新中國成立以來政黨協商思想的歷史演進

莫岳云 王曉真

摘要：新中國成立70年來，伴隨著政黨協商實踐的發展，政黨協商思想不斷演進，經歷了提出、發展和系統形成三個階段。各個階段的政黨協商思想既獨具特點，又一脈相承、與時俱進，有力地指導并推進了政黨協商實踐的深入和社會主義協商民主的進程。

關鍵詞：中國共產黨;政黨協商思想;政治協調;協商民主

中圖分類號：D627

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）12-0012-06

基金項目：國家社會科學基金一般項目“政黨協商的中國經驗研究”（18BDJ049）階段性研究成果。

作者簡介：莫岳云（1955-），男，南寧人，華南理工大學馬克思主義理論研究中心主任，華南理工大學馬克思主義學院二級教授，博士生導師，研究方向：馬克思主義中國化、黨史黨建與統戰理論;王曉真（1994-），男，河北滄州人，華南理工大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：政黨協商。

政黨協商思想是中國共產黨為實現共同的政治目標，與各民主黨派、無黨派人士進行政治協商的基本理念、思維和理論，它既體現在黨的領導人重要講話和相關論述之中，也體現在社會主義協商民主制度和政黨協商制度之中，包括政黨協商含義、原則、內容、形式、程序和保障機制等。它伴隨著中國新型政黨制度的形成發展而逐步發展，在推進政黨協商實踐發展和中國社會主義民主政治的發展中都發揮了極其重要的作用。在慶祝中國人民政治協商會議和新中國成立70周年之際，回顧中國新型政黨制度的發展，梳理政黨協商思想的演進過程，站在新時代的歷史高度，揭示各個不同時期政黨協商思想的內容和特點，對于推動中國特色社會主義協商民主的廣泛多層制度化發展，推進國家治理體系和治理能力現代化，都有著極其重要的理論意義和現實意義。

一、新中國成立初期政黨協商基本思想的提出

中國優秀傳統文化中蘊含的兼容并蓄、求同存異的政治文化和由中國革命文化所催生的統一戰線為政黨協商思想提供了深厚的思想文化基礎。雖然“政黨協商”一詞是中共十八大之后才正式提出的，但中國共產黨對政黨間的政治合作與協商問題的理論思考，已于新民主主義革命時期開始萌生，于新中國成立初期初步提出。1938年10月，毛澤東在中共六屆六中全會上所作的《論新階段》的政治報告中指出：“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方，共產黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態度?！盵1]在新中國成立前夕召開的中共七屆二中全會上，毛澤東指出：“我們必須把黨外大多數民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠懇地坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問題?！盵2]既認識到中共與黨外人士協商合作的必要性，也注重協商過程中的傾聽、討論。這些論述，反映了中共政黨協商思想開始萌發。

1949年6月至9月召開的新政協籌備會和中國人民政治協商會議一次會議期間，中國共產黨人對政黨協商思想有了明確的表述。周恩來指出，“凡是重大的議案提出來總是事先有協商的，協商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神”[3]，如果在討論的過程中遇到少數與多數不同的結果，少數就要服從多數，但遇到雙方意見比數相同的特殊情況時，就要進行妥協商量。在這期間，中共就“中國人民政治協商會議”的名稱、參加新政協籌備會的單位及名額、“三大文件”的起草與制定和“四個決議案”的擬定通過等方面都與黨外人士進行反復溝通、統一思想，充分體現出協商性、民主性。一屆政協會議的成功召開，標志著中國新型政黨制度的形成，為政黨協商思想的發展奠定了良好的制度基礎。

新中國成立后，中國共產黨面臨的執政環境發生了重大變化，工作重心由鄉村轉向城市，工作重點圍繞著鞏固新生政權、恢復和發展被嚴重破壞的國民經濟進行，人民民主統一戰線也進入了新的歷史發展階段。當時中國的階級狀況是“中間大兩頭小”，如果不顧及各階級的利益，不給各黨派表達利益訴求的機會，要想把國家建設好是不可能的。而各民主黨派、無黨派人士中擁有一大批富有知識和技術的人才，他們與民族資產階級和各界知識分子有著廣泛的聯系，社會影響力非常大，因此新中國成立后，中國共產黨必須與民主黨派、無黨派人士建立起新型的合作關系，并邀請其一道協商議事，共同管理國家事務。

