大智移云時代蘭州智慧養老互動聯動機制創新研究

人口老齡化問題已經成為全球范圍嚴重的社會問題，養老問題也隨著人口老齡化日趨嚴重而日益突出。黨的十八大作出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的戰略部署。剛剛結束的黨的十九大又提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”的戰略部署。積極應對人口老齡化，大力推進社會養老服務體系建設，既是重大社會問題，也是重大民生問題。截至2016年底，全國60歲及以上老年人口數量突破2億大關，達到2.31億，老齡化水平達到16.7%，其中65歲及以上人口1.5億人，占總人口的10.8%。就蘭州市而言，截至2016年底，60歲以上老年人口達69.43萬人，占人口總數的21.4%，遠高于全國、全省老齡化水平，人口老齡化形勢嚴峻。

一、問題的提出

近年來，隨著大數據、云計算、移動互聯網+物聯網、第三代信息技術的飛速發展，機構養老在目前發揮的作用和前景都十分有限。蘭州市先行先試，通過政策扶持、產業規劃、資金投入、重大項目設施建設等措施，加快發展智慧養老服務業，促進養老服務業快速發展。目前全市初步形成了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的智慧養老服務發展體系。本課題研究力求在已有研究成果的基礎上，以蘭州市智慧養老為研究范本，以“互聯網+”智慧養老為研究視角，旨在探討目前智慧養老的現狀和發展態勢，通過智慧養老服務模式的理論依據、運行機理和實踐經驗的比較研究，借鑒國內外養老模式的先進經驗，試圖分析探索目前蘭州智慧養在實踐中存在的瓶頸問題和困境，在此基礎上，力求通過互動聯動機制的創新，探尋適合新形勢下的蘭州智慧養老服務發展的方向和路徑，為城市智慧養老模式的探索研究提供新的思路，為養老產業發展提供有益的借鑒和啟發。

二、大智移云時代蘭州市養老服務現狀及智慧養老的實踐與探索

（一）蘭州市養老服務現狀

目前，蘭州市共有城市養老服務機構27家（公辦11家，民辦16家），其中：醫養結合機構16家，包括醫療機構內設養老機構4家，養老機構內設醫療機構3家，養老機構醫療機構開展協作服務9家，養老機構醫養結合比例達59%。社區養老服務設施覆蓋率不斷提高，已建成城鄉社區老年人日間照料中心553個，其中：城市144個，農村409個，依托社區衛生服務中心開展社區醫養結合服務，為老年人提供健康體檢等醫療衛生服務。全市居家養老服務人數達到24.5萬人，年提供服務老年人達400萬人次。全市養老床位總數21788張，每干名老年床位數33張。以中心城區城關區為例，現有常住人口131萬人，流動人口約50萬人，其中60歲以上老人達18.8萬人，占全區戶籍總人口的18.8%，并以年均4%的速度增長，早已步入老齡化社會。

（二）蘭州市智慧養老的實踐與探索

1.持續加大養老服務業發展政策扶持力度。為認真貫徹落實國務院和甘肅省《關于加快發展養老服務業的實施意見》文件精神，結合蘭州市養老服務工作現狀和養老服務需求，并在深入調研、學習發達省市經驗的基礎上，蘭州出臺了《蘭州市人民8576c365f1ebb1ef20f25afb2de6dbcb政府關于加快發展養老服務業的實施意見》。《意見》從養老體系建設、養老服務設施建設等方面明確提出了六大發展目標；從強化政府主導和引領作用、積極支持社會力量投入養老服務領域、加強農村養老服務、加快推進醫養結合、促進養老服務產業發展5個方面，提出了24項具體工作任務；從完善用地政策、落實稅費優惠、實施政府補貼、拓寬投融資渠道、完善市場監管機制5個方面，提出了15項優惠政策；從成立組織機構、營造輿論氛圍兩個方面強調了組織領導，為全市養老服務業發展提供了政策保障和支持。

