20世紀50年代我軍軍區體制調整改革

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新中國成立后，人民解放軍軍區體制隨著我軍根本任務的轉變而逐步進行調整改革，特別是經過20世紀50年代調整改革后，最終形成了延續長達半個世紀之久的軍區體制。深入研究這一時期我軍軍區體制的調整改革，總結歷史經驗，對資鑒當下不無裨益。

一、20世紀50年代軍區體制調整改革的歷史背景

新中國成立后，人民解放軍的根本任務發生了歷史性轉變。“建立一支統一的，現代化的，政治上堅定地為人民服務的強大人民軍隊”*中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《朱德軍事文選》，708頁，北京，解放軍出版社，1997。逐步成為建設目標。然而，當時人民解放軍建設尚處于初級階段，存在規模過大、兵種單一、機構不健全、編制不統一等問題。1950年2月，中共中央政治局決定對軍隊進行精簡整編。聶榮臻指出：“我們必須要縮小陸軍數目，減少財政開支，加強空軍、海軍及其他兵種建設。”*《聶榮臻傳記》編寫組：《聶榮臻軍事文選》，324頁，北京，解放軍出版社，1992。隨后爆發的朝鮮戰爭，使得這一整編計劃暫時擱淺。1952年7月，毛澤東在深化軍隊建設認識時提出，“與現代化裝備相適應的，就是要求部隊建設的正規化，就是要求實行統一的指揮、統一的制度、統一的編制、統一的紀律、統一的訓練，就是要求實現諸兵種密切的協同動作”，繼而又提出“建設我軍為世界上第二支最優良的現代化的軍隊”*中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《建國以來毛澤東軍事文稿》，中卷，38、39、106頁，北京，軍事科學出版社、中央文獻出版社，2010。，最終確立起建設現代化正規化革命軍隊的總方針總任務。1953年12月至1954年1月，全國軍事系統高級干部會議在京召開。會議就軍隊建設進行了全方位闡述和討論，領導指揮體制的進一步調整改革成為重要議題。隨后依據中央軍委高干會議精神，粟裕開始負責研究制定全國軍區重新劃分方案。

二、20世紀50年代軍區體制調整改革的歷史過程

(一)由三級軍區、軍分區體制向軍區、省軍區、軍分區體制過渡階段。1950年3月，人民解放軍總兵力達530多萬人。鑒于龐大的軍隊員額給國家財政帶來極大負擔，中共中央決定實施精簡整編。

聶榮臻回憶道，“我們參考了許多國家的編制，最后確定的方案是：以師為基本獨立單位，并保持軍的指揮機構，把兵團和野戰軍的機構取消。兵團機構有一部分調來建立海軍和空軍的直屬機關。整編后的軍、師統歸各大軍區直接指揮”。*聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，576頁，北京，解放軍出版社，2005。同年4月，中共中央決定撤銷野戰軍番號(實際沿用至1955年4月)和兵團一級機構。10月1日，中央軍委頒布《中華人民共和國國防軍陸軍部隊暫行編制表》，確定國防軍按照“三三制”，以軍、師為建制統一歸一級軍區、二級軍區和個別三級軍區領導，四大野戰軍分別與所在大軍區合并，撤銷兵團。全國設立東北、華北、華東、中南、西南和西北6大軍區(由于此時的軍區與大行政區重合，負責轄區內一切軍政，具有戰略區或戰區性質，因此稱之為大軍區或稱一級軍區)，其下依次設二級軍區18個、三級軍區24個和軍分區192個。其中，一級軍區與野戰軍同級、二級軍區為兵團級、三級軍區為軍級、軍分區為師級。一級軍區與中央局和各大行政區保持一致，二級軍區和大部分三級軍區(除隸屬二級軍區的三級軍區外*陜西軍區轄陜北、陜南2個三級軍區；新疆軍區轄迪化、伊犁、喀什3個三級軍區；湖南軍區轄湘西1個三級軍區；江西軍區轄贛南1個三級軍區；山東軍區轄膠東、渤海、魯中3個三級軍區。)為并列關系，但級別上相差一級。

