建設適應現代化經濟體系的破產法治

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”為了實現這一戰略目標，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。”隨著我國發展戰略目標的調整，我國破產法治擔負的歷史使命也將面臨新的轉型。

一、我國破產法治的發展歷程

破產是市場經濟發展過程中必然出現的社會現象。破產法作為市場經濟法律體系的重要組成部分，一方面擔負著將經濟資源從低效經營者轉向高效經營者手中，從而對市場自發配置資源過程進行事后矯正的任務，另一方面則對投資者提供行為預期，促使其在投資之前充分考慮商業風險，審慎作出投資決策。因此，破產法對市場經濟具有引導和凈化的雙重功能，被視為市場經濟法律體系中的基石。早在1984年5月，即有人大代表提出了制定企業破產法的建議。1985年7月，國務院決定啟動企業破產法的起草工作，但面臨的問題和困難較多。在時任全國人大常委會委員長彭真同志的不懈努力推動下，破產法的起草工作最終得以啟動，并制定出了《中華人民共和國企業破產法（試行）》。為適應國有企業改革和社會主義市場經濟發展的需要，我國于1994年開始起草新的破產法，歷經12載才得以最終完成，并于2006年8月27日第十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過，2007年6月1日起施行。我國破產立法的發展過程，既是中國特色社會主義法治健全完善的過程，也是中國特色社會主義市場經濟確立和發展的過程。

二、我國破產法治取得的成就及其面臨的挑戰

我國現行的破產法作為適應我國市場經濟發展需要而起草的一部十分重要的法律，為健全完善我國社會主義市場經濟提供了制度保證。新的破產法增設了重整制度，引入市場化的管理人制度，彰顯了市場經濟法律制度的屬性。此外，伴隨著破產法的實施和破產審判實踐的發展，全社會關于破產制度的觀念、看法和認識都在發生積極變化，以往的“破產逃債”“破產有罪”等觀念正在逐步發生轉變，這是破產法實施十年來最大的成就之一，也是破產制度未來發展的觀念基礎。

在中國特色的社會主義市場經濟迅猛發展和破產法治整體水平明顯提升的大背景下，中國法院的破產審判實踐也取得了較大成就。自2007年至2015年，全國法院共受理破產案件33021件，結案25801件。近年來，尤其是2016年以來，為服務保障供給側結構性改革，最高人民法院從破產立案、專業化建設、信息化建設等方面采取了一系列措施，強力推進破產審判工作，破產案件數量明顯上升。2016年全國法院新受理破產案件5665件，比2015年上升53.8%，結案數比2015年上升60.6%。2017年上半年已受理公司清算和破產案件4700余件。在抓辦案的同時，最高人民法院還制定了關于適用《中華人民共和國企業破產法》若干問題的規定（一）、（二）、《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》等系列司法解釋，補充完善了破產法律制度。2017年年初，最高人民法院出臺了《關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》，促進執行程序與破產程序的有序銜接。最高人民法院以破產審判庭設立為載體，大力推進破產審判專業化建設。2016年6月21日，最高人民法院下發了《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》，要求直轄市至少明確一個中級人民法院設立清算與破產審判庭，省會城市、副省級城市所在地中級人民法院應當設立清算和破產審判庭。截至目前，全國法院清算和破產審判庭的數量已經從2015年的5個增至90個。為適應信息化時代的要求，最高人民法院將大數據、云計算等現代信息技術引入破產審判實踐。2016年8月1日，全國企業破產重整案件信息平臺上線運行，破產審判信息化建設取得了階段性成果。無論是債權人會議，還是破產財產的處置、吸引戰略投資人，都可以通過互聯網進行。這既是破產法律制度的一次全新革命，標志著破產工作進入了信息化時代，也是中國破產審判實踐對全球營商環境治理的積極貢獻。

當然，在我國破產審判取得成績的同時，我們面臨的困難與挑戰同樣復雜而又艱巨。在當前的破產審判實踐中，對于資產負債規模小、法律關系簡單、債權人人數少的破產案件一體適用同樣的破產程序，成本較大，效率較低。管理人的類型、選任方式、各類權利的實現順序、重整方式等問題，尚需要通過修法或者出臺司法解釋加以完善。在我國社會保障等配套制度尚不完善的背景下，破產審判承載著大量的社會功能，還需要進一步加強司法權與行政權的良性互動等。

