生態(tài)文明下低碳生態(tài)城市發(fā)展的政策體系探討

張思敏，徐從廣

（安徽省建筑科學(xué)研究設(shè)計院生態(tài)城市研究中心，安徽 合肥 230032）

1 引言

黨在十九大提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的理念，將生態(tài)文明列入當(dāng)今社會發(fā)展的一個重要因素，“綠色生態(tài)”的理念在城市建設(shè)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，就是加快推進(jìn)低碳生態(tài)城市的建設(shè)。2009年仇保興博士首次提出“低碳生態(tài)城市”的概念：“以低能耗、低污染、低排放為標(biāo)志的節(jié)能、環(huán)保型城市，是一種強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境綜合平衡的全新城市發(fā)展模式，是建立在對人與自然關(guān)系更深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上，以降低溫室氣體排放為主要目的，而建立起高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的人類聚居環(huán)境，低碳生態(tài)城市是低碳發(fā)展模式和生態(tài)文明理念在城市規(guī)劃中的具體落實”[1-4]。

近幾年來，逐步建立低碳生態(tài)城市管理體制和生態(tài)城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策體系，低碳生態(tài)工作不斷推進(jìn)，但是目前低碳生態(tài)城市發(fā)展政策存在著激勵政策不足、配套扶持政策欠缺、政策結(jié)構(gòu)單一、政策執(zhí)行形式化、政策價值偏離等方面問題。本文在分析低碳生態(tài)城市存在誤區(qū)的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，對于進(jìn)一步落實低碳生態(tài)城市建設(shè)具有重要的意義。

2 我國綠色生態(tài)示范城區(qū)政策體系概況

2.1 發(fā)展低碳生態(tài)城市的引導(dǎo)政策

2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式啟動了低碳生態(tài)城市建設(shè)工作。2010年1月，深圳市成為全國首個“國家低碳生態(tài)示范城市”，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部并與深圳市政府共同簽署了合作框架協(xié)議。2010年7月，國家發(fā)展改革委員會正式啟動了低碳試點(diǎn)工作，并發(fā)布了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，決定在廣東、遼寧等5省和天津、重慶、深圳等8市開展低碳城市試點(diǎn)工作。2011年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立低碳生態(tài)城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，就低碳生態(tài)城市建設(shè)的政策建議、示范技術(shù)、指標(biāo)體系等工作提出指導(dǎo)性工作[5]。同年6月，領(lǐng)導(dǎo)小組正式啟動新建低碳生態(tài)城鎮(zhèn)示范工作，下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部低碳生態(tài)試點(diǎn)城（鎮(zhèn)）申報管理暫行辦法》的通知”（建規(guī)〔2011〕78號）[6]。2012年11月，國家發(fā)展改革委員會公布了第二批低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市，表明了國家穩(wěn)步推進(jìn)低碳試點(diǎn)工作的決心[7]。

2.2 低碳生態(tài)城市發(fā)展的總體思路

縱觀現(xiàn)有低碳生態(tài)城市發(fā)展的案例，總體思路如下：

①通過低碳的規(guī)劃設(shè)計和先進(jìn)的低碳技術(shù)，使城市在功能設(shè)施上實現(xiàn)低碳環(huán)保、在生態(tài)上實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境，建設(shè)具備低碳環(huán)保、生態(tài)和諧、設(shè)施齊全的宜居城市；

②建立不同類型低碳生態(tài)城區(qū)評價綜合指標(biāo)體系，按照生態(tài)城區(qū)建成狀況進(jìn)行分級評分，引導(dǎo)城市建設(shè)和市民參與相結(jié)合，將生態(tài)示范城區(qū)逐步推廣，從而推動同類城市生態(tài)建設(shè)的發(fā)展[8]；

③充分考慮現(xiàn)有低碳、生態(tài)相關(guān)的技術(shù)路徑和規(guī)劃理念；

④建立政府與企業(yè)等相關(guān)利益方參與的合作機(jī)制，并引導(dǎo)企業(yè)、公眾參與。

2.3 低碳生態(tài)城市規(guī)劃研究內(nèi)容

許多專家就我國低碳生態(tài)城市建設(shè)路徑、評價指標(biāo)體系與編制方法革新等提出了指導(dǎo)性意見與建議，為我國低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)提供了方向[9-11]。構(gòu)建適合當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展?fàn)顩r的低碳生態(tài)城市規(guī)劃方法，有利于揭示低碳生態(tài)城市的規(guī)劃建設(shè)、生活生產(chǎn)方式和城市運(yùn)行系統(tǒng)之間的耦合關(guān)系，低碳生態(tài)城市發(fā)展主要包括能源低碳、經(jīng)濟(jì)低碳、低碳技術(shù)以及社會低碳。