隨后，中共中央又明確了一級軍區對駐區內陸軍炮兵、裝甲兵、工兵和防空部隊的建制領導關系，使之成為合成軍隊戰役指揮機關和所屬陸軍部隊建設及轄區內地方性軍事工作的管理部門。一級軍區主要職能是：在中央軍委及總部機關的領導下，根據總的戰略意圖，擬制本區作戰計劃，組織協調本區內陸軍、海軍、空軍三軍部隊的合同作戰行動和演習；直接領導所屬陸軍部隊的組織建設、軍事訓練、行政管理、政治工作和后勤保障等；領導本區的民兵、兵役、動員、人民防空和戰場建設等工作。1951年10月和1952年3月，中央軍委先后頒布《關于海軍領導關系的決定》和《關于空軍部門領導關系的規定》，明確了各大軍區和海軍、空軍領導機關對轄區內海、空軍部隊實施雙重領導。

1952年1月5日中央軍委印發的《軍事整編計劃》對軍區編制作了進一步明確：“軍分區以上各級機關(包括志愿軍)有112.4萬人，1952年整編為38萬余人。6個大軍區保留機關不變，二級軍區整編為6個(山東、福建、華南、云南、西藏、新疆)，省軍區整編為32個，軍分區203個。”至1952年10月底，各級軍區整編為：一級軍區6個，基本不變；二級軍區5個，分別是山東軍區、福建軍區、云南軍區、新疆軍區、西藏軍區，改原二級、三級軍區為省軍區(基本按照國家行政區劃)共32個；軍分區203個。二級軍區的減少和省軍區建制的出現，標志著人民解放軍軍區體制開始由三級軍區、軍分區向軍區、省軍區和軍分區體制過渡。

(二)軍區、省軍區、軍分區體制的正式確立。朝鮮戰爭停戰協議簽訂后，三級軍區、軍分區體制已不能適應新的形勢任務。首先，基于對“帝國主義決定發動戰爭時，可能利用其所謂的‘原子優勢’采取不宣而戰對我進行閃擊”*《粟裕文選》編輯組：《粟裕文選》，第3卷，130頁，北京，軍事科學出版社，2004。這一認識，按照解放戰爭時期各野戰軍作戰地域進行劃分的6大軍區，顯然已不符合原子時代戰爭的需要。其次，朝鮮戰爭停戰協議簽訂后，中國軍事防御方向和任務發生變化，主要戰略方向從東北轉向東南，客觀上要求軍區設置應進行相應調整。再次，精簡領導指揮體制便于中央集中統一領導進行建設，提高工作效率。因此，中央軍委高干會就軍區調整改革問題進行了深入討論。陳毅認為，“要保留軍區機構，取消了會犯歷史性的錯誤，但需要加以精簡，提高質量”，平時軍區應“保衛治安、處理復員、辦理兵役、訓練干部、研究兵要地理和后備動員狀況”。*《陳毅傳》編寫組：《陳毅軍事文選》，572頁，北京，解放軍出版社，1996。彭德懷認為：“大軍區的劃分，原則上應按照預定的全國作戰計劃，從未來的作戰區分上來建立一級軍區(戰時即方面軍)和二級軍區(戰時即集團軍)；平時的一切工作，即是為戰時做準備，在預定的作戰計劃之下，有目的地在平時就做好各種戰時的措施。”“各大軍區是在一個固定地區內的軍事行政機關，應負責實施部隊訓練，鞏固海防、邊防、空防，維持地方治安，實施國防建筑、辦理兵役征集與復員等任務；同時，對駐在本區內的各兵種部隊(除海軍外)有統一指揮管理之職權。對軍委設立在各區的學校和機關有統一管理的責任。”*《彭德懷傳記》編寫組：《彭德懷軍事文選》，481頁，北京，中央文獻出版社，1988。隨后，聶榮臻指出，“陸軍各特種兵部隊，無論是戰略預備部隊，還是軍師編制內的部隊，駐在哪個軍區就屬于哪個軍區的序列，由大軍區首長指揮；各大軍區對陸軍各兵種的軍事訓練和政治工作實行統一領導”。*聶榮臻：《關于組織和編制問題報告提綱》，參見聶榮臻元帥1953年12月6日在全軍高干會議上的發言。

