補齊個人誠信體系建設的法治短板

當前我國個人信用建設的現狀

記者：近年來，我國高度重視社會信用體系建設，個人信用也受到更多關注。請您談談當前我國個人信用建設的總體情況。

王偉（中央黨校政法教研部經濟法教研室主任、教授）：社會個體是整個社會的細胞，個人誠信與社會誠信須臾不可分離。近年來，我國高度重視社會信用體系建設，在個人誠信建設方面開展了很多創新，取得了顯著成效：構建了個人誠信體系的政策框架，個人誠信體系建設的總體思路日漸清晰；搭建了各類信用信息共享及公示平臺，“信息孤島”的問題正在逐步得到解決；守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制發展迅速，數十個信用聯合獎懲備忘錄的簽署推動了構建信用聯合懲戒的大格局，信用領域的社會共治正在逐步形成。這些舉措為形成良好的社會信用環境和社會治理格局奠定了堅實基礎。

當然，我國個人誠信體系建設方面也還存在著一些不足，主要體現為：國家層面的信用基本法缺失，信用建設主要依靠政策推動；信用領域的社會共治比較薄弱，社會力量的作用還沒有得到充分發揮；征信、評級及其他信用中介服務市場的發育還不充分，沒有形成有效的競爭格局，制約了信用信息的有效利用；信息財產權的觀念還沒有樹立起來，個人信息和個人隱私的保護還有待加強；失信行為人的信用修復和失信信息記錄機制還有待完善等。

卞建軍（江蘇省沭陽縣委書記）：我國當前個人信用建設取得的積極進展，我認為可以從三個層面來理解。從法律法規制度層面來看，頂層設計初步完善。一批行政法規以及部門規章、地方性法規相繼出臺，為加強個人誠信建設以及增強社會成員的誠信意識構建了良好的制度環境。從社會成員信用記錄和基層設施網絡層面來看，信息共享機制加快健全。目前，信息平臺總體上可以分為三類，分別是“中國人民銀行征信中心”“公共信用信息中心”以及民營征信機構。其中，中國人民銀行征信中心的報告主要用于金融機構，而公共信用信息中心適用于各領域。當前，我國正在推行社會信用代碼制度，并啟動規劃建設全國統一的信用信息共享交換平臺。從信用信息合規應用和信用服務體系層面來看，服務能力和應用需求明顯增強。在服務方面，可以在“信用中國”網站查詢企業信用信息，在中國人民銀行征信中心的官方網站查詢個人、企業的征信報告，也可以在各地信用服務窗口或網站查詢。在應用方面，財政專項資金項目申報、工程建設招投標、政府采購、公務員招錄、高風險藥品管理、中小企業貸款擔保等領域使用信用記錄和信用報告比較廣泛。

但是，個人誠信體系建設在一定程度上還存在一些不完善的地方。一是僅有一部管理條例和多項行業規范、地方性法規，暫時還沒有專門的法律進行規范調整。二是公共信用信息中心和中國人民銀行征信中心兩個體系尚未打通。同時，因全國統一的信用信息共享交換平臺尚未建成，各地區綜合性信用信息共享平臺在一定程度上還存在數據共享不通暢問題。三是除了政府強制要求以外，社會主體自發應用信用產品的意識普遍不強。

致力打造“守信者處處暢通、失信者寸步難行”的大格局

記者：對于失信行為，2016年印發的《關于加強個人誠信體系建設的指導意見》曾提出建立聯合懲戒機制，推動形成市場性、社會性約束和懲戒。但現實中仍存在一些失信行為，如農民工欠薪問題、教科書式老賴行為等。有人認為應完善相應的法律法規，加大失信懲戒的力度。對此，您如何看待？

陳洪宛（國家發展改革委財政金融司司長）：守信聯合激勵和失信聯合懲戒是社會信用體系建設的一項核心機制。《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》發布一年來，黨中央、國務院相關部門緊緊圍繞指導意見提出具體措施和明確要求，在33個重點領域構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，其中包括失信被執行人和拖欠農民工工資領域。隨著聯合獎懲領域越來越多，聯合獎懲的成效也越來越大。在失信被執行人聯合懲戒方面，截至2017年9月，限制842萬人次購買機票，限制327萬人次購買動車、高鐵票，限制7.1萬名失信被執行人擔任企業法定代表人及高管，109.9萬人懾于信用懲戒主動履行了義務，被從失信被執行人名單中刪除。

在征信市場發達的國家，信用作為規范市場和個人經濟行為最重要的手段之一，不僅在經濟生活中，而且在人們的日常生活中也起著非常重要的作用，任何企業和消費者都要受到國家信用管理體系中懲罰機制的約束。發達國家普遍建立了嚴厲的失信懲戒機制以遏制商業欺詐和失信行為。下一步在推動信用立法的進程中，我們將進一步明確信用聯合獎懲的總體要求，在相關法律法規的保障制度下，真正構建起“守信者處處暢通、失信者寸步難行”的大格局。

