需求牽引與技術驅動

王磊

需求牽引與技術驅動，是裝備建設的兩大核心驅動力。長期以來，美軍高度重視需求論證與國防科技創新，建立了較為科學的需求生成與技術創新制度機制，并與裝備采辦程序緊密結合，形成了成熟有效的裝備采辦動力機制。

需求牽引與需求生成機制

美軍的需求生成機制經歷了一個長期調整優化的過程，經歷了由“各軍種分散管理、分散實施”到“國防部集中統管，各軍種分散實施”的發展歷程，最終形成“聯合能力集成與開發系統”工作機制與管理體系，不斷提高著需求牽引裝備采辦的科學性與有效性。

美軍需求生成機制改革歷程二戰結束后的較長時期內，美軍主要由各軍種主導需求論證與采辦實施過程，且在國防部設立后統管力度不足，軍種各自為政、惡性競爭現象突出。冷戰初期空軍B-36轟炸機與海軍航空母艦的競爭，就是一個典型的案例。

雖然此后歷屆政府都在努力改變需求統管不足的問題，這種格局直至20世紀80年代中期才被初步打破。1986年，國會發布《歌德華特-尼克爾斯國防部重組法》，國防部新設由參聯會副主席牽頭的聯合需求監督委員會，對美軍的“需求生成系統”實施統管。

“需求生成系統”成立之初，運行方面出現許多困難與爭議，聯合需求監督委員會會議被稱為“充滿仇恨、各軍種為維護自身利益進行戰斗的戰場”，軍種主導需求生成的問題仍然突出，仍然是一種“自下而上”的需求生成模式。

2003年，美軍進一步實施“需求革命”，在需求生成工作中，貫徹落實“基于能力”的戰略思想，國防部構建了名為“聯合能力集成與開發系統”的新型需求生成機制，采取“自上而下”的需求生成模式。聯合需求監督委員會能夠站在全軍的高度，從一開始就考慮聯合作戰的問題，所生產出來的裝備“具有天生的聯合性”，能夠滿足一體化聯合作戰的需要。

美軍2003年需求改革前后對比示意圖

美軍需求生成組織體系 美軍需求生成工作，由參聯會牽頭，組建了聯合需求監督委員會，下設8個功能能力委員會，此外還設有需求文件的初審官，以及功能能力小組。

聯合需求監督委員會由參聯會副主席牽頭，成員包括陸軍副參謀長、海軍作戰部副部長、空軍副參謀長、海軍陸戰隊副司令，主要負責需求的審查與批準。初審官由聯合參謀部J8局的副局長擔任，主要負責對能力發展需求實施初審，并進行分類。功能能力委員會是美軍需求生成機制組織體系中的核心評審機構，主要依托聯合參謀部下屬業務局構建。聯合能力委員會主要對跨能力領域的需求進行評審。需求發起部門主要負責需求文件的起草，主要由各軍種、業務局、直屬機構、聯合參謀部等部門的論證部門擔任，典型的需求發布部門如陸軍訓練與條令司令部、海軍作戰部長辦公室和海軍分析中心、海軍陸戰隊戰斗發展司令部、空軍的某些作戰司令部。

總體來看，美軍目前的需求發起部門，仍以軍種為主，聯合作戰司令部、聯合參謀部及其下屬部門等聯合作戰指揮與聯合參謀部門提出的聯合需求，仍然數量較少，這也是目前和下一步美軍需求生成體制機制改革關注的重點，將進一步加強聯合作戰指揮與參謀部門在需求論證和需求文件提出中的地位和作用。

美軍需求生成運行程序 美軍需求生成管理程序分為需求分析程序和需求審查程序。需求分析過程，美軍稱之為“聯合能力集成與開發系統分析”過程，主要包括功能領域分析、功能需求分析、功能方案分析。

一是功能領域分析，主要分析確定所在的能力領域與能力需求;二是功能需求分析，主要分析存在的能力差距、能力冗余以及能力發展的優先順序;三是功能方案分析，主要針對存在的能力差距，分析確定彌補能力差距的方案。

需要說明的是，需求分析得出的解決方案，可能是裝備解決方案，也可能是非裝備方案，非裝備方案包括：條令、組織、訓練、現役裝備改造、領導、人員與設施等非裝備解決方案。考慮到裝備采辦成本等問題，美軍優先選擇采用非裝備方案。在非裝備方案無法滿足需求的情況下，才采用裝備方案。

“聯合能力集成與開發系統分析”形成的需求文件，進入數據庫，由初審官進行分類，并分別由聯合需求監督委員會、功能能力委員會等進行審查和批準后生效，進入裝備采辦程序。

需要強調的是，美軍上述需求生成過程，是美軍系統工程過程的組成部分，美軍稱之為“需求工程”，是建立在大量占有數據、大數據分析、模擬仿真的基礎之上的，并不是一個簡單的定性過程。這種以數據為中心、以模型為手段的深化和細化的需求生成過程，是確保需求牽引有效性的的根本保證。

