權(quán)健事件：重罰還是輕判

南方周末記者 崔慧瑩

“一次成功的會銷至少能賺幾萬甚至幾十萬，但是我們的罰款不超過5萬元，違法成本太低了，而且管小不管大，像權(quán)健這種大企業(yè)，地方上很難管理。”

“營養(yǎng)保健食品行業(yè)雖然在蓬勃發(fā)展，但是就像一座空中樓閣，缺乏科學(xué)體系、法律法規(guī)和商業(yè)生態(tài)環(huán)境的有力支撐。”

南方周末記者 崔慧瑩

南方周末實(shí)習(xí)生 馬月

權(quán)健事件當(dāng)屬2018年末最熱鬧且轟動(dòng)的跨年事件。國內(nèi)保健品（包括保健用品、食品等）行業(yè)野蠻生長三十余年，長期被詬病的“虛假宣傳”“會議洗腦傳銷”“欺騙老年人”等亂象，正以前所未有的曝光規(guī)模，被揭露于公眾面前。

有人提出保健品行業(yè)的存在即原罪——這本就是個(gè)不該存在的行業(yè)；也有人急于為“保健食品”劃定楚河漢界——這一品類需申請批準(zhǔn)文號、不以治療疾病為目的，不能一竿子打翻一船人。

權(quán)健自然醫(yī)學(xué)科技發(fā)展有限公司（以下簡稱權(quán)健）被爆涉嫌虛假宣傳、非法傳銷并被立案調(diào)查之后，漩渦中的保健品行業(yè)正在接受更嚴(yán)厲的拷問。天津市甚至在成立聯(lián)合調(diào)查組后，極罕見地函請國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場總局）監(jiān)督并指導(dǎo)調(diào)查工作。

公眾、媒體、行業(yè)相關(guān)人士都在期待調(diào)查進(jìn)展，權(quán)健事件的最終調(diào)查結(jié)果也被視作風(fēng)向標(biāo)。2019年1月2日下午，天津市聯(lián)合調(diào)查組公告稱：權(quán)健公司在經(jīng)營活動(dòng)中，涉嫌傳銷犯罪和涉嫌虛假廣告犯罪，公安機(jī)關(guān)已立案偵查。

“我們的努力終于看到了曙光。”多個(gè)維權(quán)QQ群（詳見《南方周末》2018年12月27日《千人維權(quán)，解救“瘋狗”：“權(quán)健不倒，家人不會回頭”》）瞬間沸騰歡呼，“打倒權(quán)健”希望重燃，維權(quán)者再度群策群力搜集證據(jù)。

然而面對沉疴的行業(yè)亂象，他們的努力真能如愿么？

“真假”保健品

“最初權(quán)健立案調(diào)查的事由是夸大宣傳。”在廣東某市食藥監(jiān)局從事相關(guān)工作的陳晨（化名）告訴南方周末記者，“保健品還不像疫苗案，不涉及廣大群眾的切身利益。大多數(shù)人不吃、不用保健品，對他們就沒什么影響。”

但仍有大批忠實(shí)粉絲深信“保健品能治病救人，對身體有益無害，總比把錢送給醫(yī)院強(qiáng)”，在國內(nèi)，“保健”二字仿佛代表著某種神秘力量。無論監(jiān)管部門如何強(qiáng)調(diào)保健與治療無關(guān)，信徒依然把它與防病治病聯(lián)系在一起。

中國保健協(xié)會市場工作委員會秘書長王大宏介紹，“保健品是一個(gè)約定俗成的市場概念，大家認(rèn)為吃的或用的，對身體有好處的就是保健品，多數(shù)是食品，少數(shù)是用品，比如權(quán)健的天價(jià)鞋墊；還有一類是保健服務(wù)，包括美容、按摩、權(quán)健的火療等等。”

而保健食品，在他看來是狹義概念：在《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)GB 16740-2014》中規(guī)定為聲稱并具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品。不以治療疾病為目的，必須使用保健食品標(biāo)志（俗稱藍(lán)帽子）。“相比其他保健品，保健食品具有明確的法律定義和監(jiān)管體系。但保健用品幾乎沒有監(jiān)管。”王大宏說。

