兩萬蠅貪“自首”

南方周末記者 杜茂林

在四川省紀委決策層看來，敦促干部限期內主動說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明：假設腐敗存量很大，一個個地查，那將是個曠日持久的過程，若是限期交代，則會加快進程。

攔江鎮共有28個村，2個居委會，但只有10人主動交代問題，“是低于我們預期的”。該鎮紀委書記說，2018年8月15日之后，再也沒有干部主動交代問題，鎮紀委也未發現有關線索。

南方周末記者 杜茂林

南方周末實習生 李權虎

發自四川成都、涼山、廣元、遂寧

煎熬了4個月之后，2018年11月13日，吉列子呷終于等到了組織給他的處分決定：黨內嚴重警告。

這位四川涼山州布拖縣補爾鄉的黨委書記，曾偽造殘疾人名冊，套取殘疾人危房補助款9萬元用于公務開支。

就違紀事實來看，吉列子呷最終受到的處理屬“從寬”。布拖縣紀委相關人士介紹，這是因為他在“限期內”主動交代了問題，并退賠了全部違紀款。

“心存僥幸的，一旦被查出問題就會被依法依規從嚴處理。”涼山州紀委相關人士介紹，該州有兩名村干部私分了退耕還林補助資金11.9萬元，因未在限期內主動說清問題，被查出后分別受到了開除黨籍的處分，并被移送司法機關。

紀委人士的“限期內”提法，源自四川省紀委監委于2018年6月20日發布的一份《關于限期主動說清問題的通告》。

通告稱，2018年6月至9月，全省開展惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理，存在問題者要在當年8月15日前向當地紀檢監察機關主動說清問題。

按照通告，對限期內（2018年8月15日以前）主動說清問題的，綜合考量性質情節、覺悟態度、后果影響等因素，可以依紀依法從寬處理。

2018年12月，南方周末記者在四川采訪期間，多地紀委人士表示，以前幾乎沒什么干部主動去交代問題，但通告發布后的那兩個月，人數明顯增加。

“上面發了通告，電視上也滾動播放，組織給了我們保證，心里才有底。”一位主動交代問題的村干部向南方周末記者坦承。

四川省紀委統計的數據顯示，截至2018年8月15日，全省共有24972人主動說清問題，上交違紀資金8044萬余元，其中大多數是村干部，科級干部占比很少。之后，還有主動交代問題的干部，但數量較少。

面對“兩萬多”的數字，四川省紀委黨風政風室相關人士認為“在高壓震懾和政策感召下，許多基層干部繃不住了”。

交代之前先打聽：可能受什么處分？

“組織能不能兌現從寬處理的承諾？”決定主動交代問題之前，60歲的段振勝一直在考慮這個問題，他是遂寧市安居區攔江鎮庫樓灣村村會計。

經過4天思想斗爭后，2018年7月6日上午，段振勝帶著銀行卡去鎮紀委，交代自己冒領了村民糧食直補款2766元。

之前，村支書鄧兵在6月底就已宣讀過省紀委的通告，但并未引起段振勝的注意。攔江鎮紀委書記唐曉東告訴南方周末記者：“雖然開會傳達了，也在干部微信群里作了說明并張貼了公告，但一開始主動交代問題的確實不多，大家都有觀望情緒。”

直到7月2日，鎮上要求所有村干部列席“一卡通”專項治理會議，鎮紀委再次重申政策，要求干部千萬要珍惜最后的機會。

段振勝坐不住了，下午回到村里，他就在自家屋前的院壩里來回踱步。有時候，他就像“地鼠”一樣把自己關在房間里不肯露面，他用“折磨”形容那段日子。

2018年7月3日下午，段振勝趁辦公室只有鄧兵一人時，向鄧兵交代了自己冒領的行為。“他說他只是取出了這部分錢，放到了自己銀行卡里，但從來沒有用過，想等著大隊上的人都回來了，再把錢分下去。”鄧兵回憶。