王偉：近年來，根據《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》及其他信用建設的政策要求，我國通過相關部門簽署聯合備忘錄的形式，構建了一套聯合懲戒機制，形成了類型化的懲戒機制。同時，從中央到地方都構建了相應的信用信息歸集、共享與公示平臺，并借助于互聯網、大數據等信息技術形成了信用信息網絡，這對于形成信用主體的信息畫像，為相關部門和社會公眾識別和判斷違法失信行為人提供了重要的信息基礎設施。由此，“一處失信，處處受限”的信用環境及相應的信用懲戒格局正在形成。當然，我國的信用懲戒機制還在逐漸形成和完善之中，不能指望當前的信用機制能夠立竿見影地解決現實生活當中的各種違法失信問題。畢竟，信用建設是一個復雜的系統工程，需要借助法律、道德、社會、市場等各方面的力量，更需要依靠全社會長期持續不斷的努力，才能夠營造出良好的誠信環境。

從國家治理體系和治理能力現代化的要求來看，我國未來需要一部信用法。這部法律既應是引領信用建設實踐的基本法，更是重構社會信任、實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎法。信用法的直接目標是實現信用領域的法治化，長遠目標是構建社會信任機制。社會信任的建立不能僅僅依靠社會倫理和道德教化，更需要依靠制度化的機制。

卞建軍：當前，隨著“放管服”改革深入推進，在簡化審批程序、提升行政效能的同時，信用逐步成為社會治理、公共管理的重要手段。隨著《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》的印發執行，各地紛紛出臺“失信行為人聯合懲戒”相關文件，取得了良好的聯合懲戒成效，有效防止失信風險。

對現實中存在的某些打擊不到的失信行為，我認為要理性認識，不能一律拿聯合懲戒“說事兒”，有的失信行為可以通過完善機制來提前堵住漏洞。比如，農民工欠薪問題，就可以通過嚴格執行工程建設領域農民工工資保證金制度，有效避免欠薪問題。當然，對已被各部門依法確定為“失信人”的（含老賴、已經欠薪的企業），就需要依法進行聯合懲戒。

接下來，我認為應從兩個方面弄清、理順聯合懲戒的工作機制。一方面，要有標準化、規范化、科學化的失信認定標準。以各地區政府、信用主管部門或多部門聯合發文的方式，明確失信行為等級劃分、聯合懲戒對象、懲戒環節、懲戒具體措施，等等。另一方面，應建立高效的失信信息流轉機制。各部門主動依托業務系統或信用平臺及時共享本行業、本領域行政相對人失信信息；接收到失信信息的相關職能部門，則依法依規在相關行政管理和公共服務事項中實施相應的限制，這也對地方信用共享平臺建設提出了更高要求。導致聯合懲戒機制在個別領域失靈的主要原因之一，就是在執行環節缺乏法律強制性，少數社會主體沒有嚴格執行到位，導致老賴“有空可鉆”。

在強化執行力的基礎上，還需要從“聯合懲戒”向“聯合獎懲”轉變。對守信個人，可以通過行政審批程序簡化、就醫先診療后付費、租用物品免押金等方式進行激勵，進一步提高個人誠信意識，增強個人誠信約束力。

借鑒適合我國國情的國際經驗

記者：從國家角度而言，世界上許多國家和地區均建立起了較為完備的個人信用體系，國外哪些有益經驗值得我們借鑒？

陳洪宛：西方一些國家已經頒布了與個人信用體系相關的法律法規，立法目標著重于保護個人隱私權和維護市場上的公平競爭。嚴格區分涉及個人隱私的數據和合乎國際慣例的數據，并規定合法使用消費者個人信用調查報告的用戶類型和傳播目的，從而既保護消費者的隱私權，又能使與消費者個人進行信用交易的授信金融機構或者賒銷商取得授信，以法律強迫企業法人公開信息，消除企業法人對金融授信機構和消費者個人的信息不對稱現象。一些做法和經驗值得我們借鑒和參考。具體來說，德國1970年頒布了世界上最早的《個人信息保護法》，后幾經修改，在1990年12月20日再次修訂并頒布了新的《聯邦信息保護法》，對個人信息的收集、處理、提供與利用行為等進行了明確規定。歐盟為保護消費者個人隱私權，并保證企業和消費者征信信息交流的暢通，在1995年通過了成員國共同遵守的《歐盟數據保護指令》，將保護個人隱私權和開放數據之間取得平衡作為基本原則，禁止直接處理針對自然人個人的信息和個人家庭活動的信息。

王偉：從發達市場經濟國家和地區情況來看，由于社會誠信機制比較成熟，國家和社會治理的法治化程度較高，以意思自治原則為法律基礎，借助于社會的力量以及市場聲譽機制，能夠對失信行為人構成強有力的約束，因此其信用體系的運行是個體、社會和政府互動的結果。

