財政支持脫貧攻堅與鄉村振興的相關思考

鄧海濤 鄧郁松

摘要：近年來財政扶貧的成就是有目共睹的，但也伴生出一些新情況、新問題，而這些問題的出現，很大程度上是由于財政的局部措施，沒有圍繞農村發展這一主線展開，沒有兼顧到全局性和長遠性。為此，必須在理財觀念和工作思路上作相應調整，在脫貧攻堅和鄉村振興過程中采取一些積極而有效的對策措施。

關鍵詞：脫貧攻堅;鄉村振興;財政措施

脫貧攻堅與鄉村振興是現階段財政發展的重大課題。研究這些課題，必須正視當前財政支持脫貧攻堅與鄉村振興運行中的一些現實情況和現實問題。不可否認，近年來財政扶貧的成就是有目共睹的，但也伴生出一些新情況、新問題，而這些問題的出現，很大程度上是由于財政的局部措施，沒有圍繞農村發展這一主線展開，沒有兼顧到全局性和長遠性。為此，必須在理財觀念和工作思路上作相應調整，在脫貧攻堅和鄉村振興過程中采取一些積極而有效的對策措施。

一、財政在支持脫貧攻堅與鄉村振興中存在的問題

（一）政策導向性不強，難以確保經濟高質量發展

近年來，國家出臺一系列惠農強農富農政策，對地方實施脫貧攻堅與鄉村振興起到了決定性作用，取得了良好的經濟和社會效應。但由于政策的導向性不強，少數地方政策實施不夠精準，影響了農村經濟高質量發展。

1.政策掌握不透。有的地方鄉村干部執行政策不夠精準，政策宣傳力度不大，群眾知曉率不高，理解內容不透，有的地方出現了“應享未享，不享而享”的現象。

2.政策運用不充分。有的地方落實上級惠農政策缺乏可行的脫貧致富規劃和措施，認為只要項目實施和資金用下去就完事了，不講求社會效益，群眾獲得感不強。

3.政策措施“單打獨進”。如教育扶貧只是幫扶因教致貧家庭的學費，而沒有將教育與就業結合在一起，沒有將人力資本積累、產業配置與當地扶貧項目結合在一起，致使扶貧項目常常表現為單打獨進，而沒有與基層政權建設和鄉村社會建設結合在一起。

4.政策措施與貧困戶實際能力不適應。扶貧政策出臺對貧困地區扶貧有一定的針對性和指導性，但貧困戶文化素質低，思想觀念落后，依然停留在自給自足的自然經濟時期，安于現狀，沒有發展動力，不謀求發展思路，一心想吃低保，享受國家救助，“等要靠”依賴思想嚴重，像這樣的貧困戶很難走出貧困線。

（二）產業發展不穩，難以推動經濟發展提檔升級

產業是興村富民之本，也是脫貧攻堅和鄉村振興的根本途徑。目前的產業扶持政策在推動產業提質增收、提檔升級上缺乏后勁。

1.發展項目環境較差。農村發展產業缺乏農業技能人才，信息渠道不暢，引進人才比較困難，農村青年農民長期外出務工，長期居住的農村人口多為留守婦女和老人，文化程度低，觀念更新慢，發展意識薄弱，勞動技能差，培育發展新型產業農民十分困難，成為制約農業產業優質高效提升的一大因素。

2.發展項目難選定。有的地方農村資源匱乏，扶貧、鄉村振興產業專項單一，特別是有些地方的產業扶貧要求過急，在市場論證上做得不夠充分，一窩蜂上一個產業，最后投資遇市場風險，難見投資效益，留下產業扶貧項目的“爛尾樓”。

3.發展項目難接力。對適宜地方發展的產業，不能因為倡導產業的領導和產業帶頭人變更而斷檔，不能換一任領導變更一個產業，這樣會造成農村資源浪費。

4.發展項目難支撐。有的貧困村產業發展緩慢，缺少能夠支撐長效增收、脫貧致富的特色效益產業。有的貧困村雖然已發展一批產業，也僅處于起步階段，特色效益尚未凸顯，帶動長效致富的能力不強。由于各戶情況和產業發展需求不同，鄉村在一戶一策、因戶制宜、因地制宜的引導上做得不到位，造成個別戶對扶貧項目不感興趣，參與的積極性不高。多數貧困戶缺少技術指導，產業扶貧效果不明顯。

