美國特朗普政府核能政策介紹

(國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

以《美國國家安全戰(zhàn)略》《美中民用核能合作政策框架》等若干關(guān)鍵政策文件為代表的美國特朗普政府核能新政強(qiáng)調(diào)美國優(yōu)勢與美國利益，將影響美國核能發(fā)展及全球核能治理。

1 特朗普政府的核能新政著眼于美國取得長期的全球核能優(yōu)勢

1.1 美國核能與核能政策目標(biāo)與屬性

特朗普政府的能源政策具有多重屬性：一是以“內(nèi)外兼顧、以外養(yǎng)內(nèi)、確保優(yōu)勢”為政策核心；二是轉(zhuǎn)移和分擔(dān)美國國內(nèi)發(fā)展成本的實(shí)施途徑；三是以增加他國發(fā)展成本，意圖遏制“戰(zhàn)略競爭對手”的長期目標(biāo)。

美國通過大力支持傳統(tǒng)能源復(fù)興的能源新政，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“降成本、增投資、興實(shí)業(yè)、促就業(yè)”目標(biāo)，同時(shí)緩解聯(lián)邦政府財(cái)政壓力，降低美國能源安全的成本。

核能新政主要體現(xiàn)在《核能創(chuàng)新與現(xiàn)代化法案》《先進(jìn)核能技術(shù)法案》《美中民用核能合作政策框架》(以下簡稱《框架》)《先進(jìn)堆開發(fā)與部署愿景和戰(zhàn)略》《美國國家安全戰(zhàn)略》等若干關(guān)鍵政策文件中。

核能新政力主大規(guī)模開發(fā)核能并使用核電，加強(qiáng)對核電的激勵與扶持。意圖通過對內(nèi)重振美國核能、對外加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移管控，確保美國國家安全及維護(hù)其全球核技術(shù)優(yōu)勢。

2018年以來，美國在眾多高新技術(shù)領(lǐng)域已開始全面加強(qiáng)對華技術(shù)管制，《框架》的發(fā)布標(biāo)志著中美核能合作將面臨更嚴(yán)峻的局面，我國核能國際合作也將面臨更復(fù)雜的新形勢。

1.2 核能新政以能源安全與國家安全為限，提出了重振核能的路徑

一是在長期能源政策中提出“恢復(fù)、擴(kuò)大和重振核能部門”，并列為首要措施。《美國優(yōu)先能源政策》認(rèn)為，核能是美國清潔能源的重要組成部分，最首要的措施就是“恢復(fù)和擴(kuò)大”核能部門。

二是在相關(guān)的戰(zhàn)略與法案中提出了“2050年的核能發(fā)展愿景”及“2030年的中期目標(biāo)”。“2050年的核能發(fā)展愿景”提出，到2050年，美國先進(jìn)堆憑借其在改進(jìn)安全、成本、性能、可持續(xù)性以及減少核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)方面的優(yōu)勢，將成為國內(nèi)和全球能源組合的重要組成部分。“2030年的中期目標(biāo)”提出，到2030年，至少有兩個“非水”冷卻的先進(jìn)堆將會達(dá)到技術(shù)成熟、證明安全和有經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)美國核管理委員會(NRC)審批頒證，允許進(jìn)行建設(shè)。

三是在產(chǎn)業(yè)鏈及核安全領(lǐng)域提出加速先進(jìn)堆開發(fā)和部署等六大具體戰(zhàn)略目標(biāo)。(1)加強(qiáng)發(fā)展核技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施，大幅提高私營部門使用能源部資源的開放程度；(2)展示先進(jìn)堆的性能和退役的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；(3)支持開發(fā)先進(jìn)堆燃料循環(huán)；(4)支持為先進(jìn)堆確立高效、可靠的監(jiān)管框架；(5)鼓勵探索私營部門投資效益的最大化及激勵政策，有助于加速先進(jìn)堆的商業(yè)部署；(6)解決人力資源和勞動力發(fā)展需求。