會后，中央軍委于1954年2月頒布《軍區領導機關編制表》規定：一級軍區機關下設司令部、政治部、干部部、后方勤務部、財務部、軍法處、軍區直屬政治部和公安部隊處、炮兵部、裝甲兵部、工兵部、防化學兵處。二級軍區機關下設司令部、政治部、干部部、后方勤務部、炮兵部、兵役局、財務處、軍法處和工兵、防化部門。*《中國人民解放軍通鑒》編輯委員會：《中國人民解放軍通鑒(1928-1996)》(下)，1647頁，蘭州，甘肅人民出版社，1997。這為下步調整軍區劃分提供了編制依據。1954年6月，為進一步理順關系，中央軍委決定由總參謀長粟裕負責重新劃分全國軍區的方案。12月初，粟裕召集總部機關、各大軍區領導就方案進行討論。粟裕認為，6大軍區應當撤并或撤銷，以加強軍委機關，并以短小精悍機構擔負指揮任務。軍區調整主要根據現在軍區和將來戰場進行劃分。*中共江蘇省委黨史工作辦公室編：《粟裕年譜》，355頁，北京，當代中國出版社，2006。

在征求各級意見時，張愛萍指出，應該便于反對侵略作戰指揮，并且能夠應對國家幅員廣大及現代作戰的復雜性諸問題。因此，應將全國劃分為兩種不同性質和任務的軍區，自東北迄沿海到西南按作戰指揮劃分為若干集團軍和方面軍性質的國防軍區(在該軍區內的各省軍區屬其建制)；其余各省組成省軍區，如華東軍區改組為3個國防軍區(山東、上海及蘇浙皖、閩贛)。國防軍區平時負責國防建設、部隊訓練、邊防警備和部隊的軍事行政等；戰時統一指揮轄區內部隊及負責內防、兵役和其他軍事動員工作。省軍區則負責內防、兵役及其他軍事動員工作。如此，中央軍委、總部可直接指揮全國7～8個國防軍區(含轄區內各省軍區)和內地各省軍區，以及海、空軍及防空部隊。而方面軍、集團軍機構，在平時只建立一個基干，戰時可以臨時補充。*張愛萍：《對大區撤銷、國防建設兵員定額和部隊裝備等問題的意見》，參見1954年12月13日中央軍委高干會討論華東軍區提交的大軍區組織問題的意見。最終，中央軍委確定重新劃分基本原則：便于平時戰場建設，戰時統一指揮；便于中央軍委的集中領導；便于抽出一批干部充實中央軍委各機關和進入學校學習；應注意到每個軍區在進行戰時準備工作時擔負任務的大小，交通運輸、后方倉庫是否便于統一安排，防空工作是否便于統一指揮，以及不會將原來的軍區劃得太亂。*中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，355頁。

據此，粟裕于1954年12月的中央軍委擴大會議作了《關于全國軍區劃分的幾個初步方案》的報告，提出軍區劃分要“以敵人兵力及可能進攻的方向、地形條件、交通狀況以及我軍的戰略意圖、作戰方向和今后戰爭可能發展的趨勢”*《粟裕文選》編輯組：《粟裕文選》，第3卷，130頁。為依據，并將制定好的6個方案交會議討論。其中第一方案將全國劃分為14個軍區， 分為6個沿海軍區(準備戰區，集團軍級)和8個內地軍區(戰略儲備區，軍級)。6個沿海軍區分別是東北、華北、山東、東南、華南和云貴；8個內地軍區分別是川康、西藏、新疆、甘青、陜西、河南、湖北和內蒙古。經過討論，與會者認為第一方案較好，但內地軍區應適當合并，總數由14個減為12個。*中共江蘇省委黨史工作辦公室編：《粟裕年譜》，355頁。1955年2月，中共中央、國防部發布《關于全國軍區行政機關劃分的決定》，將6個大軍區改劃為12個軍區。東北、華北、西北、中南、西南6個一級軍區和福建、山東、云南、西藏、新疆5個二級軍區，統一編為沈陽、北京、濟南、南京、廣州、武漢、成都、昆明、蘭州、新疆、內蒙古、西藏12個大軍區(由于大行政區裁撤，軍區不再兼戰略區，故此時軍區不應再稱大軍區，但由于傳統習慣此后軍區一直被稱為大軍區)。各軍區在中央軍委的導下，主要負責領導、指揮和管理本轄區內的野戰軍、省軍區及地方武裝部隊，并與海軍、空軍領導機關共同領導本轄區內的海、空軍部隊。*參見韓懷智，譚旌樵：《當代中國軍隊的軍事工作》(上)，42頁，北京，中國社會科學出版社，1989。