（三）基層財政監管乏力，難以提高項目資金使用效益

隨著我國脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的推進，國家大量項目資金投入農村建設，但項目資金的使用效益低。究其原因，從基層財政監管的角度來看，存在諸多管理弊端問題。

1.資金撥付進度緩慢。由于專項資金政策性強，上級經常性檢查多，對地方資金使用不當就要追究項目責任人的責任。多數地方在選擇項目問題上寧愿資金結存，不愿項目失敗追責，導致項目資金無法撥款，造成專戶資金結存數額較大。有的地方項目雖然實施完成，但因項目建設得小，結算后資金留有結余。對這些時間較長的結存資金，縣財政部門只好收回重新統籌安排。

2.資金監管的標準設計缺位。每項資金的使用流程很多，要求也很多，基層財政監管任務重，上級經常強調資金監管的重要性，但至今沒有明確資金監管工作怎么做才算監管到位，考核指標和內容仍然不明顯，操作方法至今缺位。

3.資金監管的責任難厘清。從這幾年各級紀委、監察委、巡察辦檢查鄉村項目資金發現違規情況追責相關責任人的情況看，主要是通過看監管留痕的佐證資料來鑒定責任人的責任，如看項目實施過程參與監管簽字的駐村專管員，誰簽字追究誰的責任，導致基層財政駐村監管人員不愿監管，不敢簽字，本應由項目主管部門負責的監管責任，卻無形地轉稼給基層財政所負責，導致鄉鎮財政資金上級監管缺位現象。

二、財政支持脫貧攻堅與鄉村振興工作應注意的問題

（一）要處理好脫貧攻堅與鄉村振興之間關系

不可置疑，脫貧攻堅與鄉村振興是今后一個時期的重大戰略、重大工作，事關民生、農村發展。兩者之間的內在聯系主要體現在以下五個方面：

1.政策目標不同。脫貧攻堅主要是解決溫飽問題，即“兩不愁三保障”，旨在消除絕對貧困現象，解決區域性整體貧困現象;鄉村振興主要是解決農業農村發展方向問題，實現農業農村現代化。

2.時間長短不同。脫貧攻堅是階段性的，到2020年全面完成各項任務;鄉村振興更為長遠，其發展方略一直規劃到2050年為止。

3.需求層次不同。人在滿足了溫飽等基本生活需求之后，才謀求更高層次的發展。脫貧攻堅是鄉村振興的基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的動力，二者相輔相成，不能各行其是，顧此失彼。

4.受益范圍不同。脫貧攻堅主要是惠及貧困縣、貧困村及貧困戶;鄉村振興戰略全面履蓋農村、農業及農民。

5.發展領域不同。脫貧攻堅從農業生產領域以及醫療、教育、基礎設施等民生領域;鄉村振興從農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等多個領域全面發展。

（二）要促進好脫貧攻堅與鄉村振興良性循環

1.銜接互通。脫貧攻堅與鄉村振興有它們的特點和共性，在政策、產業發展、基礎設施、資金保障等方面有著密切的聯系，要在管理機制上有效銜接，形成相互配合、相輔相成、相互促進的格局。脫貧攻堅和鄉村振興項目規劃應統籌安排，一體部署。

2.短板互補。在脫貧攻堅實施存在的薄弱環節，要列入下一步扶貧攻堅的重點內容，作為各地鄉村振興戰略的規劃。通過延伸和整合，進一步提升短板互補效應。

3.優勢互助。脫貧攻堅工作實施已久，要總結好的管理措施，有力推進脫貧攻堅和鄉村振興工作。現在沒有哪項工作像脫貧攻堅這樣有力度、有成效，主要經驗是五級書記一起抓，要將這一好的做法和措施提煉、推廣運用到鄉村振興中。

4.良性互動。要把當前的脫貧攻堅任務與長遠鄉村振興目標緊密結合，以脫貧攻堅補齊鄉村短板，以鄉村振興鞏固脫貧成效，讓鄉村振興成為脫貧攻堅的延續和提升。在國家支持農業農村發展政策指引下，加大政策執行力度，出臺地方配套實施辦法，以嚴格的管理措施和內控機制，規范運行兩大戰略，確保項目資金有效使用。

