國外科技創新PPP的應用及啟示

李星洲 劉妙

根據世界銀行的定義，PPP（Public Private Partnership）是指政府和私人部門之間就公共品或公共服務的提供而簽訂的長期合同，遵循風險共擔、互利共贏的原則。PPP模式最初在歐美和日本被當地政府用于與私人部門合作提供基礎設施建設，例如鐵路、隧道、港口、學校、醫院等。在PPP模式下，公共項目遵循市場化運作，由企業組織的項目組或項目公司執行。

近年來，政府預算限制、公共管理新思潮以及研究創新越來越依賴合作等因素，極大地促使科技創新的PPP模式在全球范圍內盛行，PPP已經成為科技創新領域的主流政策工具。在科技創新中的PPP模式，政府與企業等社會資本主體通過簽訂合同或協議，使得雙方共同參與決策、投資、運作，從而實現科技創新領域中的特定目標，為公眾提供科技創新領域的公共產品或服務。

美國：構建協同創新合作機構、平臺或網絡

為重塑美國制造業的全球領導地位和競爭力，美國政府于2012年啟動全美制造業創新網絡（NNMI），以推動先進制造技術向產業轉移、向生產力轉化。經過美國政府向社會公開咨詢與評估，該計劃擬在有關領域籌建45家創新研究機構。2012年8月，第一家研究所“國家增材制造創新研究所”（NAMII）開建，國防部、能源部和商務部等五家政府部門共同出資3000萬美元，企業、學校和非營利性組織組成的聯合體出資近4000萬美元進行匹配。迄今為止NNMI已在數字設計、3D打印、輕質化、復合材料、電子器件、纖維紡織等領域建成9家創新研究所。

此種PPP合作模式，其實質是根據國家戰略需要確定發展的技術領域，圍繞該項產業技術的上下游，公共部門構建特定技術領域的創新生態鏈，將政策制定部門（政府）、技術研究與開發機構（科研院所、大學）、技術使用部門（大中小私營企業）、技術服務中介（行業協會）等整合在一起，由政府和私營部門共同出資建設一個實體平臺，作為連結上述創新網絡的載體。

創新研究所由聯邦政府和私有部門按照1∶1比例共同出資籌建，形成一個為期5至7年的合資計劃。聯邦政府出資總額一般在0.7億至1.2億美元之間，以逐年遞減的形式投入。前三年，聯邦政府資金主要用于購買設備、作為啟動資金和進行基礎項目資助；第四年以后取消啟動資金投入，開始資助競爭項目；第五年以后取消設備投入，主要資助基礎項目和競爭項目。同時，創新研究所須建立起一個可持續的收入模式，主要收入來源包括會員費、服務費、技術轉化項目籌資、知識產權使用費、合同研究、產品試制、捐款等，并在5至7年后脫離聯邦財政，實現資金上的完全獨立和自我發展。

歐盟：建立聯合研究計劃

歐盟對于社會經濟影響極高、正在快速興起、存在市場失靈的戰略性領域引入公私合作機制，著力于歐洲產業競爭力的關鍵領域，目標是保證歐盟在技術創新上保持全球領先。

產業界首先基于歐盟產業發展需求提出申請，歐盟委員會在提交的申請中遴選出聯合技術計劃（JTI）專項，并與產業界共同建立專門的法人——“聯合執行體”（JU）來實施產業重大科技專項。JU是一個有限時間的法人實體，將隨專項計劃的結束而結束。歐盟在已經結束的“第七框架”計劃（2007—2013年）和正在運行的“地平線2020”計劃中均運用了PPP模式。

“第七框架”推出創新藥物、燃料電池與氫能、綠色航空、生物基產業、微納電子等5個專項計劃，并為每個JTI與產業界建立JU，享受相關的財稅減免政策，并享受不超過50%的資助。JU執行共同的戰略研究議程，并進行項目融資，制定技術路線圖，實施技術商業化方案。截至2013年底，歐盟向5個JTI計劃投入31.2億歐元，撬動產業界配套投入達46.6億歐元。

2013年底“第七框架”計劃結束，“地平線2020”計劃開始，再次采用PPP模式設立一批JTI，政府與社會資本投資預算共計達175.15億歐元。“地平線2020”不僅繼續推進創新藥物、燃料電池與氫等戰略性產業領域，而且著眼于未來，推進民用機器人研發“火花（SPARC）”計劃、“大數據”計劃、“藍色經濟”計劃等。

