南海形勢：回首2017，展望2018

自2016年下半年菲律賓南海仲裁案落下帷幕以來，中國采取了一系列穩定南海局勢的措施：推動中菲關系改善，加快“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商，通過中美“外交安全對話”等機制與美國在南海問題上保持溝通，引導南海局勢向好發展。當前，“準則”磋商進程取得重大進展并不斷推進；中美元首會晤就南海問題達成了支持南海和平穩定、支持對話管控爭議等一系列共識；習近平主席成功訪問越南，中越在妥善處理海上問題、穩步推進海上合作和共同維護南海和平穩定等方面達成共識。

但也要看到南海形勢中可能出現的消極因素，主要是：從2017年5月開始，特朗普政府繼續在南海地區開展針對中國的“自由航行行動”，這一年進行了四次（而奧巴馬執政八年總共只進行了五次）；日本、澳大利亞等國對南海事務的介入成為日益突出的新挑戰；個別國家在南沙爭議地區進行單邊油氣開發活動，以各種方式加強對爭議海域的權利聲索等。

2017：總體降溫趨緩、回歸合作

第一，中國積極塑造南海形勢。就中國和東盟國家的層面而言，2016年中國—東盟領導人峰會達成諸多重要共識，如正式發布《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》。外交高官熱線平臺旨在當海上緊急事態發生時且需要政策層面介入的情形下，有關國家外交部門之間能夠擁有及時有效的聯絡渠道進行溝通協調，以管控風險。2017年，在中國—東盟領導人峰會上，中國和東盟國家進一步就正式啟動“準則”案文磋商達成共識。就雙邊層面而言，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制于2017年5月在中國貴陽正式啟動，這標志著中菲南海問題重回雙邊對話和協商解決爭議的正確軌道。

第二，“準則”磋商提速，中國和東盟國家致力于通過規則和機制建設來穩定南海局勢。南海問題復雜敏感，涉及面廣，其在未來較長時期內難以徹底解決。因此從長遠看，一個基于規則的制度化的南海秩序是符合包括中國在內的各方利益的。在堅持領土主權和海洋權益的前提下，努力維護南海地區的和平穩定，應是當前中國處理南海問題的戰略目標。這迫切需要通過某種能為各方所接受的制度性安排來實現。在制訂“準則”的基礎之上構建ziIAJkxKC3s1t2WiU0t2wl0w3HoezzQT9xCl8fWMdK4=未來南海地區的安全秩序，既可解決目前南海地區危機管控機制缺失的緊迫課題，亦可彌補中國和東盟國家安全合作的“短板”，增進彼此的政治互信。

第三，中菲關系進一步改善。自2016年6月杜特爾特就任菲律賓總統以來，中菲關系顯著改善，杜特爾特2016年10月和2017年5月先后訪問北京，習近平主席在G20和APEC等多邊場合與杜特爾特會晤，李克強總理2017年11月訪問菲律賓。頻繁的高層會晤引領兩國關系健康發展、趨穩向好，為當前南海形勢的穩定做出了重要貢獻。

第四，美日澳越等域內外國家推動南海局勢升溫顯得力不從心。美國以開展“自由航行行動”為抓手，輔之以拉攏和鼓勵日澳越等盟友或伙伴在南海采取與中國對抗的策略，以保持其對南海事務的介入，牽制中國在南海戰略優勢的形成。這成為特朗普時期正在形成的美國南海政策的重要特征。2016年和2017年的東盟外長系列會議期間，美日澳三國外長都發表聯合聲明，指責中國在南海的島礁建設行動，聲稱仲裁裁決“對當事國有約束力”。越南2017年上半年在南沙爭議地區進行單邊油氣開發活動，并通過主辦國際會議炒作仲裁裁決。但上述國家的行動并未得到其他國家的呼應和支持，故沒有對南海爭端“降溫、趨緩”的良好態勢產生大的負面影響。

第五，菲律賓南海仲裁案裁決的負面影響開始顯現，部分域內外國家一方面利用裁決進行單邊活動，強化非法侵占和單方面主張，另一方面試圖以侵權行為為裁決“背書”。2017年以來，越南在南沙萬安灘海域的單方面油氣開發活動、印尼將南海部分海域命名為“北納土納?！薄⒚绹摹白杂珊叫行袆印鳖l繁進入美濟礁12海里范圍等，無不與仲裁裁決試圖全面否定中國對南沙群島整體的主權以及南海海洋權益密切相關。

2018：不太可能出現顛覆性變化，但不排除階段性、局部性動蕩

在經歷了2017年相對穩定和平靜之后，2018年南海形勢出現顛覆性變化的可能性不大。但是由于南海問題所涉及的領土爭議和海洋管轄權爭議等實質性問題沒有解決，由地緣政治因素所引發的有關各方圍繞航道、資源和海權展開的利益博弈將會加劇，未來南海形勢不能完全排除出現階段性、局部性動蕩的可能。主要問題在于：“準則”案文磋商正式啟動，從磋商到“準則”生效這段時間可能會被有的聲索國視為鞏固和擴大其單方面主張的“窗口期”；隨著中國南沙島礁的設施部署逐步提上日程，域內外國家可能會再度炒作“南海軍事化”問題；伴隨著“印太戰略”的呼之欲出，美日軍事同盟在南海和印度洋方向針對中國的地緣軍事部署將會逐步展開。2018年的南海形勢可能表現出以下五個方面的特征：

