的環境形象，增強縣域經濟發展的底氣。四是創新生態建設投資方式。將生態建設和培育發展林草產業有機結合，將公益林建設和經濟林建設有機結合，按照誰投資誰擁有、誰建設誰收益的原則，通過政府與社會合作的（PPP）等投資建設模式，引導和鼓勵社會力量參與縣域生態建設。五是加大縣域環境保護力度。提高縣域產業準入門檻，堅決防止城市淘汰的小造紙、小冶煉、小化工、小電鍍、小制革等污染企業落戶村鎮。通過大力發展循環工業循環農業，推動城鄉生活垃圾和農牧業廢棄物的減量化資源化在利用，最終實現村鎮環境秀美和縣域經濟發展的雙贏。（未完待續）

（作者單位：蘭州市政府研究室）