低碳城市空間規(guī)劃應(yīng)從城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃三個層面落實城市法定規(guī)劃方法與關(guān)鍵技術(shù)，相關(guān)學(xué)者就此也提出自己的建議。例如：葉祖達(dá)強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃應(yīng)改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃的思維方式，主張城市總體規(guī)劃工作應(yīng)從“碳足跡”建立系統(tǒng)的規(guī)劃體制，并建立相應(yīng)的碳排放指標(biāo)體系與評價指標(biāo)體系[10]；龍惟定提出測算碳排放量作為制定碳排放評價指標(biāo)的基本，具有很強(qiáng)的科學(xué)性，首先提出地均碳排放量、單位GDP碳排放量、人均碳排放量和人類發(fā)展指數(shù)4個指標(biāo)[12]。

3 低碳城市發(fā)展政策誤區(qū)

盡管低碳生態(tài)城市建設(shè)在中國各省市如火如荼的展開，但是由于生態(tài)城市建設(shè)尚處于探索階段，建設(shè)和發(fā)展過程中低碳發(fā)展政策也存在一些誤區(qū)。

3.1 中觀層面缺少低碳生態(tài)城市規(guī)劃方法研究

當(dāng)前低碳生態(tài)城市規(guī)劃的實踐呈現(xiàn)出“兩頭大、中間小”現(xiàn)象，即關(guān)于低碳生態(tài)城市戰(zhàn)略、實現(xiàn)目標(biāo)、建設(shè)路徑和評價指標(biāo)等宏觀方面的研究較多，微觀層面關(guān)于綠色建筑、綠色交通等節(jié)能技術(shù)發(fā)展迅速，但是中觀層面關(guān)于綠色低碳城市規(guī)劃體系較少。國內(nèi)城市總體規(guī)劃編制層面對低碳理念的實踐剛開始嘗試，總體規(guī)劃中關(guān)于綠色生態(tài)規(guī)劃方法的缺失，導(dǎo)致頂層政策體系中綠色生態(tài)理念與城市規(guī)劃編制未得到充分結(jié)合。城市規(guī)劃中應(yīng)明確綠色生態(tài)城市頂層體制，推動相關(guān)研究與實踐的進(jìn)展。

3.2 政策結(jié)構(gòu)單一，缺乏配套政策的支持

地方政府文件在中央政策文件的總指導(dǎo)下，針對自身的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會情況因地制宜地制定發(fā)展政策，在這過程中要求地方政府制定低碳生態(tài)城市發(fā)展制度要充分考慮本地的地理區(qū)位、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等狀況，但是目前地方政府制定的低碳生態(tài)城市發(fā)展政策存在趨于雷同、缺乏創(chuàng)新力等問題。

另一方面，地方低碳生態(tài)城市發(fā)展政策具有一定的單一性，缺乏相關(guān)配套政策的支持。低碳生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展過程中過于注重建筑改造、城市綠化等方面工作，忽視了相關(guān)的稅收、技術(shù)資金支持等扶持政策，相關(guān)市場化政策創(chuàng)新力度不夠，企業(yè)對能源管理模式缺乏了解。

3.3 建設(shè)具有盲目性，政策價值存在片面化

由于缺乏對低碳生態(tài)城市的深刻認(rèn)識，使得低碳生態(tài)城市建設(shè)具有一定的盲目性，在政策的實施過程、價值認(rèn)識上存在一定的片面化，具體來說存在以下幾點(diǎn)誤區(qū)。

一是低碳生態(tài)城市建設(shè)與實際相脫離。“節(jié)能減排”只是為了逃避問責(zé)，而不是為了保護(hù)環(huán)境，也不是為了公眾利益，這種低碳生態(tài)城市建設(shè)背離了低碳發(fā)展“以人為本”的價值目標(biāo)。

二是生態(tài)城市建設(shè)對綠色生活方式關(guān)注比較少。沒有將低碳生態(tài)的理念滲透到人們?nèi)粘Ｉ盍?xí)慣中，價值定位存在短期化。低碳生態(tài)城市建設(shè)要倡導(dǎo)市民養(yǎng)成低碳生活方式，低碳生態(tài)城市建設(shè)是低碳生產(chǎn)方式、低碳生活方式和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的一個有機(jī)整體。

3.4 政策評估缺少公眾參與

低碳發(fā)展實踐是我國新型城市發(fā)展的一種初步探索，目前政策體系中仍有一些不完整的問題，其中低碳政策實施效果評估缺乏公眾參與，導(dǎo)致評估過程中有不透明的問題。

4 完善低碳生態(tài)城市政策體系的建議

低碳生態(tài)城市建設(shè)過程中出現(xiàn)的諸多問題如果得不到重視和及時有效的處理，將會嚴(yán)重阻礙低碳生態(tài)城市建設(shè)。因此針對這些政策問題，本文試圖提出改進(jìn)建議。

4.1 在城市總體規(guī)劃層面落實城市生態(tài)規(guī)劃理念

低碳城市總體規(guī)劃應(yīng)結(jié)合各地地理區(qū)位、自然生態(tài)條件、規(guī)模大小以及經(jīng)濟(jì)狀況等方面，將低碳生態(tài)文明理念融入城市規(guī)劃中，提出相關(guān)的生態(tài)規(guī)劃理念與方法。從土地利用方式、空間形態(tài)、管制區(qū)劃定、敏感區(qū)劃定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出規(guī)劃措施和建議，達(dá)到低碳發(fā)展的目標(biāo)。中央層面提出的總體規(guī)劃對地方政府制定相關(guān)的政策具有指導(dǎo)性意義，地方政策的制定要與中央政策走向相一致，同時要彰顯地方特色。

