鄉村振興戰略背景下的全域村莊規劃
——以《廣德縣錢村村莊發展規劃》為例

韋一，李冉，徐從廣，阮小倫，汪丹丹，鄭名怡

（1.安徽省建筑科學研究設計院規劃分院，安徽 合肥 230032；2.安徽農業大學經濟技術學院，安徽 合肥 230001）

0 前言

2018年1月，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出“提升農業發展質量，培育鄉村發展新動能”，這實質上是在村莊發展中牢固樹立并切實貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的進一步行動戰略。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》，提出改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務[1]。廣德縣地處長三角地區，多年來村莊基礎設施和民生領域建設的碩果使其領先于許多地區，具備了鄉村振興第二階段發展的條件。村莊發展規劃的編制，就是為村莊未來建設與發展制定的宏偉藍圖。

1 現階段村莊發展分析

錢村位于廣德縣城西南邊緣，距離縣城5分鐘車程。村域面積28048畝，2018年，錢村行政村下轄15個自然村，3396人。依據地理區位關系將錢村劃分為三大網格，網格之間在村民意識、村落心態、產業格局方面均存在質與量的雙重差異。

第一網格，自由建設，使得宅基過大，公共空間局促。村莊建設缺乏管理，建筑密度并不大，但戶圈圍墻，占用公共空間，靠近山邊的村民組以戶為單位零散建設，戶均宅基地高達556.15m2，人均建設用地僅有281.2m2，宅基地占建設用地比例高達59.72%。村民愿意有償退出多余宅基，對集中建設的必要性理解較淺顯，集中建設積極性不高。

第二網格，山沖地區，建設空間不足，村民沿山邊，順地勢階梯狀、線性建設村莊，宅前、宅間留有大量難利用土地，使得人均建設用地偏大，達376.97㎡。宅基地占建設用地比例僅有27.36%。村民大多愿意退出多余宅基，愿意遷入中心村。

第三網格，谷沖地區，沖外有開闊的平原，多作為優質水田，村莊則沿山路順山勢蔓延，村民劈山建房導致山沖內村莊線性延伸過長，浪費公共資源，戶均宅基地284.02m2，而人均建設用地面積卻高達446.26m2，宅基地占建設用地比例僅有17.22%。村民關注公共設施發展，急于改變偏遠落后的現狀，愿意退出多余宅基，愿意外遷，甚至遷入中心村。

2 鄉村振興的關鍵性問題與建設策略

依據鄉村振興戰略部署，錢村之所以未能進入下階段發展，是因為缺少集體制度框架，缺少村莊建設體系，同時缺少下階段村莊發展藍圖。

2.1 發展的關鍵性問題

2.1.1 鄉村振興的引導方向

鄉村振興的三大關鍵詞：城郊、土地、產業，高階段目標就是“三農問題”合理轉變為“農村養育農民，農民常住農村”，尊重城郊特殊城鎮化進程的規律，促使產生村莊新格局[2]。

2.1.2 配套政策的空白填補

現階段，政策完全傾向于農村居民點的硬件建設，而當前農村最大的問題還是“土地經濟”，如何讓土地變相轉化，既節約土地資源，又產生附加價值，再反過來推動村莊建設，實現鄉村振興，政策制定是關鍵。土地政策創造生態、經濟雙重價值，用以反哺村莊。

2.1.3 農村產業發展的局限性平衡

傳統農村經濟的發展多為“農業發展”，而城郊的農村，因特殊的地理區位關系，使得農業經濟更加多元，只有鼓勵創新，關注集體經濟發展，才能實現共同富裕。農村經濟的騰飛將徹底實現鄉村振興[3]。

2.2 村莊建設的路徑

錢村實現鄉村振興的建設路徑，是一個以土地政策為基礎的“三步走”戰略，最終目的在于將村莊自己的資源，用于自己的發展，實現生態、土地、經濟、村莊的良性循環。建設過程的核心基礎是“政策”，而土地政策既是背景也是“動力”。

——2020年，進行宅基整理，形成初期經濟效益

土地“增減掛”政策支持，采用資金獎補，首批實現空置老宅、閑置空宅、廢棄舊宅的約230戶退出復墾，創造初期價值，投入下階段村莊建設。初階收益用于二階村莊建設，初階土地政策延續至二階。

——2025年，推動發展產業，實現農民穩定增收

架構居民點格局，采用不均衡建設方式引導農民向新村集聚，進一步推進宅基退出復墾政策。大力發展農業經濟，改良農村生態環境，實現農業現代化。二階土地持續收益推動新村建設，全面政策支撐實現農業現代化。

——2030年，形成新村格局，實現網格均衡發展

全面建成永久性居民點，形成三網格均衡發展，農業成為農民主要收入源，城鄉設施全面均等化，實現“農業強、農村美、農民富”的戰略目標。

2.3 階段目標

2018年，政策制定、規劃和宣傳期，是后續村莊建設的謀劃階段；2020年，宅基復墾期，零星宅基復墾的要求，需要土地政策的協調；2025年，全面推進農村人居環境建設，政策制定，有效引導人口集中建設；2030年，產業發展，推進鄉村功能區建設，實現鄉村振興。