2加快完善居家社區養老服務體系。2009年12月，蘭州市城關區率先探索由“政府主導、企業加盟、市場運作、社會參與”的虛擬養老院新型居家養老服務模式。目前8個縣（區）均已建成虛擬養老院居家養老服務模式，服務人數達到了24.5萬人，年提供服務老年人達400萬人次，吸納加盟企業253家，虛擬養老餐廳78家，虛擬社區衛生服務機構196家，為老服務人員3000多名，服務涉及11大類230多項服務，實現了“一刻鐘”高效服務圈。2016年蘭州市落實了城鄉社區老年人日間照料中心運營補貼政策。截至2016年底，全市累計建成城鄉社區日間照料中心553個，總建筑面積10萬多平方米，年服務人數5萬多人。

3.加速推進養老機構建設運營。一是加大公辦養老機構建設力度，鼓勵“公建民營”。近年來，蘭州市先后投入1150萬元建成蘭州市老年公寓，投入2074萬元改擴建蘭州市社會福利院“三無”老人住宿區，投入500萬元資助建設縣（區）綜合養老服務設施，安寧區、紅古區、榆中縣、皋蘭縣和永登縣均建成了綜合福利中心，城關區啟動建設綜合養老服務中心，公辦養老機構的示范托底能力顯著增強。同時，鼓勵縣區公辦養老機構試點“公建民營”，安寧區綜合福利中心采用“公建民營”模式投入使用。二是新建老年人養護中心，探索“醫養結合”。蘭州市已經投資9348萬元新建蘭州市社會福利院老年養護中心，建成后將新增養老床位500張；投資2.93億新建蘭州市第二社會福利院老年養護中心，項目建設之初就按照醫養結合的思路設計，配置了衛生保健用房、醫療用房、診療室、護士站等醫療用房，確保能夠為老年人提供醫療、康復、養護等服務，將會為全市養老機構醫養結合發揮示范帶動作用。三是鼓勵社會力量新辦養老機構。根據省、市進一步加快養老服務業發展的實施意見，蘭州市對在自有用地新建養老機構的給予每張床位1萬元一次性補貼，對租賃房屋內新辦養老機構的給予每張床位5千元一次性補貼，并在稅費征收、事業性收費等11個方面給予優惠，有效促進了全市社會辦養老機構從無到有、從弱到強。目前蘭州市共有社會辦養老機構16家，約占全省社會辦養老機構的三分之一，設置床位4100張，床位數是公辦養老機構的近3倍，有效彌補和緩解了公辦養老機構數量不足的問題。

4.加快推進醫療養老融合發展。一是推動居家社區醫養結合服務，立足社區為老年人提供醫療咨詢、康復服務、心理咨詢、精神慰藉、雙向轉診、免費體檢、臨終關懷等醫養結合服務。城關區率先建立了“社區衛生15分鐘醫療服務圈”，在全市553個城鄉社區老年人日間照料中心設置了健身康復室，配套了健身和康復設施，幫助老年人開展文化體育健身活動。二是提升公辦養老機構醫療服務能力。在全市八縣區推廣公辦養老福利機構與醫療機構合作服務，解決了公辦養老機構老年人醫療問題。鼓勵有條件的醫療機構開展養老服務，先后為蘭州市康樂醫院、省第二人民醫院、省第三人民醫院、省中醫附屬醫院4家頒發了養老機構設立許可證，設置床位1600張，為全市養老機構醫養結合發展發揮示范帶動作用。三是推進社會辦養老機構試點醫養結合。鼓勵社會辦養老機構提升醫療服務能力，為老年人提供醫療和養老服務。榆中新陽光老年公寓被甘肅省民政廳確定為省級醫院結合示范機構，安寧美好家園孝慈苑養老服務中心作為甘肅省首家“公建民營”養老機構，與安寧區長風廠醫院合作開展醫養結合服務。