從新中國成立到1956年，以毛澤東為代表的中共第一代領導集體，不斷深化對民主黨派性質的認識，摒棄黨內外對民主黨派認識的各種錯誤思想，積極支持幫助民主黨派的發展，積極主動與民主黨派商量國是。這一階段的政黨協商思想散見于毛澤東、周恩來、李維漢等領導人的講話和中共中央頒布的《人民民主統一戰線的新形勢與新任務》《關于民主黨派工作的決定》《中共中央關于統一戰線工作的指示》《論十大關系》等相關文獻中。這一階段提出的政黨協商思想主要有以下幾方面。

第一，虛心傾聽民主黨派、民主人士的意見。這是展開政黨協商的前提。1951年1月，周恩來在中共中央統戰部舉行的茶話會上指出，“黨內有些同志在處理黨外關系的問題上，常常發生一種怕麻煩的情緒”[4]199，“見了黨外人士羞羞答答，不敢和他們接觸”[4]204，甚至認為與他們接觸我們的黨性就變差了，這些想法都是錯誤的。他說：“假使我們躲避人家，那怎么能領導？你瞧不起人家，人家也會瞧不起你。只有你到他們中間去，和他們接觸，又不被他們同化，才能領導他們前進。”[4]204他多次強調，中共黨員要敢于和民主黨派、無黨派人士打交道，和他們多來往，直接或者間接，多主動結交黨外的朋友，或固定朋友或新朋友，多熟悉他們的情況，多聽不同的意見，多知道各方面的意見，“不同的意見不一定都對，但你要聽了才有比較……習慣于只限在自己的小圈子里，只喜歡聽相同的意見，聽不到不同的意見，對不熟悉的事也不愿意去熟悉，把自己局限起來，這樣工作就會越做越窄了?！盵4]437在與民主黨派、無黨派人士進行協商的過程中，要“自由交談”“虛心傾聽”他們的意見。

第二，尊重民主黨派獨立平等地位。作為社會主義事業的領導核心，中國共產黨對民主黨派實行政治領導，但這并不意味著中國共產黨與各民主黨派在其它領域都要保持領導與被領導的關系，而應是一種平等的友黨關系。正如李維漢指出的：這決不意味著我們黨有超越它們之上的權力，把它們當作附屬的團體或命令、干涉或者控制它們?！案髅裰鼽h派都有它們組織上的獨立性，它們同我們黨之間是平等的友黨關系。我們黨必須承認和尊重它們這種獨立平等的地位。”[5]286做到平等協商，這是開展有效協商的必備條件。

第三，強調該商量的事情必須和民主黨派、無黨派人士進行商量。毛澤東于1951年11月批轉中財委關于交通部黨組對團結民主人士問題檢討的報告中指出：要使黨外人士有職有權，這絕不只是一句簡簡單單的空話，共產黨員應該要保證這句話不折不扣的實現，盡到該盡的責任，遇事多和黨外人士商量，“不能因為黨內已有決定，而就不去同黨外人士商量，該商量的必須商量，該請示的必須請示，該經過的必須經過”[6]，做任何決定，應當有應該參加的民主黨派、無黨派人士來參加，確保他們看到應該看到的文件，知道應該知道的事情。

第四，遵循“事先協商”“求同存異”的原則。凡重大問題要事先與民主黨派、無黨派人士進行協商溝通，周恩來指出，“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論”[4]134，“就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議”[4]129，而不同于舊民主主義議事中只有少數人了解或者臨時提出意見進行討論。協商過程難免會有不同意見和分歧，對此，李維漢強調：我們“處理的辦法是積極同他們協商，耐心傾聽他們的意見，然后加以認真的分析，正確的，接受過來，不妥當的，加以解釋，錯誤的，加以批駁……取得大多數人的協議，然后付諸執行”[5]16。中央統戰部《關于加強政協地方委員會工作的意見》中明確指出：“協商本身包括必要的妥協和等待，特別是在采取重大措施的時候，如果沒有同有關的黨外人士進行充分的協商，寧肯慢一點作決定。”[7]周恩來也多次強調，“只要大的方面有了共同性，小的方面存在差別是允許的?！盵4]202經過充分的協商和溝通，求同存異，進行實施。“事先協商”“求同存異”的原則從新中國初期開始確立并一直延續至今。

這一時期，政黨協商的內容主要圍繞著以下幾方面展開：一是憲法和其他基本法律、法規、條例的協商。如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國勞動保險條例》等基本法律、法規、條例的出臺，都經過政黨協商。二是中共中央有關重要決議、文件的協商。如《關于中央人民政府各項工作報告的決議》《中國人民政治協商會議章程》等有關重要文件的制定等。三是土地改革、鎮壓反革命、抗美援朝以及社會主義改造等關系到國家政權建設和改革發展穩定的重大問題的協商。四是遏制通貨膨脹、統一財政管理、調整工商業等有關國家財政經濟若干重大問題的協商、決策。五是關于召開人民代表大會等重要會議的協商。協商形式多種多樣，有人民政協協商、雙周座談會協商、最高國務會議協商、民主協商座談會協商等會議協商形式，也有往來書信的書面協商，尤其是其中的雙周座談會協商和民主協商座談會協商在這一時期發揮了重大作用。