第一，中美以軍事互動為主要表現形式的南海博弈仍將是影響南海形勢發展變化的主要因素。美國在包括南海在內的西太平洋地區與中國的競爭態勢，必然使其一方面通過加強與一些南海周邊國家的軍事合作，牽制和遏阻中國在南海方向的海上力量發展；另一方面，單獨或拉攏日本等盟國在南海進行的“自由航行行動”和抵近偵察會更加頻繁，更具挑釁性。加之2017年初特朗普已將“自由航行行動”的決策權交由軍方自行決定，因此獲得總統授權的美國軍方無疑會更加頻繁地實施該行動。同時為了有效應對美國的“自由航行行動”，中方的反制手段和措施也會更加多樣化并具有一定的威懾效應。基于此，不難預言中美南海軍事博弈將成為影響2018年南海形勢發展的一條主線。

第二，日本和澳大利亞作為美國在亞太地區的主要盟國，對南海事務加大介入將成為影響南海形勢發展的新變數。從日本海上自衛隊進入南海、日本與一些南海聲索國軍事色彩濃厚的雙邊合作及利用各種多邊場合推動發表有關南海問題的聯合聲明等動作來看，其已經將介入南海事務作為謀求軍事大國地位、推動修改和平憲法、牽制中國發展和干擾中國—東盟關系的主要手段。澳大利亞對南海事務的介入則主要表現在外交和政治上的高調發聲，如澳總理在2017年香格里拉對話會上的演講中，明確要求中國“遵守基于規則的國際秩序”，在2016年和2017年的東盟外長系列會議期間，澳大利亞與美日共同發表三國外長聯合聲明，聲稱菲南海仲裁裁決“有效”和要求當事國“執行裁決”，反對南?！皪u礁軍事化”等。同時，美國最近倡導的明顯帶有針對中國性質的“印太戰略”背后不僅有日本推動的因素，澳大利亞對該戰略也表現出了極大的參與和推動熱情。

第三，2018年及今后相當長時間內無法回避而且必須妥善應對的重大挑戰還包括幾個方面：圍繞南?！皪u礁軍事化”、海域控制與反控制、爭議地區的單邊活動、“準則”的性質（有無法律約束力）和仲裁裁決是否有效等問題。

第四，越南成為美日攪局南?！按砣恕钡目赡苄裕约胺坡少e南海政策的兩面性對南海穩定的潛在負面影響都不容低估。繼2016年下半年中菲關系轉圜后，越南在南海的一些負面動作顯得較為突出。一是在南沙爭議地區進行單邊油氣開發活動，試圖造成“既成事實”；二是加強與美日在南海問題上的互動和協調。另外，就菲律賓而言，中菲關系的改善和杜特爾特“擱置”裁決在菲律賓國內也遇到了很大的阻力，要求杜特爾特“拒絕來自中國的經濟誘惑”“堅持裁決有效”的呼聲始終不絕于耳，當然其背后的美日因素亦不能忽視。未來中菲關系也很難一帆風順。

第五，仲裁裁決對中國南海維權、推動海上合作和“準則”案文磋商的干擾將逐步凸顯。菲律賓現政府雖然暫時擱置仲裁結果，但隨著菲政局變動，今后重提仲裁裁決的可能性不能排除。其他南海周邊國家也是仲裁裁決的受益者，這些國家可能利用裁決開展針對中國的侵權活動。美日澳等域外國家也不會心甘情愿地將裁決視為一張“廢紙”。域內外勢力在外交、法律及海上等各方面“坐實”裁決的壓力與挑戰將始終存在?！皵U建島礁”的法律地位、“爭議地區”范圍界定以及南海爭端是否可訴諸司法仲裁解決等問題都將會長期存在并時而凸顯，仲裁裁決可能隨時浮出水面，并如影隨形般地對已經趨于穩定的南海形勢造成干擾。

統籌三大關系，處理好三對矛盾，圍繞三大任務穩定形勢、塑造秩序

在2018年及今后相當長的時期內，為了更有效地維護我國的南海權益，保持南海形勢總體穩定，我們應當按照習近平總書記在十九大報告中提出的“推動構建人類命運共同體”“以對話解決爭端、以協商化解分歧”“按照親誠惠容的理念和與鄰為善、以鄰為伴深化同周邊國家關系”等重要方針政策，統籌中美、中國—東盟及中國與其他聲索國“三大關系”，處理好國際與國內、維權與維穩及大國與周邊“三對矛盾”，圍繞島礁后續建設、推動海上合作及“準則”案文磋商“三大任務”，穩定南海形勢、塑造南海秩序。

首先，通過積極考慮“準則”具有法律約束力、賦予“準則”調解除領土爭議和海洋管轄權爭議之外的一些具體海上糾紛的功能等，積極推動“準則”案文磋商；其次，隨著我國的島礁設施部署進一步推進，可加大民事設施建設力度，以向國際社會提供海上救援、助航設施、漁民漁船救助和補給等公共服務產品。還可以以“泛南海經濟合作圈”構想為載體，以“21世紀海上絲綢之路”建設為總抓手，推動環南海海洋旅游、海上設施聯通、海洋事務、人文社會等領域的交流與合作，增進互信，化解分歧，為南海問題的最終解決創造良好的外部環境，進而實現南海地區的長治久安。（作者為中國南海研究院院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）