5.推動智慧養老服務產業快速發展。一是產業規模擴大。通過政策扶持，市場導向的作用，促進和帶動了養老服務產業規模的擴大，僅全市虛擬養老院的加盟企業就達到了253家，能夠提供11大類230多項居家養老服務。二是產業鏈條延伸。通過培育養老服務產業的發展，為老年人提供多樣化、多層次的養老服務需求，積極促進了養老服務與醫療、家政、保險、教育、健身、旅游、互聯網、物聯網等相關市場領域融合互動，使養老服務產業得到了快速發展。三是產業標準提高。通過對養老服務加盟企業實行“兩準入、一認證、一監管”的標準化制度建設（即企業準入退出制度，從業人員準入制度，國際質量體系認證制度，服務質量監管制度），積極培育養老服務產業健康發展，實現了對養老服務加盟企業高標準、規范化管理，全面提升了養老服務加盟企業的服務能力和水平。四是產業市場成熟。通過積極引導養老服務產業發展，培育健康養老服務市場環境，在蘭州市形成了一批養老服務產業集群和知名品牌，帶動了老年消費市場的日漸成熟，連續成功舉辦了三屆《中國·西部（蘭州）老年產業暨健康養生博覽會》，對繁榮老年市場，促進經濟發展起到了積極作用。五是非公企業參與的積極性高。蘭州市民政局通過市場化、社會化的方式，積極鼓勵引導社會組織、企業參與養老服務業，一大批新型養老服務業應運而生，如：智慧養老，“互聯網+”養老，健康養身體驗館，頤圣老年公社等，為拓展養老服務業注入了新的活力。

6加快推進養老服務業與保險業融合發展。一是2016年建立了養老機構綜合責任保險制度。對全蘭州市養老機構購買綜合責任保險給予補貼，2017年將繼續完善養老機構綜合責任保險制度，對城市各類公辦、社會辦養老機構，以及相關部門批準成立的敬老院等農村養老服務機構進行保障。二是積極貫徹落實民政部、全國老齡辦政策。率先試點老年人意外傷害保險制度，2017年將為全蘭州市年滿60周歲以上的近70萬老年人購買每人10元的意外傷害保險給予政府補貼。

三、蘭州市智慧養老模式實踐中的瓶頸問題

從我們調研的實踐來看，蘭州市非常重視養老產業發展，在智慧養老模式設計、資金投入和服務提供方面進行先行先試，取得了一定的成績；但也存在一些亟待解決的瓶頸問題。

（一）養老服務理念滯后，供需錯位

1.服務理念滯后，缺乏需方思維。在傳統觀念里，大家認為把老年人的吃穿住等基本問題解決好，就是養老服務，在此理念的影響下，多數養老服務以提供生活照料為主。受傳統觀念、文化水平、生活習慣、身體狀況等多種因素影響，老年人對養老服務的認知度及使用能力也較低。但隨著社會進步，老人對預防保健、康復護理、心理慰藉、臨終關懷等更高層次的服務有了更多需求。

2.缺乏市場調研分析，服務同質化。目前從事養老服oe5EWFn0hrVkPcnzjfn7LUo3ZP67Q4psodRpLgkr/HI=務的企業欠缺深入分析和了解老年人多元化、多層次、多類型的需求，提供的產品和服務比較單一，提供服務同質化。老年群體是--+差異性很強的群體，不同經濟水平、文化程度、消費觀念、家庭情況，甚至不同城鄉、區域、民族的老年人，其養老服務需求都各不相同。所以養老需求是多樣化的，養老機構也應多樣化，既滿足老年群體需求，也防止重復建設，更能填補市場空白點。例如對失智失能老人的照料，國外的專業化服務已經非常成熟，但國內卻鮮有相關服務的提供。