四是在國家安全層面確立了核能為可靠且可獲得的能源資源并將其列為優(yōu)先改進(jìn)技術(shù)。《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告提出，確保能源資源可靠并可獲得，包括核能；進(jìn)一步改進(jìn)能源技術(shù)，包括核技術(shù)、下一代核反應(yīng)堆等。

1.3 核能新政兼顧國家長期戰(zhàn)略和行業(yè)短期目標(biāo)

核能新政是美國核能政策及國家安全戰(zhàn)略的邏輯延續(xù)，兼顧了“保持國家核優(yōu)勢”的長期戰(zhàn)略和“救助現(xiàn)有核電”的短期目標(biāo)。

一是強(qiáng)調(diào)核能及核技術(shù)優(yōu)勢對美國國家戰(zhàn)略的極端重要性，是對以往政策的傳承和加強(qiáng)。核能新政與以往美國核能政策具有邏輯延續(xù)性，且比奧巴馬政府更積極。新政重新提高核能定位，高度重視基礎(chǔ)研發(fā)，鼓勵先進(jìn)核能商業(yè)部署，立足長遠(yuǎn)謀求核技術(shù)全球優(yōu)勢。

二是強(qiáng)調(diào)優(yōu)化監(jiān)管與核能技術(shù)“適民化”、商業(yè)化的創(chuàng)新性，是應(yīng)對能源供需的務(wù)實(shí)創(chuàng)新。核能新政力圖通過優(yōu)化監(jiān)管框架，促進(jìn)加快先進(jìn)堆的開發(fā)和商業(yè)部署，包括擬采用先進(jìn)堆分階段頒發(fā)證書流程以及取照可能性評審過程的預(yù)申請等新措施。鼓勵先進(jìn)核能應(yīng)用于在軍事、航天等與國家競爭力直接相關(guān)領(lǐng)域，為主流的民用能源電力市場的商業(yè)部署提供了基礎(chǔ)。

三是加大對核電的激勵，降低在建和擬建核電成本，意在短期內(nèi)鞏固核電的地位。核能新政著力挽救目前美國核電的發(fā)展頹勢，對商用核電具有“救助”作用，意在降低核電成本并激發(fā)私營部門投資信心。主要措施為：一是有條件為核電提供減免稅，二是大力支持并允許私營部門參與基礎(chǔ)研發(fā)，三是優(yōu)化監(jiān)管法規(guī)與程序。

2 核能新政對美國國內(nèi)核能短期利好程度有限但影響核能領(lǐng)域大國競合形勢

2.1 核能新政短期有限利好美國國內(nèi)核能，長期影響尚有待評估

核能新政短期對美國核能發(fā)展的效果不確定或有待評估。一是對核電的激勵政策附加了比較苛刻的條件，如對于新建核電附加了限期發(fā)電才能獲得稅收減免等條件。二是對基礎(chǔ)研發(fā)的激勵，10年內(nèi)恐難在商業(yè)實(shí)踐上體現(xiàn)紅利。

2.2 美國對華核能政策明顯收緊，我國核能國際合作所受影響大于國內(nèi)發(fā)展

首先，美國對中美核能合作設(shè)定更加苛刻的條件，明確限制對象與禁售清單。《框架》將禁止美國特有技術(shù)、設(shè)備及零部件等對華出口。《框架》制定了技術(shù)轉(zhuǎn)讓、設(shè)備、部件等明確的推定批準(zhǔn)和禁止批準(zhǔn)清單，對美中民用核能合作提出了多項(xiàng)明確的限制條件，實(shí)質(zhì)上是旨在加強(qiáng)對華民用核技術(shù)出口管制以阻滯中國核技術(shù)進(jìn)步速度。《框架》明確將中廣核列為被制裁對象，將CAP1400和“華龍一號”列為與美國有直接競爭關(guān)系的受限技術(shù)，允許對華出口的部分也不允許用于中廣核或用于上述技術(shù)。