鄧兵建議段振勝去鎮紀委說清情況，段振勝沒有立即答應。那天晚上，段振勝整晚睡不著，他擔心自己會不會被開除黨籍，甚至是否會去坐牢。

“村里黨員少，青壯年都出去打工了，查了一個村干部，這個村可能就找不到村干部。”作為村支書，鄧兵也擔心，如果紀委把段振勝的職務撤了，村上很難找到替代他的人。

為了穩妥起見，鄧兵先托朋友到鄉鎮打聽了下情況，估摸了下按照所交代的金額，段振勝可能會受到什么處分。有了基本判斷后，鄧兵再次催促段振勝去鎮紀委。段振勝的妻子知道此事后也勸他主動去交代情況：“等到紀委查出來就更麻煩。”夫妻倆還有一個顧慮，擔心此事會影響在鎮里公立學校工作的女兒。

去紀委交代問題的那天，段振勝5點就起了床。交代完問題后，段振勝回到村里，錢雖然退了，但“心里的疙瘩還是沒解開，處分沒下來，心是懸著的”。幾天后，段振勝受到了誡勉談話的處理，懸著的心才終于落下。

“金額如此小，干部主動交代問題都很糾結，何況數額大的？”鄧兵苦笑說。

“糾結”是普遍心態，遠在千里之外的涼山州布拖縣紀委常委汪洋也向南方周末記者證實：“通告發出后，很多干部先跑來打聽，若他們犯了錯誤，對應的處分會是怎樣的。我們也會當面說清，打消他們的疑慮。”

如今的段振勝盡管放下了包袱，心態上輕松了很多，但談及那段經歷，他依然支支吾吾，眉頭緊鎖，反復搓手。

鎮紀委書記唐曉東回憶，像段振勝這樣的村干部，交代問題時常常紅著臉，說話吞吞吐吐。“通常情況下，我們說話也不會很重，首先就是讓他們把錢主動退出來，”唐曉東說，“鎮上挪用金額最大（約4萬元）的村干部也只是給了黨內警告處分。”

即便如此，仍有很多干部持觀望態度。唐曉東介紹，攔江鎮共有28個村，2個居委會，但只有10人主動交代問題，“是低于我們預期的”。2018年8月15日之后，再也沒有干部主動交代問題，鎮紀委也未發現有關線索。

可產生“鏈式”效應能節省許多資源

敦促“問題干部”限期主動交代問題，是四川省開展惠民惠農補貼資金“一卡通”管理問題專項治理的一個重要內容。

專項治理源于涼山的一起案件。2017年12月，涼山州喜德縣紀委發現，該縣民政局救災救濟股股長程鵬菲伙同該局另一工作人員，在不到一年時間內，先后6次套取資金209.6萬元。

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四個月后，按照四川省紀委監委部署，涼山州率先啟動查處“一卡通”發放過程中存在的貪污侵占等問題。四川省紀委相關人士告訴南方周末記者，2018年5月，中紀委書記趙樂際赴川調研脫貧攻堅，對涼山開展“一卡通”專項治理工作給予肯定。

四川省紀委人士表示，由省紀委監委牽頭在省內開展“一卡通”治理，主要目的就是治理群眾身邊腐敗問題。

另外，2018年也是“扶貧領域作風建設年”。作為中國深度貧困地區之一，涼山州集中連片貧困地區的面積達4.61萬平方公里，占全州總面積68.9%，3745個行政村中尚有貧困村1118個，占比近30%。2017年，全州惠農補貼項目共計60項，持卡最多的貧困戶一家就有14張卡，由此可見對涉農、扶貧資金進行有效監管的必要性。

一場涉及惠民惠農領域的基層反腐，遂在四川啟動。

被牽涉的基層干部往往級別不高，在經辦農民的糧食直補款、退耕還林補助和各類扶貧款、低保金時，常常會挪用、冒領。多位受訪的村干部向南方周末記者表達了同樣的心態：這一塊原來監督不到位，就有人鉆了空子。

“‘蠅貪多，案子小，查辦起來十分耗費人力，”四川某地級市紀委的副科級干部王波（化名）說，“省紀委采取限期主動交代問題的方式，可以節省許多資源。”