陳晨也認(rèn)為，宣稱有矯正功能的天價(jià)鞋墊、治療功能的床墊等產(chǎn)品，經(jīng)常讓消費(fèi)者與醫(yī)院所用的醫(yī)療器械混淆，誤以為有一定的醫(yī)療作用。實(shí)際上這些產(chǎn)品不受醫(yī)療器械相應(yīng)管理辦法的監(jiān)管，無須醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證即可生產(chǎn)，而宣稱的所謂療效更難保證。

問題在于，食品、保健食品、醫(yī)療器械等概念在監(jiān)管條文上有清晰的劃分，但大多數(shù)消費(fèi)者難以辨別。不法商家把普通食品賣成“靈丹妙藥”，把平凡的日用品賣成高科技“保健神器”，虛假或夸大宣傳成行業(yè)通病。

“目前，中國保健食品行業(yè)遇到了有史以來最嚴(yán)重的行業(yè)生態(tài)危機(jī)。”王大宏告訴南方周末記者。

不過，權(quán)健引爆的輿論風(fēng)波，只是加重了這一行業(yè)已經(jīng)存在的負(fù)面效應(yīng)。他用“秋風(fēng)瑟瑟”來形容2018年國內(nèi)保健食品市場。信心流失是突出特征之一：從業(yè)者、投資人和顧客的信心都在流失。不信任國內(nèi)產(chǎn)品，通過跨境電商購買境外同類產(chǎn)品（膳食補(bǔ)充劑）正在成為主流消費(fèi)方式，80、90后成為新的消費(fèi)主體。

根據(jù)市場總局發(fā)布的信息，截至2018年初，在審注冊保健食品申請數(shù)有八千余件，但最終整個(gè)2018年僅有十款保健食品獲批，被業(yè)內(nèi)稱為“大堵車”。

“犯罪成本極低”

保健品行業(yè)亂象是多年難治的頑疾。多位接受南方周末記者采訪的專家及執(zhí)法人員均表示，一兩次輿論風(fēng)波，或不痛不癢的“專項(xiàng)整治行動(dòng)”，很難改變現(xiàn)狀。

那些扎根社區(qū)的保健按摩店里，熱火朝天的會議營銷活動(dòng)上，為中老年人“科普健康知識”、分享養(yǎng)生保健經(jīng)驗(yàn)的人，恰恰多是不具備科學(xué)專業(yè)知識或中醫(yī)學(xué)術(shù)背景的。他們大多只是利用了老年人諱疾忌醫(yī)、渴望健康之類的情緒，用一套批量復(fù)制轉(zhuǎn)發(fā)的“話術(shù)”或“會銷”的套路，就把別人兜里的養(yǎng)老金拿走了。

國家并非沒有意識到此類問題，近年的整治行動(dòng)亦未放松。2017年7月，國務(wù)院食品安全辦等九部門印發(fā)食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案，治理利用網(wǎng)絡(luò)、會議營銷、電視購物、直銷、電話營銷等方式違法營銷宣傳、欺詐銷售食品和保健食品行為，要求加大監(jiān)管處罰力度。

2018年12月20日，公安部公布打擊保健品詐騙犯罪成效進(jìn)展，當(dāng)年全國公安機(jī)關(guān)共破獲此類案件三千余起，抓獲犯罪嫌疑人1900余人，追贓挽損1.4億余元。但在陳晨看來，這僅屬冰山一角。

“保健食品本身是很難吃出問題的，就算延誤了受害者的治療時(shí)間，在實(shí)際情況下也很難取證。所以處罰力度太小，犯罪成本極低也是屢禁不止的原因之一。”陳晨說。

按上述整治方案的通知要求，對于食品虛假宣傳且情節(jié)嚴(yán)重的，依照食品安全法第一百四十條第五款的規(guī)定，由省級以上政府食藥監(jiān)管部門決定暫停銷售該食品；仍銷售該食品的，由縣級以上政府食藥監(jiān)管部門沒收違法所得和違法銷售的食品，并處二萬元以上五萬元以下罰款。

“一次成功的會銷至少能賺幾萬甚至幾十萬，但是我們的罰款不超過5萬元，違法成本太低了，而且保健品這個(gè)領(lǐng)域，全國各地基本一樣——管小不管大，像權(quán)健這種大企業(yè)，地方上很難管理。”陳晨告訴南方周末記者。

“想一刀切地叫停談何容易？”陳晨說，即使現(xiàn)在處理權(quán)健的事情，也已拖得太晚。“數(shù)以萬計(jì)的家庭參與其中，貿(mào)然拆雷的話，風(fēng)險(xiǎn)也非常大。”