新中國成立初期，由于政黨協商思想的貫徹實施，構建起了中共與民主黨派、無黨派人士之間和諧的政黨關系，注重協商的平等性、事先性、組織獨立性，確立起“長期共存、互相監督”的八字方針，培育起了他們對國家的政治認同和參政的積極性，在政黨協商內容的多元化、政黨協商形式的多樣化等方面做了大量的探索性工作，協商成效十分突出。正因為這樣，這一階段黨和國家的大政方針和各項政策得以正確制定和實行，少有重大決策失誤。當然，這一時期對政黨協商的認識也存在一些不足，如不尊重民主黨派的獨立性、不愿協商、不能平等協商、敷衍態度、形式主義等比較突出。1957年之后，由于中共反右派斗爭的擴大化以及“文化大革命”運動的開展，錯誤定性民主黨派，民主人士遭受迫害，民主黨派組織遭到重創，各民主黨派從中央到地方相繼被迫停止了活動，多黨合作事業遭受嚴重挫折，政黨協商處于停滯狀態。近20年的時間里，雖然對民主黨派的政策時有調整，緩和與民主黨派之間的關系，但在社會主義民主被嚴重破壞的大環境下，政黨協商思想并沒有得到實質性的發展。

二、改革開放新時期政黨協商思想的發展

“文化大革命”結束后，統一戰線工作逐步恢復起來，各級政協組織、統戰部門、民主黨派組織、工商聯組織也陸續開始活動和工作，在“文革”和歷次政治運動中遭受迫害的民主人士逐步得到平反，這為政黨協商思想的發展提供了前提條件。進入改革開放新時期，社會階層狀況和人們利益訴求及思想觀念都發生了重大轉變，推進政黨協商顯得尤為重要。1981年底召開的第十五次全國統戰工作會議強調，“建國以來，我們黨在決定一些重大問題的時候，總是經常和民主人士充分協商。實踐證明，凡是這樣做了的，效果都好，民主人士也滿意。今后我們還應該堅持這樣做”[5]467-468，這就為新時期政黨協商理論與實踐探索指明了方向。從黨的十一屆三中全會到黨的十八大召開前，鄧小平、江澤民、胡錦濤等主要領導人從不同層面和角度對政黨協商思想做了闡述，中共中央先后出臺了一系列文件，多次召開全國統戰工作會議、黨外人士座談會等，不僅推進了政黨協商的制度化、程序化和規范化，而且發展了黨的第一代中央領導集體提出的政黨協商思想。

第一，深化對民主黨派性質和職能的認識。鄧小平在1979年6月舉行的全國政協五屆二次會議上指出：各民主黨派“都已經成為各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，都是在中國共產黨領導下為社會主義服務的政治力量”[8];1986年4月，中共中央在《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》中明確指出，“各民主黨派都不是在野黨，更不是反對黨，而是同中國共產黨通力合作的共同致力于社會主義事業的親密友黨”[9]50;1989年12月，中共中央在14號文件中明確了中國共產黨是“執政黨”、各民主黨派是“參政黨”[10]36的定位;2005年2月，又進一步明確：“民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是進步性與廣泛性相統一、致力于中國特色社會主義事業的參政黨?！盵11]674中共對民主黨派性質的認識隨著實踐的發展不斷深化。與此同時，中共不斷幫助民主黨派加強思想、組織和制度等方面的自身建設，政治上信任、工作上支持、生活上給予關懷照顧，解決了民主黨派干部的工作條件、干部待遇、新老成員交替、領導班子建設和民主黨派機關的編制、經費等問題。尤其是，再次強調注重民主黨派組織的獨立性建設問題。1979年9月《新的歷史時期統一戰線的方針任務》提出：“要尊重民主黨派的組織獨立性，發揮民主黨派的監督作用，放手讓它們對黨的方針政策和國家事務發議論、作批評、提建議”。[5]4571982年10月中共中央批轉的《關于從民主黨派撤出我黨黨員問題的報告》要求撤出新中國成立后中共向民主黨派中派進的中共黨員，以此來增強民主黨派的獨立性，提高黨外人士的積極性，確保政黨協商有效進行。民主黨派的職能也由新中國成立初期的“參、代、監、改”深化為“政治協商、民主監督、參政議政”，使民主黨派的參政議政作用得以充分發揮。