四川省紀委的解釋是，他們這樣做既是給予“問題干部”改過自新的機會，也是反腐敗斗爭形勢持續強化的必然選擇。“事實上，在高壓震懾和政策感召下，四川已有一些犯錯誤的干部主動向組織說清問題。”省紀委相關人士說。

南方周末記者獲悉，最近兩年四川省紀委查處群眾身邊腐敗的案件數量增加了40%-50%，但仔細分析就會發現，這些涉及微腐敗的案件大量都是存量腐敗，發生在2016年以后的只占10%-20%。

在北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明看來，假設腐敗存量很大，一個個地查，那將是個曠日持久的過程，若是限期交代，則會加快進程，“‘自首常會產生鏈式效應，只要有一人‘自首了，周圍其他‘問題干部的證據也就有了，紀委查處也會變得容易”。

近兩年的公開報道顯示，敦促干部限期主動說清問題正成為部分省市治理微腐敗的一種手段。

湖南湘西在2018年2月發布了《關于敦促行使公權力的公職人員限期主動交代涉嫌違紀違法問題的通告》，同年4月，廣西崇左紀委監委發布了《關于敦促行使公權力的公職人員限期主動交代扶貧領域違紀違法問題的通告》等。

表述趨于保守

采用類似方式治理腐敗問題，四川省內的樂山在2017年4月已做過一次“試驗”，發出的《關于對限期主動交代問題人員予以從寬處理的通告》，被戲稱為“敦促令”。

2018年12月19日，樂山市紀委宣傳部干部曾鵬回復南方周末記者稱，“樂山去年的‘敦促令只是階段性政策，取得了不錯的效果，類似的方式以后會在省紀委統一部署下進行。”

南方周末記者發現，相比于2017年樂山發布的通告，2018年四川省紀委通告的表述有了很大的變化。

例如給予處分方面，樂山的通告寫著“根據相關法紀規定，分別給予從輕、減輕或免于紀律處分”，而此次省紀委的通告里用了“可以依紀依法從寬處理”。

據此次通告的起草者回憶，通告的初始版本里并沒有“可以”二字。在他看來，多了這兩個字，也就更強調處理干部的依據是“事實”。“這意味著干部主動交代了問題，但不一定會從寬處理，重要的是依紀依法和實事求是。”

“醞釀寫通告就花了一個月。”起草者說，到了2018年6月初，他先是用一天時間，起草了這份不到500字的通告，隨后幾天反反復復又修改了四五遍。“每個詞語我都是反復琢磨，始終擔心沒有吃透中央的精神。”

在部分紀檢人士看來，2018年這次省紀委的通告用詞更為克制，沒有太多的想象空間。任建明就覺得，四川省紀委的通告說法太過“模糊”，相比樂山原有的表述更為保守。

知情人士告訴南方周末記者，由于樂山發布的“敦促令”中，“免于紀律處分”這點被輿論過度放大為“赦免試驗”，致使相關人士受到了很大的壓力，2018年省紀委的表述就趨于保守。

對限期內未主動說清問題的處理方式，樂山在2017年的表述是“一律依法依規從嚴處理并公開曝光”，2018年省紀委的通告則只是說了“一經查實，依紀依法嚴肅處理”。

自2018年6月20日通告發布后，四川省紀委相關人士一直監測各地數據匯總。兩萬多主動交代問題的干部，已有18744人被處理，其中輕處分616人，重處分59人，批評教育、責令檢查、誡勉或組織處理18069人，占比96.40%。“有些未處理的還在核實情況，個別干部還涉及其他違紀違法問題。”該紀委人士說。

在四川省紀委決策層看來，敦促干部限期內主動說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

某地級市紀委的王波介紹，該市處理了一名主動交代問題的正科級干部，他因挪用金額較大，開除黨籍的處分沒法從寬，但在移送檢察院時，紀委提出從輕處罰的建議。“最終他入了刑，但緩期執行。”