1956年3月，南京軍區向中央提出：“由于現在南京軍區直轄江蘇、浙江、福建、江西、安徽五個省軍區，范圍太大，領導不便”*彭德懷：《關于成立福州軍區向主席的請示》，1956年3月28日。，要求將南京軍區再劃分為兩個軍區。3月15日，彭德懷指示：由陳賡召集許世友、唐亮、葉飛、楊成武、劉亞樓、周希漢、王尚榮、蘇靜等總參謀部和有關單位領導專門研究福州軍區組建問題。*陳賡：《關于組建福州軍區等問題研究結果的報告》，1956年3月18日研究小組以陳賡名義向彭德懷發的結論報告。3月24日，中央軍委形成決議：“由于鷹廈鐵路在今年(1956年)即可通車，閩贛兩省聯系已較方便，福建對于江浙兩省的依賴性已不大，同意將現在的南京軍區劃分為南京和福州兩個軍區”*彭德懷：《關于成立福州軍區向主席的請示》，1956年3月28日。。4月22日，中央考慮華東戰區防御正面過寬，同時也為了加強福建前線力量，決定將福建、江西兩個省軍區劃出，增設福州軍區，由此大軍區劃分為13個。

三、20世紀50年代軍區體制調整改革的主要特點

(一)以調整改革為分水嶺，此后的軍區職能定位于國防和軍隊建設 。經過調整，軍區與戰區之間存在明顯的界限，軍區在平時劃分為準備戰區和儲備戰區，較解放戰爭中逐步形成的6大軍區作為戰略區或戰區來說，區分了平時和戰時職能。軍區的主要職能限定于國防和軍隊建設，而不像之前的軍區擔負作戰和建設的雙重職能。同時，軍區在戰時按照中央決策，在戰略戰役方向上可轉換為戰區。新劃分的軍區解決了一些轄區過大、腹地縱深過長、戰時不便指揮的問題。除武漢軍區具有戰略儲備區特性外，內蒙古、新疆、西藏、昆明、濟南、福州軍區都處于邊海防第一線，體現了我國防御型的戰略配置。

(二)機構設置因地適宜，避免“一刀切”。考慮到各大軍區的地理位置不同、擔負任務和所轄部隊數量也不相同，軍區機構的設置和編制人數不能一視同仁，因此中央軍委只提出了軍區編制的基本原則，以免出現“一刀切”情況。一般情況下，軍區領導機關下設司令、政治、干部、后方勤務、財務和軍械6個部，軍訓和防化學2個處以及軍事法院。如軍區下轄特種兵部隊，可設炮兵、裝甲兵、工程兵、防空部隊和公安部隊等相關領導機構或業務部門。經過調整，軍區領導機關在編制上各有不同，基本上都實現了諸軍兵種合成，初步成為合成軍隊的戰役指揮機構。

(三)避免改革影響，確保穩定銜接。為減少改革引起的“不良反應”，周恩來指示要求各軍區機構在1955年4月底前調整完畢，但在具體步驟上應“先交接領導關系，按照新的隸屬關系布置工作，而后分別制定編制進行整編”*中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院：《周恩來軍事文選》，第4卷，364頁，北京，人民出版社，1997。。3月14日，周恩來、彭德懷公布了經中共中央批準的各大軍區領導名單，軍區隨即著手調整建制領導關系。同時，為避免受改革影響，各大軍區都采取了一些措施確保平穩過渡。以西南軍區為例，按照逐步交接的原則，要求各級在3月初保持與原西南軍區上下級聯系的同時，逐步建立與新劃分軍區的上下級關系；大軍區機關逐步交接工作，須于4月底前完成；5月1日起西南軍區停止辦公，昆明、成都軍區開始辦公。這一有序銜接避免了改革沖擊影響，確保了大軍區工作的連續性。