從其他國家和地區的經驗來看，個人信用體系建設主要有四個比較突出的特點。一是構建嚴密的信用法律體系。除通過合同法等法律對信用問題進行規制外，還通過制定公平信用報告等專門法律制度對于信用信息的形成與利用等進行嚴格的法律規制。二是對個人信息和隱私權實行最為嚴格的保護。通過較為權威的法治與制度建立了完善的個人信用體系，平衡信用建設與個人權利之間的關系，是國際社會信用建設的基本經驗和重要特征。例如：美國擁有高度市場化的信用機制，其以個人為核心制定了《信息自由法》《隱私權法》《公平信用報告改革法》等十余部與信用相關的法律，構建了嚴密的法律體系，從而兼顧了維護個人權利以及社會信用體系運行的需要。三是建立高度發達的信用中介機制，使得人們可以通過征信、評級及其他信用服務機構所提供的信用信息服務，對信用主體的信用狀況進行觀察、識別并進而采取相應的信用風險管理措施。四是建立完善的信用信息修復機制，使失信行為人在違法失信之后有機會改過自新。這些經驗對我國個人信用體系建設提供了良好的借鑒。

卞建軍：從我國當前發展階段來看，我認為可以結合我國實際，借鑒利用市場化力量加強個人誠信體系建設的做法。比如，德國以及很多發展中國家，雖然在個人信用體系建設初期選擇了政府主導的征信模式，但是隨著信用體系的不斷成熟，逐步向市場化運作過渡，形成了“政府+市場”的征信模式。從國內發展來看，當前我國個人信用體系建設模式是以政府為主導。這在發展初期能有效匯聚資源，加速推進體系建設，客觀上縮短了“從無到有”的發展歷程。接下來“從有到優”的完善提升，完全靠政府主導難度很大，可有效發揮市場化力量，進一步優化資源配置、釋放市場活力。

目前，國內多個地方在嘗試“政府+市場”發展模式。比如宿遷市，以德國、新加坡、美國的發展模式為重要參考，研究制定《宿遷信用2030》規劃，總體以市場化運作為重點、以政府推動為保障。前期由政府負責設計、建設和推動社會信用體系建設，并出臺系列政策，鼓勵社會資源進入信用體系建設行列中；后期，充分發揮市場調節資源配置的作用，強化市場主體地位，轉變政府職能，構建以市場力量為主、政府作用為輔的社會信用體系新格局。

鼓勵社會力量參與個人信用體系建設

記者：為充分發揮個人信用體系建設在經濟社會發展中的重要作用，接下來我們需在哪些方面重點著力？

陳洪宛：一是突出個人信用信息的主動采集和有效歸集。信用信息歸集共享的大機制已經確立，但“歸集的信息不夠用、不好用，有用的信息缺采集、缺歸集”等問題在個人信用領域依然存在。圍繞重點領域和重點人群建立完善動態信用信息記錄，及時歸集有關人員在相關活動中的信用信息，確保信息真實準確。同時，鼓勵行業協會、商會等行業組織建立健全會員信用檔案。二是完善個人信用信息隱私保護機制。以金融機構、信用服務機構、互聯網企業、大數據公司等為重點，規范其個人信息采集、提供和使用行為。對泄露、篡改、毀損、出售或者非法向他人提供個人信用信息的行為加大懲戒力度。三是鼓勵地方及第三方機構為個人提供信用信息服務。目前，杭州積極推進“市民誠信卡”建設，加強與阿里巴巴戰略合作，相繼推出“醫信付”“免押金信用借還”“信用圖書館”“共享信用服務亭”等信用服務。900萬市民卡的持卡人可在全市所有市屬醫院享受“醫信付”服務，在就診過程中“先診療后付款”，已累計提供了180多萬元事后支付服務。南京市通過“我的南京”APP向232萬實名用戶推送“我的信用”，方便市民掌握自身信用，在多種場景中應用個人信用，在“我的南京”信用金融板塊支持商業銀行為小微企業和市民線上發放純信用貸17942筆共計34.6億元。地方在為個人提供信用服務方面已經形成一些具有代表性的經驗，值得我們在全國推廣。

卞建軍：我認為今后的工作著力點，就是要樹立“系統化”思維，統籌推進個人信用體系建設。

一是要抓重點，具體是要做到“四個抓好”，即抓好個人誠信領域的誠實守信典型和嚴重失信典型，抓好公民道德建設和精神文明創建過程中的誠信教育，抓好信用記錄全面、信用信息準確的個人信用檔案建設，抓好教育、就業、創業等社會關注度高的重點領域守信聯合激勵與失信聯合懲戒。二是要補短板，關鍵是要補齊“制度建設”“統一平臺”兩項短板。三是要強弱項，主要是推動社會自發應用信用產品。個人乃至企業信用信息應該在更多場景、更廣范圍加以有效應用。例如在交通出行、醫療付費、休閑旅游等方面，可根據市民信用狀況提供便捷服務。這就需要我們創造更多的信用應用需求和場景，不斷挖掘信用信息的經濟價值和社會效益，最終形成全社會自發應用信用產品、自覺參與聯合獎懲的良好局面，做到“信用管理社會化、社會管理信用化”。

（摘自2017年12月25日《學習時報》）