三、建設適應現代化經濟體系的破產法治

健全完善適應新時代中國特色社會主義市場經濟的破產法治，我們必須立足中國、放眼世界，既要恪守市場經濟的一般法則，又要適應中國的具體國情。

一要繼續注重頂層設計，不斷完善破產法律制度。法因時而動。十年來，我國的社會現狀發生了巨大變化，破產實踐對破產制度也提出了新的需求，特別是供給側結構性改革和僵尸企業處置工作對完善相關法律制度提出了迫切要求。因此，加強頂層設計，適時修改完善破產法律制度，已經成為健全完善中國特色社會主義破產法治的必然要求。

二要繼續推進繁簡分流，探索建立簡易破產案件的快速審理機制。根據案件難易程度進行繁簡分流，科學調配、高效運用審判資源，依法快速審理簡易破產案件，規范審理復雜案件，從而建立簡案快審、繁案精審的破產審判工作機制，是提高破產工作效率、完善破產法律制度的重要舉措，值得研究。最高人民法院對此已經關注，并按照立法主導、司法先行的原則，選取了若干試點法院先行先試，積極探索，積累經驗。下一步我們將及時總結經驗，穩步推進，為立法修法提供實證基礎。

三要繼續加強司法與行政的良性互動，通力解決配套機制問題。破產不僅是一個法律問題，同時也是一個經濟問題和社會問題。由于司法功能的有限性，單靠法院無法有效解決破產中涉及的職工安置、稅收優惠、費用保障、信用修復等一系列問題。因此，立足我國的國情，建立司法與行政的協作聯動機制，完善相關破產配套制度，是推進破產法治完善的必要的外部條件。在當前僵尸企業清理過程中，一個急迫的問題是破產費用如何保障問題。我們認為，對沒有財產而無力支付破產費用的企業，應當建立破產費用長效保障機制。從深圳、杭州、溫州等地的實踐經驗來看，破產費用的長效保障機制是推動破產審判工作良性健康發展的重要條件，值得進一步借鑒推廣。

四要繼續統一法律適用標準，盡快制定管理人、破產重整等相關司法解釋。立法修法過程漫長，為滿足當前破產審判實踐之急需，有必要加強破產管理人、重整、關聯企業合并破產等司法解釋的制定工作。管理人司法解釋的制定，一方面要進一步完善管理人的管理體系，包括建立健全管理人名冊動態和分級管理制度，完善管理人的準入、選任、考評、淘汰等機制，強化對管理人的培育及履職保障機制，推動人才培養和儲備；另一方面，要細化和完善相關規定，明確法院與管理人的職責區分，通過強化管理人責任制度和債權人自治權，加強對管理人選任、報酬和履職方面的監督，促進管理人制度的價值和功能得以有效發揮。破產重整司法解釋的制定，應注重重整理念的轉變，加強對營業讓與型重整模式經驗的總結。在法院強制批準重整計劃方面，應進一步強調嚴格遵守債權人利益最大化、公平對待等原則，以平衡相關主體之間的利益沖突，實現社會公正。

五要繼續將大數據和信息化引入破產審判實踐，推動破產法治發展再上新臺階。運用信息化手段推動破產審判工作，將大數據和現代信息技術引入破產案件的審判實踐，是破產法律制度的一次全新革命。“運用信息化手段等方式推進破產法的實施”已經被寫入2016年中美元首杭州會晤中方成果清單之中，這是中國法院利用大數據和信息化處置“僵尸企業”的破冰之旅。應當相信，隨著大數據與破產審判實踐的深度融合，破產審判的質量、效率會大大提高，破產法治的發展將會有更大的平臺和空間。

六要繼續推動跨境破產制度的發展完善，為推動“一帶一路”建設貢獻中國智慧。隨著“一帶一路”建設的深入推進，以及經濟全球化和對外開放政策的相互作用，我國與境外特別是“一帶一路”沿線國家的經濟交往將更加頻繁，跨境破產案件的數量也在不斷增多。如何解決跨境破產中的法律沖突與矛盾，充分保護本國企業利益，促進各國在跨境破產領域的合作，進而推進國際投資健康有序發展，是國際社會共同關注的重要問題。我國企業破產法僅對跨境破產進行了原則性規定，尚未構建完整的跨境破產法律制度。對此，最高人民法院將立足自身職能，積極推進跨境破產相關機制的完善，就外國破產代表及債權人的地位與待遇、承認外國破產判決的條件及方式、承認后的救濟、法院所能采取的保護我國債權人利益的具體措施等方面予以研究和規范，從而為“一帶一路”建設和國際經濟投資發展創造良好司法環境。

（摘自2017年11月15日《人民法院報》。作者為最高人民法院民事審判第二庭庭長）