3 鄉村振興戰略支撐的全域村莊規劃

規劃提取錢村“丘、水、村、齋”四大特質資源，發展自然環境潛力，以生態環境保護與人居環境提升為核心，以節約耕地、綠色發展為指導思想，嚴守耕地紅線，切合實際的規劃，實現鄉村全面振興。

3.1 村莊發展定位

“山間谷地、世外桃源”，打造以“優質生態山水環境”為資源基礎，“農業+生態”為村莊發展主線，“禪修+養老”為產業特色，寫意山水畫境為出發點，承載鄉愁、展示農耕文化為情懷，兼容城郊生活方式，建設以富民強村為目標的城市近郊復合型村莊[4]。

3.2 村莊建設格局

與人口預測關聯，各階段村莊建設格局差異明顯，最終形成1個中心村、2個自然村的永久性居民點格局。2020年，基本保持現狀15個自然村格局不變；2025年，各自然村初階向中心村集聚，自然村由15個建設至10個，各自然村開始向三處永久性居民點集聚；2030年，基本形成“1+2”的村莊建設格局。

3.3 產業發展規劃

3.3.1 以生態環境恢復與保持為主的農業發展模式

有機稻田：在基本農田保護區和優質水田范圍內實現土地資源的流轉，大規模的有機水稻的生態化種植，實現生產規模化、管理信息化和農業現代化。

毛竹種植：將已有的毛竹種植片區進行整合，恢復部分山體生態功能，提高林業單位經濟價值，形成產銷初加工為一體的優質毛竹基地。

退宅還耕：通過宅基地改革，把握城郊型村莊特殊的城鎮化規律，引導村莊集聚，實施宅基復墾、舊村整治、設施改良三大工程，集約利用土地資源。

退耕還林：結合農業復墾及農業設施改造工程，恢復生態環境，保持山體空間的完整性，退出低產農田或其它性質農用地，實現經濟、生態效益雙盈[5]。

3.3.2 全面淘汰現狀落后的家具制造企業，恢復生態環境主體空間

合理利用國家政策，以引領現代農業發展和促進農民就業增收為目標，積極推進農業現代化進程[6]。淘汰影響村內整體發展格局的家具企業及作坊型工業，整合土地資源用于發展其它產業經濟，同時避免工業廢棄物污染，保持優質生態環境。

3.3.3 竹海林原，生態養老禪修基地

實現鄉村產業振興的關鍵點，是主打生態品牌，利用城郊區位優勢，通過農村“三權分立”，以農宅用地為基礎，打造“竹海林原，生態養老禪修”基地，重點發展“生態禪修+養老服務+農業觀光”三項服務產品。

4 關鍵性政策建議

要實施規劃，需要強大的政策支持：宅基確權后的差別化有償退出，是實施“用地節地”規劃的策略基礎；土地復墾及土地增加掛的政策調整，是實施“鄉村現代化”的必要過程；嘗試性的土地三權分置改革，是全面推進“鄉村振興”戰的根本動力[7]。

4.1 村民自治

4.1.1 延長土地承包權

進行科學合理的土地確權，延長土地承包年限，給村民吃一顆定心丸。

4.1.2 允許宅基交換

協調土地權屬，自愿交換或置換宅基，統一分配，為集中新建新村或遷建至永久性居民點提供土地基礎條件。

4.1.3 嘗試三權分置

遷建后的村民舊宅和宅基，區位或建筑質量較好的，可暫不復墾，由村集體所有，統一租賃利用。

4.1.4 發展集體經濟

鼓勵發展各種形式的村集體經濟，制定完善的村集體收益使用和分配制度。

4.2 土地政策

4.2.1 宅基確權，有償退出宅基

進行宅基地測繪確權，明確合規、不合規的宅基范圍與面積，依據復墾區位、地類的差異，制定不同的退宅獎補政策，有償退出宅基。

4.2.2 整合資源，零星宅基復墾

有針對性的整合零星宅基復墾，采用批次復墾方案，小規模分散式跨階段的復墾村民突出的各類宅基地。

4.2.3 價值轉化，指標流動獎補

制定土地“增加掛”相應的獎補政策，對復墾后有效的指標，依據性質、地類的差異，給予建設用地指標、村莊建設資金的獎補。

4.3 集體經濟

結合土地政策，規劃考慮村集體需求，獲得更多的“公地”，實現村集體經濟持續增收入。包括“村集體所有的各類設施”、“區位較好村莊遷建后不復墾”“集中征地后預留小規模發展備用地”等等。

5 結語

當今中國正處于全面建成小康社會的決策期，城市以外的廣大農村地區是實現新型城鎮化與農業現代化的關鍵區域。近些年，國家尤其重視農村地區的建設，安徽省在實施“新型城鎮化”發展戰略中也在不斷強調村莊全域發展的重要性與功能性。縱觀江南經濟發達地區的村莊建設規律，“新常態”下的村莊全域建設，無疑是一條致力于尋求人、經濟與自然和諧相處的發展路徑。