（三）要統籌好脫貧攻堅與鄉村振興工作

雖然脫貧攻堅與鄉村振興的側重點有所不同，但不能分為兩項工作，應統籌規劃安排，提高農村農業發展的綜合效能。近兩年正是脫貧攻堅與鄉村振興實施并存期，要積極探索兩者相互配合、相互銜接的有效途徑，這樣才能促進二者高效發展。

1.穩定駐村隊伍。要建立部門干部駐村幫扶機制，上級選派“第一書記”和駐村工作隊，加強人員配備和管理，落實駐村干部待遇，建立一支長期扎根基層、懂“三農”工作的駐村隊伍，為服務農村經濟發展推波助瀾。

2.優先發展產業。產業發展是脫貧攻堅和鄉村振興的重要支撐，應根據地方自然資源優勢和特色，選擇有發展潛力的項目，確保項目長遠見效，形成“一村一品”的特色格局。

3.補齊基礎設施短板。總體來看，貧困群眾“兩不愁”問題已基本解決，目前在義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”、安全飲水方面還存在薄弱環節。要繼續加大資金投入，整合脫貧、鄉村振興、人居環境整治資金，全力投入農村建設，加快完善基礎設施建設，解決好偏遠山區季節性缺水等難題。

4.推進鄉風文明建設。要持續培育文明鄉風、良好家鄉、淳樸民風，切實改善農村農民精神風貌。修訂鄉規明約，傳統的鄉規民約已過時，應以社會主義核心價值觀為導向，構建新時代需要，易操作、可落實、能見效的鄉規民約，引導村民樹立良好的文明理念，建設美麗宜居鄉村。

三、政策建議

（一）更新完善財政政策體系

1.堅持政策的持續性。我國如期打贏脫貧攻堅戰后，財政扶貧政策要堅持“摘帽不摘政策”，繼續保持攻堅態勢，鞏固發展成果。財政支持“兩大戰略”要堅持“三個優先”，即堅持農業農村優先發展、項目投入需求優先滿足、財政支持涉農項目質量和效益優先保障。

2.堅持政策的銜接性。要牢固樹立“舍小項目，顧大戰略”的發展理念，圍繞各地發展現代農業和農村建設兩大核心任務，做好項目銜接整合文章，有效提升項目和資金整體效應和使用效益。要以鄉鎮為主，編制整合規劃，分年度確定重點產業和項目，明確整合范圍項目及資金投向，實現梯次性整合。對銜接整合的涉農項目實行”三統一”，即統一建立項目庫、統一申報項目、統一組織實施。

3.堅持政策的針對性。要制定差異化的扶持政策，脫貧攻堅為鄉村振興提供具體方向和工作重點。堅持綠色發展，讓良好的生態成為支撐點。要積極參加和支持地方黨委、政府系列的重要戰略、重大行動和重大工程，打好精準脫貧攻堅三年行動、實施農村人居環境整治三年行動計劃、實施產業興村強縣等系列脫貧攻堅和鄉村振興行動。

4.堅持政策的實效性。要圍繞產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，創新財政支農政策措施、框架和體系，整合政策資源，明確政策扶持，將打好脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興的優先任務，持續鞏固脫貧成果，總結借鑒脫貧攻堅的經驗做法推進鄉村振興，最終實現鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富的目標。

（二）健全強化鄉鎮財政職能體系

1.發揮財政應有職能。應以新時期機構改革為契機，重新梳理縣鄉財政職能，使之擁有與應有職能相稱的作用領域和地位，發揮財政保障脫貧攻堅和鄉村振興需求、調控客觀經濟、規范財政分配程序等基本職能，在支農領域發揮應有的作用。在機構改革設置上，也要體現上述原則，維護財政權威，避免財政內部因分工不明、職責不清、管理體制不順而產生的消極效應，提高財政部門的凝聚力。

2.運用財政一切手段。在財政政策設計上，要調動方方面面的產業扶持積極性，注意借用社會資金加大投入，注意盤活財政資源存量增加現實財力，不斷培植經濟增長率。在稅收優惠政策設計上，國家稅務總局近期從六大方面梳理了110項推動脫貧攻堅的稅收優惠政策，要積極對接這些政策，使之盡快落地，助力如期打贏脫貧攻堅戰。