在我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系下，控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)能有效地實施綠色低碳理念，把低碳規(guī)劃建設(shè)要求實施于具體綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)中，如綠色建筑、綠地碳匯功能、節(jié)水節(jié)能、廢棄物管理等。生態(tài)文明理論要在控制性詳細(xì)規(guī)劃中有所體現(xiàn)，使綠色低碳生態(tài)城區(qū)在建設(shè)中過程中有具體明確的措施和可操作性的控制性指標(biāo)體系。

4.2 制定低碳生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)扶持政策

低碳發(fā)展不僅需要行政手段加以落實，還需要制定對生態(tài)科技創(chuàng)新方面財政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)扶持政策。

一是加大對低碳生態(tài)科技技術(shù)方面的財政補(bǔ)貼，加快低碳技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化，對節(jié)能減排、新能源等低碳技術(shù)的研發(fā)設(shè)立專項資金，加大投資力度。

二是制定專業(yè)人才培養(yǎng)與激勵政策，吸引優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入科研機(jī)構(gòu)工作，打造低碳生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新基地，重點(diǎn)在新能源、生物技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域核心技術(shù)取得突破。

三是鼓勵低碳創(chuàng)新技術(shù)開發(fā)，加快低碳技術(shù)創(chuàng)新試點(diǎn)工作，增加綠色生態(tài)示范項目建設(shè)，如低碳生態(tài)工業(yè)園區(qū)、綠色建筑、綠色交通等，積極應(yīng)用新技術(shù)改造傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)。

4.3 生態(tài)城市規(guī)劃貫徹低碳生態(tài)規(guī)劃理念

生態(tài)城市規(guī)劃要實現(xiàn)“人與社會、人與自然和諧發(fā)展”的目標(biāo)，首先要求生態(tài)城市決策者和執(zhí)行者明白建設(shè)生態(tài)城市的必要性和目的，進(jìn)而再制定科學(xué)的規(guī)劃措施，將低碳理念融入城市建設(shè)中。其次，生態(tài)城市規(guī)劃要量力而行，避免盲目開發(fā)現(xiàn)象的出現(xiàn)，要針對本地的地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，因地制宜地制定不同的規(guī)劃措施[13]。

具體生態(tài)城市建設(shè)過程中，生態(tài)城市規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)多學(xué)科參與，強(qiáng)調(diào)將生態(tài)學(xué)與規(guī)劃學(xué)相結(jié)合。一方面要充分考慮規(guī)劃建設(shè)對城市生態(tài)環(huán)境的影響，另一方面要建立完善的區(qū)域生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立專門的技術(shù)咨詢專家小組，加強(qiáng)對基本農(nóng)田、生態(tài)濕地、河流、湖泊的保護(hù)和對所在居民區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

低碳城市發(fā)展政策要深入貫徹低碳發(fā)展理念，樹立正確的政策價值。政府、企業(yè)應(yīng)將低碳理念融入人們?nèi)粘Ｉ钪校浞掷秒娨暋V播、公眾號、微博等媒體宣傳綠色生態(tài)知識，通過開展宣講教育、媒體報道等多種方式推廣綠色生態(tài)理念，積極倡導(dǎo)低碳綠色生活方式，推動全民廣泛參與和自覺行動

4.4 建立公眾參與的體系政策

成立低碳生態(tài)城市建設(shè)評估委員會，嚴(yán)格審查低碳生態(tài)城市的建設(shè)路徑和生態(tài)城市規(guī)劃方法，做好國家層面的可持續(xù)發(fā)展頂層設(shè)計。新區(qū)建設(shè)要量需而行、量地而置，確保國家級綠色生態(tài)示范城區(qū)建設(shè)有管控標(biāo)準(zhǔn)，力求建立高水平、高示范性的綠色生態(tài)城區(qū)。

另一方面，城市低碳發(fā)展政策與規(guī)劃措施的制定需加強(qiáng)公眾參與，建設(shè)過程中應(yīng)充分聽取當(dāng)?shù)孛癖娨庖姡嬲龅健耙匀藶楸尽薄Ｔ鰪?qiáng)公眾對政府低碳發(fā)展政策執(zhí)行力度的監(jiān)督，以公眾個人低碳意識推動全社會低碳環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識，從而使低碳生態(tài)城市建設(shè)達(dá)到自下而上的良性循環(huán)。

5 結(jié)語

低碳生態(tài)城市建設(shè)是一個長期任務(wù)，也是實現(xiàn)國家“生態(tài)文明體制改革”的必由之路，低碳生態(tài)發(fā)展政策的制定與完善將進(jìn)一步推動低碳生態(tài)城市建設(shè)。我們要正確認(rèn)識分析現(xiàn)城市低碳發(fā)展政策存在的誤區(qū)，總結(jié)經(jīng)驗，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，以利于落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略。