3.重硬件輕軟件，缺乏“三化”理念。現在很多養老機構硬件建設華麗，應用了一些信息技術與養老服務的結合，但結合得比較單一，多側重于線上軟件系統開發，往往忽略了線下服務建設，缺乏服務資源的支撐，特別是缺少專業服務的介入，在運營模式上的探索不盡如人意。此外，制度規章也很詳細具體，但管理專業化程度較低，了解養老服務專業知識又具備信息化知識能力的專業人才十分匱乏，過分強調共性，缺乏人性化、個性化和親情化的“三化”理念。這樣繁多的制度規章給老人一種被管制、被限制的感受，老人缺乏家的歸屬感。實際上，養老機構作為老年人生活和養老的地方，不是只有冷冰冰的硬件，也不需要多么華麗，“家”是養老服務的靈魂，養老機構應該在如何給老年人提供一個家的氛圍和家的服務方面多下功夫。

（二）養老服務相關職能機構不對接

1.數據資源共享難。智慧養老的核心就是將政府、醫療機構、服務商、個人、家庭連接起來，左手是老年人多樣化、多層次的需求，右手是各種社會資源和服務，因此數據是智慧養老模式建立建設量裁的依據。要量裁首先要解決老人的管理問題，人戶分離、人口流動、人口凈增長、人口變化、人口死亡、人口年齡、人口自理能力，數據涉及信息、養老、醫療等多個行業。但目前智慧養老產業由工信、民政、衛計等不同主管部門管理，這些相關行業之間缺乏有效協調和對接，致使出現“各行干各行，服務類型重疊”的現象。比如在民政這一塊領域內，以養老服務對象信息平臺搭建為例，建設的養老服務信息平臺，存在系統功能零散、數據標準不統一、養老服務整合困難等問題，難以形成規模效應。

2.數據獲取合法性沖突。如今，數據被奉為一切服務的起點與終點，是一筆巨大的財富。而老人們的數據信息，也成了很多不法之徒眼中的一塊“大肥肉”，倒賣信息的案件屢屢見諸報道，隱私“裸奔”成為社會之痛。因此衛生、公安、人社等掌握老年人數據信息資源的部門，對個人信息安全有一定的要求，造成部門之間信息不能共享互通，影響了各類資源的整合效果。

（三）養老機構發展政策體系不完善

1.公辦養老機構服務對象錯位

根據公共產品理論，公辦養老機構作為政府履行公共服務職能的重要載體，其核心職能是“保基本、兜底線”，其服務對象應該是政府的托底保障對象。具體為“三無”“五保”、失能、經濟困難的特殊老年群體。但就目前的實踐來看，一些公辦養老機構并沒有根據其核心職能明確服務對象的經濟狀況與身體狀況劃分標準。這就造成原本以高齡、失能、經濟困難的剛性需求老人的托底保障，變成了與低齡、健康、經濟條件較好的老人共享的普惠式服務，導致服務對象錯位。

2公辦養老機構服務功能錯位

公辦養老機構核心職能是“保基本、兜底線”，它以提供救助性和保障性的基本養老服務為主，相應的服務水平只能滿足老年人的基本需求，目的是保障入住老年人的基本生活，但不提供個性化的更高標準的服務。因此公辦養老機構的建設標準應立足于其主要服務功能，滿足基本的，一艘勝的養老服務。

（四）人才隊伍建設滯后，專業人才缺乏

1.養老護理員隊伍問題重重。目前我們的養老護理員隊伍存在數量不足、結構不合理、文化程度低的問題。截至2016年底，蘭州市養老床位總數21788張，平均入住率大約為52%，入住養老機構的老人約為11329人，按照1：4的標準配備養老護理員，約需要2832名護理員，但目前全市僅有約1500名專業護理員，存在近一半缺口。結構方面也是根據調查，目前我市護理員隊伍男性僅占20%，平均年齡在40歲至50歲之間，男女比例不均，年齡偏大。整體文化層次也偏低，初中以下文化程度占65%，大專以上僅占9%。