3.調優財政收支結構。一方面，要通過拓寬財政收入渠道，增加財政收入總量;另一方面，要通過對財政支出范圍的界定，重點領域資金需求得到較好保障，尤其是加大支持脫貧攻堅和鄉村振興兩大戰略的投入，形成“該財政管的不推卸責任，不該財政管的不增加財政包袱”。

（三）建立穩固投入保障體系

1.建立多渠道籌集資金機制。基層財政部門要加快形成財政優先保障，金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。一方面，要積極向上爭取專項資金。要認真研究上級各類財政支農政策，抓住有利條件與機遇，積極向上爭取資金，積極包裝申報項目。同時，做深做細項目庫，實行分類管理，盡最大可能爭取上級政策“紅利”。另一方面，要充分發揮財政資金的引導作用，撬動金融和社會資本更多投向農業農村。財政要推動農業信貸擔保服務網絡向市縣延伸，發揮農業保險作用。同時，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，彌補農業收益低、風險高、信息不對稱的短板，促進金融資源回流農村。

2.建立投入優先保障機制。要把農業農村作為基層財政支出的優先保障領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，確保投入力度不斷增強、總量持續增加，確保財政投入與脫貧攻堅、鄉村振興目標任務相適應。同時，堅持績效導向，加強管理，將財政資金的分配和使用管理與支持脫貧攻堅、鄉村振興工作的實際成效緊密結合起來，加快推進農業農村現代化進程。

3.建立統籌整合長效機制。要充分發揮地方的涉農資金統籌權，堅持分類施策，加快健全涉農資金統籌整合長效機制。要從源頭統籌整合，根據縣級機構改革進展，進一步理順部門項目資金管理職責，按照行政效能優化管理原則，加快項目資金歸口管理和統籌使用，消除涉農項目交叉重復狀況，實現同一事項由一個部門統籌管理，推動涉農資金預算編制源頭整合。要依法依規整合，上級應下放必要的涉農資金審批和統籌權限，科學設置和下達脫貧攻堅、鄉村振興落實的任務清單，對相關涉農資金實行“大專項+任務清單”管理模式，取消地方配套的做法，從根本上消除虛假配套整合騙取、擠占挪用等違法問題。要推動存量整合，加大涉農項目資金的整合力度、量度，積極盤活財政存量資金，對資金使用的范圍、用途、目標、性質相同的涉農資金進行歸并，集中捆綁使用，為鄉村振興提供更加持續穩定的資金來源。

（四）健全創新效益財政管理體系

1.加強監管。要加強涉農資金的事前、事中、事后監管，開展相關專項監督活動，形成權責明確、有效制衡、齊抓共管的監管格局。大力推進信息公開，督促各地健全公告公示制度，讓涉農資金在陽光下運行，讓群眾依法享有知情權、監督權。繼續探索扶貧資金實時動態監控機制，依托動態監控平臺建立扶貧資金總臺賬，實行精細化管理，充分借助審計、紀檢監察等力量，發揮社會監督作用。加快支出進度，加快涉農資金撥付進度，堅決規避資金滯留財政專戶，切實提高資金支出效率。

2.強化內控。涉農資金內控制度建設是基層財政工作的薄弱環節，應推動業務內控建設向基層財政延伸，把內控管理與資金監管、績效評估結合起來，規范業務流程，強化內外部監督，確定關鍵管控點，加強內部審核機制，形成一套比較完整、合理和適用基層財政內部控制評價體系，為涉農資金精準、規范、安全、有效使用提供智力保證。

3.實施績效管理。要建立健全以績效評價結果為導向配置涉農資金的績效管理機制，將績效管理覆蓋所有扶貧、鄉村振興項目。推行全過程績效管理機制，針對重點涉農資金項目開展重點績效評價，進一步完善績效評價指標體系，強化績效結果運用，將評價結果作為預算安排、政策調整和改進管理的重要依據。

（作者單位：湖北省通山縣通羊鎮財政所、通山縣大路鄉人民政府）

責任編輯：欣文