蒼溪縣紀委黨風紀風監督室干部劉姻伯告訴南方周末記者：“這樣就讓基層干部放下了包袱、輕裝上陣。”

是否瞞報“我也不敢下結論”

面對“主動說清問題”的鄉村干部，各縣處理流程大致相同，一般情況下先是鄉鎮紀委調查核實，再由鄉鎮黨委會議研究給予何種處分，并報請縣紀委把關，最終作出相應的處分決定。

但定性量紀所依據的標準并不統一。四川省紀委的通告里只籠統寫了“綜合考量性質情節、覺悟態度、后果影響等因素，積極運用監督執紀‘四種形態分類甄別處置”。

“四川各地情況復雜，我們省上也很難給出具體的指導意見。”通告起草者說。南方周末記者采訪時發現，各地都依照新的紀律處分條例，制定了本地定性量紀的依據。

蒼溪縣一位村干部向南方周末記者表示：“剛開始‘從寬處理的表述太模糊了，干部主動交代了問題，紀委會怎么定性量紀大家不知情，自然也就有很多顧慮。”任建明認為，這種模糊的表達會導致政策不清晰，對干部的感召力不夠。

后來，蒼溪縣紀委監委根據新的紀律處分條例，決定按“三個區分”來定性量紀。“三個區分”強調：對主動說清問題的干部要按照資金去向、違紀人員類別、調查核實情況三個方面予以區分。

蒼溪縣紀委干部劉姻伯舉例介紹何為“區分”。當地一個村干部將已下發的扶貧基金收回納入財政管理，經紀委核實，資金用作集體發展產業，群眾知曉，但仍屬違規，組織給了談話誡勉的處理。

另一名村干部同樣是將貧困資金收回，納入財政管理，但部分用于集體開支，部分用于個人，群眾也不知曉。當事人雖主動退賠，組織還是給了黨內嚴重警告處分。

南方周末記者注意到，相比相對模糊的措辭，蒼溪縣的態度很鮮明，對逾期不主動交代問題的干部“一律從重處理”。

“一律從重處理”起到了效果。2005年已卸任蒼溪陵江鎮某村支書的劉述宏也到紀委說明了情況，上交了違紀資金7萬余元，受到了黨內嚴重警告處分。

和蒼溪縣不同，150多公里之外的遂寧市蓬溪縣把挪用資金的數量作為處分的依據之一。蓬溪縣群力鄉紀委書記譚瀟向南方周末記者介紹：“以1萬元為標準，超過這個數量，處分上會有所不同。”

譚瀟注意到，核實挪用資金的去向，往往會陷入“羅生門”，“主動交代問題的干部常常會說挪用的資金是用于村公務開支。但實際上，除非有明確的財務記錄，否則很難判斷干部挪用的錢是私用了還是公用了”。

諸如此類的取證難，在調查基層腐敗案件時經常遇到，多地從事具體工作的縣、鎮紀委人士都表示，存量大、時間跨度長等問題，始終是治理微腐敗需要克服的難題，干部雖主動交代了，但查實并非易事。

對基層紀委而言，另一個困擾發生在效果評估階段：干部主動交代之后，很難確認他們是否有瞞報。布拖縣紀委常委汪洋告訴南方周末記者，布拖全縣30個鄉鎮、189個行政村，主動交代問題的有174人，副科級以上1人。“是否有瞞報或者虛報的，我也不敢下定論，紀委核實仍在進行。”

四川省紀委也注意到了這一問題，并對已經作出處理的18744人，進行了隨機抽查復核，目前尚未發現有人瞞報或者交代問題時避重就輕。

包括限期主動交代在內，四川省在治理“一卡通腐敗”時所采取的做法，已經得到有關方面肯定。

四川省紀委相關負責人說，“限期主動說清問題，既體現了越往后執紀越嚴的剛性，又體現‘四種形態的柔性，實現懲處極少數、教育大多數的政治效果、法紀效果和社會效果。”

紀委相關人士告訴南方周末記者，“限期主動說清問題，或許會向其它領域拓展和延伸。”