2.管理人才短缺，專業化程度不足。養老服務是一項專業性很強的工作，目前我們從事此項工作的人員一般都學歷較低，目前我市養老機構管理人員中大專以上學歷只占32%，而且他們大多數沒有接受過專業的系統的教育和技能培訓。由于職稱晉升待遇等問題，許多專業人員不愿意到養老機構服務。社會工作者是養老機構管理人才的重要補充，但目前我國對社會工作者的認同度還比較低。作為一門學科，很少有高校在社會工作專業下設置老年社會工作方向，開設的相關課程也是寥寥無幾。

四、大智移云時代蘭州市智慧養老互動聯動機制創新對策建議

大智移云時代智慧養老是通過跨終端的數據互聯及同步，連通各部門及角色，形成一個完整的智慧管理閉環，實現老人與子女、服務機構、醫護人員的信息交互，對老人的身體狀態，安全情況和日常活動進行有效監控，及時滿足老人在生活、健康、安全、娛樂等各方面的需求。下一步，蘭州市智慧養老應繼續堅持政府主導、政策扶持、社會參與、市場運作的原則，進一步健全以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的養老服務體系，建議從以下幾方面通過互動聯動機制創新突破養老服務業發展瓶頸，不斷提高養老服務水平，推進全市養老服務業更快發展，更好地滿足人民群眾對養老服務的需求。

（一）健全部門協調發展體制機制，解決職能機構不對接的問題。

一是完善黨委統一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協同聯動的老齡工作機制，形成老齡工作大格局。要適應時代要求創新思路，推動老齡工作向主動應對轉變，向統籌協調轉變，向加強人們全生命周期養老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變。要保證城鄉社區老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫。加強部門協作，形成多部門共同推進養老服務業發展的良好局面，發揮部門職能，加強養老服務業發展政策扶持，通過土地、建設、補貼等方式支持養老服務業發展。二是建立多層次的養老服務保障制度。一方面要加快推進醫養結合。推動醫療服務和養老服務融合發展，在現有養老機構中設置定點醫療機構，在現有醫療機構中增設養老床位，將醫療資源引入養老服務中，建立醫療資源援助養老服務的有效機制。另一方面要建立基本養老保障制度。做好特困老人、高齡老人、空巢老人等特殊困難老人的養老保障工作。完善政府集中供養制度，做好特困老人集中供養，提高基本養老生活費標準；建立特殊困難老人養老保障制度，對特殊困難老人要給予養老服務補貼，并逐步提高補貼標準，解決該類老人養老燃眉之急。還要探索建立護理補貼制度。針對不能自理、半自理老年人養老護理需求，探索建立老年人護理補貼制度、長期護理保險制度。為特殊困難群體中的不能自理、半自理老人給予護理補貼，發揮政府養老保障作用。

（二）大力推進養老服務信息平臺建設，解決養老服務理念滯后，供需錯位的問題。

一是建立全市養老信息數據庫。以蘭州市虛擬養老院現有平臺為基礎，建立全市老年人養老信息大數據庫，由街道社區負責老年人基本信息和分項信息的采集、錄入、匯總工作，虛擬養老院負責養老服務企業基本信息和分項信息的采集、錄入、匯總工作，做到底數清晰，信息真實全面。按照分類管理原則，通過信息采集，全面摸清老年人的總體需求、分層需求和個性需求。重點做好特殊和困難老年人的篩查摸底工作，掌握全區高齡、失能（傷殘）、空巢（獨居、農村留守）、貧困、計劃生育特困家庭等老年人的數量、分布及其對養老服務的需求。信息采集中確保老年人信息安全。二是提升現有虛擬養老院智慧養老管理平臺。對虛擬養老院現有平臺進行信息技術升級，以信息化手段鏈接服務資源和服務需求，完善涵蓋居家和社區養老服務對象、服務提供方、服務內容、服務形式的居家和養老服務信息數據庫，將虛擬養老平臺拓展提升為融管理、服務、營銷、運營于一體的智慧養老新平臺。三是建設街道、社區、農村智慧養老服務平臺。由民政牽頭，統一在街道、社區、村鎮建立養老服務信息平臺，將虛擬養老院的服務延伸到街道、社區、村鎮，由街道、社區、村鎮通過資源整合、培育組織，發揮社區服務陣地養老服務功能，依托街道和村鎮綜合為老服務中心、社區日間照料中心開展線下養老服務。