多次機(jī)構(gòu)改革更迭，也讓保健食品的政府管理職能交叉。陳晨說，“以往聯(lián)合執(zhí)法，涉嫌傳銷歸工商管，涉嫌假藥、劣藥保健食品歸食藥監(jiān)管。”

新一輪機(jī)構(gòu)改革或?qū)⒏淖円酝囝^管理的困境。工商、質(zhì)監(jiān)、食藥合并成市場監(jiān)管局，并專門設(shè)立了一個(gè)新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：國家市場監(jiān)管總局價(jià)格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競爭局（規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室）。

“或許以后對會銷、直銷的監(jiān)管會好一些。”陳晨說。

一座巨大的“空中樓閣”

王大宏說，他跟同學(xué)聚會時(shí)，常常為自己在保健食品行業(yè)工作感到難以啟齒。“中國所有做保健品的都是騙子，媒體經(jīng)常這樣武斷地下結(jié)論，保健品與保健食品被混為一談，而保健食品行業(yè)的閃光點(diǎn)和對國家的貢獻(xiàn)，卻很少被正面報(bào)道。”

在他看來，“過去二十年間，保健食品在國內(nèi)開創(chuàng)了一個(gè)零售規(guī)模超過4000億的新興產(chǎn)業(yè)，不僅主動(dòng)開展公眾健康教育為政府分憂，還培養(yǎng)出了一批專業(yè)人才和民族品牌。”

但他也同時(shí)認(rèn)為，“保健食品行業(yè)雖然在蓬勃發(fā)展，但是就像一座空中樓閣，缺乏科學(xué)體系、法律法規(guī)和商業(yè)生態(tài)環(huán)境的有力支撐，不僅難以吸引人才和資本規(guī)模進(jìn)入，本身也經(jīng)不起風(fēng)吹草動(dòng)。”

權(quán)健事件被爆當(dāng)天，有7款保健食品新獲批拿到了“藍(lán)帽子”。可以說，有“藍(lán)帽子”標(biāo)識才能稱保健食品，其他都是“水貨”，但到底什么樣的產(chǎn)品才能獲批，官方選擇的邊界和標(biāo)準(zhǔn)到底在哪兒，公眾并不清楚。

2018年7月，國家衛(wèi)健委宣布，列舉了包括增強(qiáng)免疫力、抗疲勞、輔助降血糖等27項(xiàng)保健食品功能學(xué)評價(jià)程序與檢驗(yàn)方法的《保健食品檢驗(yàn)與評價(jià)技術(shù)規(guī)范》失效。而公眾和業(yè)內(nèi)專家對保健食品的質(zhì)疑，就主要集中在它模糊不清的功效及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上。

從2003年發(fā)布開始，該規(guī)范就一直是功能性保健食品注冊申報(bào)的重要文件之一。南方周末記者在此前的報(bào)道中就曾指出：這一規(guī)范的評定標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏，不同的保健品和評價(jià)單位所用的指標(biāo)和方法不同，缺乏共同的標(biāo)準(zhǔn)；評價(jià)效果的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設(shè)；指標(biāo)及其解釋也非常隨意。

2017年9月，原食藥監(jiān)總局就保健食品原料目錄保健功能目錄研究專項(xiàng)課題進(jìn)行公開招標(biāo)，涉及輔助改善記憶力、增加骨密度等10項(xiàng)功能的研究要求建立具有明確的評價(jià)方法和判定標(biāo)準(zhǔn)的保健功能信息列表。目前，多數(shù)課題仍處實(shí)施期。上述規(guī)范廢止后也尚未有新文件出臺替代。

有消息顯示，一項(xiàng)由原國家食藥監(jiān)總局委托的“特殊食品注冊管理制度改革政策評估研究”，也正由中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部等多家機(jī)構(gòu)研究人員組成的課題組實(shí)施。

王大宏希望，政府的角色是“放管服”——該放的放，該管的管，該服務(wù)的服務(wù)好。“保健食品行業(yè)必須建立獨(dú)有的科學(xué)體系，包括科學(xué)理論、評價(jià)方法和應(yīng)用技術(shù)；同時(shí)完善法律法規(guī)，建立一套既與國際接軌，又能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的新制度體系；同時(shí)各方一起努力修復(fù)行業(yè)信譽(yù)，建立良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境。”