此外，歐盟在“地平線2020”計劃框架下還與產業界開展了合約型PPP。合約型PPP是以歐盟委員會與產業界團體代表簽訂的合約協議為依據，約定目標、各方承諾以及關鍵績效指標與產出，涉及的技術領域包括未來工廠、節能建筑、環保汽車、5G網絡、機器人以及高性能計算等。歐盟預期將為這些PPP項目投入62億歐元，工業界承諾投入的資金將達到政府資金的3至10倍。

在這種合作模式中，政府的重點在于保證研發目標滿足國家戰略目標，并對研發成功的“競爭前”技術提出擴散和轉移的要求。該類研究計劃具有明確的產品目標和時間目標，比較適用于重大專項、重點研發計劃的項目執行。

以色列：設立創新投資基金

上世紀90年代，以色列許多創業企業在完成產品研發后苦于沒有后續資金的跟進，難于取得市場和商業化的成功，導致國內創新創業活動不活躍，創新創業氛圍淡薄。以色列政府意識到國家創新體系中缺少一個關鍵性的環節––––創業投資產業。

1993年，以色列啟動YOZMA計劃，旨在建立一個有競爭力的創業投資產業，促進高科技產業發展。政府通過首席科學家辦公室設立1億美元的YOZMA創業投資引導基金，同時成立了國有獨資的基金公司YOZMA。YOZMA將1億美元分為兩部分，其一，用2000萬美元直接投資高科技創業企業；其二，用8000萬美元以參股的形式與國際知名金融機構合作，共同設立10個小型創業投資子基金。YOZMA規定子基金為有限合伙制，基金總額為2000萬美元，采用“政府資本+海外資本+民間資本”的“1+2”模式。其中YOZMA以參股的形式向子基金注資，出資800萬美元，政府占股40%，海外資本和民間資本出資1200萬美元，占股60%。子基金由一家以色列本土的不隸屬于任何現有的金融機構的新的獨立實體進行運作，承諾主要投資于種子期、初創期的企業。而政府承諾，子基金合伙人有權在5年內按約定條件，部分或者全部贖回投資項目所占股份中的政府所持份額。

YOZMA計劃從1993年推出，到2000年退出，像催化劑和助推器一樣，成功推動以色列國內創業投資產業的快速發展，從根本上改變了以色列國內的創新創業環境，使以色列一躍成為世界風險投資、創新創業的強國，被譽為“硅谷第二”。

YOZMA計劃成功具有如下特點：一是采用組合資金模式。政府對單個基金的投資額僅為800萬美元。資金量的限制一方面降低了投資的風險，另一方面從培養管理小規模資本人才開始，為進一步培養大型創業投資管理人才爭取時間，做好準備。同時當企業進入到成長期，YOZMA直接用2000萬美元作為跟進投資，可以進一步扶持企業發展壯大。二是子基金采取有限合伙制。政府作為有限合伙只負責出資，沒有投資決策權，不干預基金具體運作，確保基金的商業化運作。政府既向投資者提供了資金供給，又與私人投資者共同承擔投資風險，降低了私人投資者的疑慮，提高了他們的投資積極性，實現對社會資本流向的引導作用。三是基金采用1+2“（政府資本+海外資本+本土資本）”混合資本模式。海外資本和民間資本在有政府資本共擔風險的情況下，獲得了以低風險獲得高收益的機會。政府通過資本杠桿放大作用成功撬動了大量海外資本，同時增加國際風險基金投資人對以色列投資前景的信心，進而吸引國際資金進駐以色列投資。四是子基金由專業實體運營。子基金管理公司由一家知名的國外創業投資機構和一個國內的金融機構組成，是一個獨立的實體。同時，在基金結構中強制引入國外金融機構，也為以色列學習國外成熟的創業投資知識和經驗提供了一個高水平的平臺。五是子基金合伙人設置贖回權限。每一個項目投資之后的五年內，如果項目獲得成功，私人投資者將獲得優先選擇權，可以按當初訂立的期權價買下政府所持份額。期權價通常為成本價或僅在成本價上加5%～7%的收益。從投資的角度看，這意味著政府在分擔風險的同時，將全部贏利都給了投資者，極具吸引力。正是這一創新型的期權激勵制度，為YOZMA引入了足夠的激勵機制，吸引了職業創業投資機構和高素質的基金管理人員的參與，激勵了私人投資者為獲取高收益而努力工作，而且也為以后創業投資產業發展成熟時政府創業投資引導基金退出作了很好的鋪墊。

應用成效

一是顯著提高財政資金投資回報率。資料顯示，截至2013年底，歐盟向JTI投入的31.2億歐元的資金撬動產業界配套投入達46.6億歐元。美國學者對“制造業推廣伙伴關系計劃”的研究表明，每1美元的聯邦投資，將對經濟增長產生32美元的回報；對采取PPP模式的先進技術計劃的研究表明，聯邦政府對整個計劃的資助約為22億美元，376個資助項目中的41個已經取得170億美元的凈社會收益。