第二，將政黨協商作為實現社會主義協商民主的首要渠道?！蛾P于加強社會主義協商民主建設的意見》對新形勢下開展社會主義協商民主作出了全面部署，指出要“重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商”[16]。將政黨協商作為社會主義協商民主七種渠道之首，這不僅是因為政黨協商最為重要，而且也因為政黨協商貫穿于社會主義協商民主形成和發展的全過程，起步最早，運行最為成熟，效果最為明顯，可以對其他形式的協商渠道起到示范作用。正因為如此，習近平強調“要用好政黨協商這個民主形式和制度渠道”[17]。

第三，明確了政黨協商的主體、內容與形式。關于政黨協商的主體，除中共和民主黨派、無黨派人士之外，《意見》還將工商聯這一具有統戰性的人民團體和商會組織列入其中[15]。政黨協商的七項內容，較前豐富，在2005年中共中央《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》的基礎上，增加了“有關重要法律的制定、修改建議”“年度經濟社會發展情況”“統一戰線和多黨合作重大問題”以及“關系改革發展穩定等重要問題”[15]?！兑庖姟妨信e政黨協商的形式，分別為“會議協商” “約談協商”和“書面協商”三種，并根據具體內容將會議協商細分為“專題協商座談會” “人事協商座談會” “調研協商座談會”和“其他協商座談會”等，協商形式較前多樣與創新。2017年初《關于支持民主黨派中央開展重點考察調研》文件的出臺，進一步推動了調研協商座談會的深入發展。

第四，明確了政黨協商的基本程序和保障機制。這一時期，中央根據協商形式的不同，分別對三種協商形式的協商程序作了明確規定，包括協商前、協商中、協商后分別應該做什么、該怎么做，使政黨協商更具操作性。如會議協商程序包括全年協商計劃制定、會前告知民主黨派、民主黨派提前研讀準備意見以及協商過程中相互交流談論等。尤其是在協商程序方面，相比之前，這一時期更突出了政黨協商計劃的制定。從2015年底開始，中央統戰部等部門就制定下一年的政黨協商計劃進行多次溝通，在聽取相關意見的基礎上，將制定的協商計劃向中共中央報送，并明確每年的政黨協商計劃都要提交中央政治局常委會審議，并將其制度化、常態化。協商保障機制是這一時期政黨協商思想發展的創新點，首次明確且系統化提出將知情明政、考察調研、工作聯系、協商反饋四種機制作為政黨協商的保障機制，創新發展了我黨政黨協商思想。

第五，強調要加強和完善黨對政黨協商的領導。堅持中國共產黨的領導是政黨協商制度的重要內容?！兑庖姟窂娬{：“各級黨委要切實加強領導，把握正確方向，充分發揚民主，廣泛集智聚力，確保政黨協商規范有序、務實高效、充滿活力?！本唧w要求：一是要高度重視政黨協商。把政黨協商列入黨委重要議事日程，統一領導、統籌安排，切實納入決策程序，從制度上保障協商成果落地。二是營造寬松和諧氛圍。黨的領導干部不僅要帶頭發揚民主，真誠協商、務實協商，還要鼓勵和支持民主黨派講真話、建諍言。三是加強協商能力建設。黨的領導干部不僅要強化政黨協商意識，熟悉政黨協商方法，而且要支持民主黨派提高履職能力和協商水平[15]。

政黨協商思想的系統形成，對于推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展、提升國家治理體系和治理能力現代化，有著極其重要的作用。從制度層面看，政黨協商作為中國特色社會主義民主政治的重要內容和形式，有機嵌入于國家治理體系和治理能力現代化的運行過程中。從功能角度看，政黨協商所追求的價值目標高度融合于國家治理體系和治理能力現代化所蘊含的價值追求之中，通過政黨協商，發揮了民主黨派和無黨派人士的智囊作用，整合了各民主黨派的力量，提高了中國共產黨的執政能力。

新中國成立70年來，政黨協商思想從提出、發展，到系統形成，既是中國共產黨人理論探索的成果，也是中共與各民主黨派、無黨派人士長期合作協商實踐的經驗總結;政黨協商思想隨著政黨協商不斷走向程序化、規范化、制度化并逐發走向成熟、走向創新。同時，政黨協商思想反過來指導政黨協商實踐的深入發展，有力地推進社會主義協商民主的進程以及國家治理體系和治理能力現代化。

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【責任編輯：張亞茹】