《框架》是對我國實(shí)行更加嚴(yán)格的核技術(shù)轉(zhuǎn)讓審查文件，推定禁售的范圍廣泛，其中：推定批準(zhǔn)的均為可國際采購且我國對美無依賴的，或美在華有商業(yè)利益的；推定禁售的均為美國領(lǐng)先我國亟待發(fā)展但尚存短板的領(lǐng)域，多數(shù)涉及我國先進(jìn)核能研發(fā)及與美競爭的三代商業(yè)核電部署。

其次，《框架》對我國國內(nèi)核能發(fā)展短期影響總體有限，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。由于重要設(shè)備、關(guān)鍵零部件等無對美依賴，且可通過國際采購或國內(nèi)供貨提供，“華龍一號”基本不會受到影響。由于相關(guān)的設(shè)備與零部件等均不在受限之列，AP1000所受影響較小，依托項(xiàng)目的機(jī)組基本不會受到影響。由于被列為直接與美國競爭的受限技術(shù)，CAP1400所受影響需要盡快全面評估，尤其是關(guān)鍵軟硬件對美依賴程度及國際采購風(fēng)險(xiǎn)。2018年10月底，西屋公司已從美國能源部得到書面確認(rèn)，中廣核投資的陸豐一期AP1000項(xiàng)目供貨不受影響。

我國核電機(jī)型與技術(shù)路線多樣化，“華龍一號”、AP1000等三代技術(shù)先進(jìn)核電自主化程度較高且商業(yè)實(shí)踐順利，《框架》對我國核電行業(yè)及主要企業(yè)不會產(chǎn)生根本影響。

再次，現(xiàn)有中美核能合作模式難以為繼，先進(jìn)核技術(shù)研發(fā)面臨全新的國際合作挑戰(zhàn)。《框架》明確的管制內(nèi)容還包括核電相關(guān)的源代碼、小型模塊化輕水堆、非水先進(jìn)反應(yīng)堆等新堆技術(shù)內(nèi)容。

最后，長臂管轄權(quán)將放大《框架》的效力，我國核能海外市場將受到潛在影響。《框架》對中廣核的制裁并未設(shè)定豁免條件與截止時(shí)間，基于國家安全的自由裁量權(quán)對政策效果有很大彈性。《框架》對中廣核的制裁源自于訴訟案，但司法過程仍在進(jìn)行中，短期不會有明確裁定。無論事實(shí)真?zhèn)位虿枚ㄈ绾危绹淖杂刹昧繖?quán)及長臂管轄權(quán)都將影響中美核能關(guān)系與我國核能的國際合作。

2.3 美國核能新政加劇了全球核能治理及競爭合作的不確定性

一方面，近年來全球核能發(fā)展的不利因素增多。總體上看，近年來發(fā)達(dá)國家核電市場不振，若干世界著名核電企業(yè)因財(cái)務(wù)狀況不佳而重組。盡管核科技領(lǐng)域創(chuàng)新方興未艾，但商業(yè)部署進(jìn)展緩慢，面臨可再生能源技術(shù)和投資門檻降低后快速發(fā)展的挑戰(zhàn)。

另一方面，全球核能強(qiáng)國正在開啟合縱連橫時(shí)代。美、法、英、日等核電先進(jìn)國家紛紛制定新的核能戰(zhàn)略與政策，昔日核電領(lǐng)先的國家和企業(yè)影響力開始衰退，歐美核電生存空間受限，新興核電市場潛力較大，全球核能版圖正在重塑。全球核能治理形勢與美國核能新政進(jìn)一步加快了核電先進(jìn)國家的合縱連橫。國際核能市場的競合關(guān)系開始重構(gòu)，中俄、法俄、美日均已開展新一輪核能合作。