二是增加創新領域社會資本投入。在創新的過程中，企業和社會資本充分發揮管理、技術、融資、市場等方面的優勢，提高資源配置效率，由此獲得增值利益。社會資本可以獲得一種相對安全的長期投資機會，也可以獲得新的市場空間，創新成功后還可以憑借知識產權持續獲得超額利潤。由于這些可以預期的好處，PPP模式吸引了大量企業用戶、風險資本、銀行資本、社會基金，極大地推動創新領域的社會參與積極性。特別是在產業化、市場化環節，企業和社會資金發揮的作用更大。以色列YOZMA計劃政府投資吸引了大量企業和社會資本（不僅吸引了以色列本國的資本，更吸引了國外資本的介入），從1億美元的政府投入，發展為規模超過32億美元的基金。

三是有效化解和分散創新風險。政府與企業共同運營科技創新項目，共同分擔創新風險。政府和企業共同出資，使得創新過程中資金來源得到長期的多重保障，提高創新成功率。企業的參與為科技創新項目提供微觀效果判斷以及創新風險的識別，并加快創新成果的轉化與落地。

四需明晰責權以保障公眾及參與各方的權益。在科技創新中應用PPP模式應保障政府資金的合理使用，并最終驅動當地經濟發展。明晰的責權有助于創新過程的管理與推進，保證公共資金使用目標的實現，保護參與各方的權益。PPP模式的健康發展需要良好的法律環境、強勁的專業支撐及穩定的法律預期，規范化、專業化的管理體系有助于營造公平透明、競爭有序、監管有力的科技創新PPP市場，帶動科技創新與科技服務業持續發展。

相關建議

科技創新領域的公私合作模式正在成為世界各國，特別是創新大國、強國摸索和實踐的熱點。在新時代新要求新使命下，北京市作為全國科技創新中心，要將探索科技創新領域的公私合作模式作為完善科技創新治理體系和提升科技創新治理能力的重要方向，聚焦先行先試，創新體制機制，充分發揮科技創新PPP模式通過構建協同創新合作機構、平臺或網絡，建立聯合研究計劃，設立創新投資基金等在科技前瞻布局、順應產業革命趨勢、集聚頂尖人才等的引導、杠桿、支撐作用，著力構建更加開放、協同、融合的一流創新生態環境，加快建設具有全球影響力的全國科技創新中心。

（一）探索建立科技創新PPP模式治理體系

政府作為創新驅動發展戰略的召集者、督促者和催化者，在科技創新發展過程中發揮著關鍵作用。以推進科技創新領域的公私合作為抓手，探索建立跨行政邊界的科技創新協作機制，統籌區域創新資源，以重大科技項目為紐帶形成政產學研創新伙伴關系，組建專業團隊實施項目管理，按照“風險共擔、利益共享”的原則，使得創新技術甄別、技術路線選擇等更能反映產業需求，形成人工智能、生物健康、軍民融合等領域的科技創新PPP模式治理體系。

（二）“量體裁衣”采用差異化的科技創新PPP模式

根據技術領域的不同特點、技術發展的不同發展階段、技術發展的生態環境、技術發展的自身需求，采用與我國現階段體制機制改革相適應、與市場經濟發展階段相適應的科技創新PPP模式。

在著眼于國家戰略需要確定發展、整體發展勢頭良好、需要進一步夯實和優化生態、整合創新鏈條的領域采用構建協同創新合作機構、平臺或網絡。該科技創新PPP模式，尤其要突出與國際接軌的體制機制創新，著力在協同創新合作機構、平臺或網絡的籌建方式、組織管理、項目選擇機制探索出一條新路。

在期望突破、取得制高點的前沿技術領域，采用建立聯合研究計劃。該科技創新PPP模式，關鍵在于遴選出戰略性科技創新領軍人才，遴選聯合研究計劃。

在產業相對成熟的領域，制約于后續資金跟進，無法取得市場和商業化的成功，則應采用設立創新投資基金。該科技創新PPP模式有效的激勵機制，能充分吸引職業創業投資機構和高素質科技創新經營人才的參與。

（三）勇于先行先試，創新體制機制，實現科技創新PPP模式新突破

建議在新一代信息技術、集成電路、醫藥健康、智能裝備、節能環保、新能源智能汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務以及科技服務業等十個產業先行先試，創新體制機制，總結經驗、完善模式，充分發揮科技創新PPP模式在把握科技進步方向，瞄準產業革命趨勢，充分集聚頂尖人才等方面的積極作用。

（作者單位：北京市海淀區發展和改革委員會）