（三）轉化政府職能，鼓勵通過政府購買服務方式提供養老服務，激發市場活力，鼓勵社會力量參與，解決養老機構發展政策體系不完善的問題。

一是建立完善居家和社區養老服務政府購買機制。科學確定政府購買服務的對象、范圍和補助標準。將分散供養的城鄉“三無”老人、低保及低收入老人、經濟困難的失能老人、高齡老人以及政府確定的有突出貢獻的經濟困難老人納入政府購買服務范圍。二是創新居家養老服務機構運營機制。通過公建民營、民辦公助、購買服務等方式，讓社會組織、養老機構和企業參與居家養老機構建設和運營，使社會力量成為提供居家養老服務的主體。三是支持居家養老服務品牌化連鎖化發展。通過政策扶持，引進、培育、打造一批品牌化、連鎖化、成規模的龍頭社會組織、機構和企業，多層次、全方位地開展養老服務。在引進、培育品牌化養老服務組織的同時，對在蘭州市注冊獲得國家“馳名商標”和省上“著名商標”的養老企業給予獎勵。結合居家老年人養老服務需求，依托養老服務評估制度，按照“保基本、兜底線”的原則，參照市上的補貼辦法，結合城關的實際，分類分層對老年人給予養老服務補貼，由養老社會組織、機構和企業為老年人提供個性化、專業化的養老服TvYi75aZUQnf8ZNN+OsBXdWcKxczqRp3w27DP8QIGgU=務。

（四）加大養老服務人才隊伍建設，加大對養老服務業人才發展的政策支持，解決養老服務業發展人才緊缺的問題。

一是探索養老服務人才培養機制。建立專業教育與職業培訓相結合的人才培養模式，委托職業院校培養老年護理、養老管理等養老專業人才，為養老服務業（機構）輸送人才。為居家和社區養老服務試點工作提供強有力的人才支撐+tYu1357ZUbOYpxR6crxRCElMU2642KPQhcJ2vP4mmo=。二是加大養老服務人員培訓。建立居家和社區養老服務人員培訓機制，采取請進來、走出去的辦法，加大對養老護理員、家政服務員等的從業道德和從業技能的培訓力度，提高養老從業人員的服務水平。三是建立養老服務人才激勵機制。鼓勵社會組織、企業和機構通過崗位補貼等方式對優秀的養老服務人員進行獎勵，通過開展養老服務人才技能大賽，通過以獎代補的方式激勵養老服務人才發展。四是支持專業社工開展居家和社區養老服務。依托專業社工社會組織參與居家和社區養老服務，探索居家和社區養老服務新模式。五是支持慈善力量和志愿組織參與居家和社區養老服務。發揮區慈善協會和義工聯盟等志愿組織的作用，搭建居家和社區養老志愿服務平臺和互助養老平臺，扶持慈善組織與志愿組織重點為特殊困難老年人提供志愿服務，鼓勵低齡、健康老年人為高齡、失能老年人提供服務。鼓勵養老組織與高校互助合作，開展形式多樣的志愿者服務活動，形成全社會關注服務老年人的良好氛圍。

（本文系甘肅省黨校系統2017年立項課題“大智移云時代蘭州智慧養老互動聯動機制創新研究”總報告，課題組負責人：張麗華；課題組成員：高海峰）

（作者單位：中共蘭州市城關區委黨校）