技術驅動與國防科技創新機制

美軍國防科技管理機構層級，自二戰后經歷了先上升、后下降、再上升的螺旋式發展過程。國防科技對裝備采辦的驅動，不僅僅體現在技術本身，對采辦方式、程序、管理范式都產生重大影響。

美軍國防科技管理改革歷程二戰結束后，美國全面總結戰時的經驗教訓，1947年通過立法組建了國家軍事部（1949年改組為國防部），下設研究與開發委員會，統籌管理國防科學研究與高技術開發工作。

研究與開發委員會主要負責國防科學研究與高技術開發管理工作。委員會主席由文官擔任，核心成員包括來自各軍種的6名官員（每個軍種2名）。委員會領導300名左右的全職工作人員，其中文職人員240名左右，軍職人員60名左右。此外，委員會還設有16個專業委員會，下設68個專業組，并進一步細分為156個工作小組。各委員會及其下屬工作組主要以兼職的方式開展工作，兼職人員超過2500名，主要來自國防部長辦公廳、各軍種以及大學、科研機構等。

通過系統總結運行中存在的問題，重點針對研究與開發委員會組織機構松散、授權不足等 ，1953年發布《國防部改組法》，設立研究與工程助理部長;1957年進一步提升組織機構層級，改組為研究與工程署;1978年進一步升格為研究與工程副國防部長，國防科技管理部門職級上升至歷史最高點。

美國國家軍事部組織體系（1947年9月）

冷戰后期，針對國防科技研發與裝備采辦領域出現的嚴重“拖降漲”問題，美軍對其組織管理體系進行系統改革，1986年設立負責采辦的副國防部長，由其領導國防科技工作，原研究與工程副國防部長組織體系調整為研究與工程署;2011年又進一步調整為研究與工程的助理部長;2018年2月采辦、技術與后勤副國防部長組織體系拆分，設立研究與工程副部長以及采辦與保障副防部長。國防科技管理部門的職級重新回到副國防部長級別，體現了新時期美軍對國防科技創新工作的高度重視。

美軍國防科技管理體制現狀2018年美軍國防科技與裝備采辦管理體制實施重大改革后，重新設立負責研究與工程的副國防部長，主管國防科技研發，在國防部官員排序中位居第三位，僅次于國防部長和常務副國防部長。研究與工程副國防部長主要職責包括：擔任國防部首席技術官，負責推動技術的創新發展與進步;向國防部長提供國防部研究、工程、技術開發方面的決策建議;制定國防研究與工程、技術開發、技術轉移、樣機、實驗、研制試驗鑒定等方面的政策并監督落實，統籌分配國防研究與工程領域的資源。

研究與工程副國防部長辦公室下設兩個助理國防部長和3個直屬機構，2個助理國防部長分別為研究與技術助理國防部長和先期能力助理國防部長，3個直屬機構分別為國防科學委員會、導彈防御局、戰略情報分析機構。

國防科技的創新發展，對裝備采辦與管理具有巨大的驅動作用，對采辦方式、采辦程序、管理范式等都產生重大影響。

從世界范圍來看，二次世界大戰至20世紀90年代，各國最先進的裝備技術一般都源自軍方的實驗室，如互聯網、隱身技術、GPS、高超等。隨著信息技術的快速發展，商用信息技術更新速度不斷加快，發展速度逐步趕上甚至超越軍用技術，許多商業現貨技術與產品，能夠一定程度上滿足軍方需求。

2015年7月，美國防部在硅谷設立國防創新試驗小組，探索在裝備建設中采用市場化的風險投資模式，尋求技術創新的突破點與潛在機遇，并對相關技術與企業開展風險投資，使國防部從商業領域技術創新中快速受益。

隨著信息技術更新換代速度的持續加快，裝備的復雜性也在不斷提升，裝備采辦周期不斷拉長，容易導致大型復雜裝備在批生產列裝前，技術已經落后。美國前國防部長蓋茨曾經指出，蘋果公司用1年的時間，完成了Iphone的設計與研發，而這連軍方論證和申請預算的時間都不夠。在這一背景下，美軍在新世紀以來，積極推行漸進式采辦的模式。在最新的采辦程序中，在每一個漸進式批次的研發與采辦中，進一步增加技術迭代的過程。

隨著信息技術與管理技術的發展，美軍自20世紀80年代，加速推進信息技術在管理領域的應用，曾先后開展計算機輔助采辦與后勤保障、基于仿真的采辦、業務管理現代化、業務管理轉型等管理信息化建設工作。

研究與工程副國防部長組織體系（2018年3月）

基于上述管理實踐，2018年6月，美國防部研究與工程副部長邁克爾·格里芬簽署發布首版《數字工程戰略》，要求在裝備采辦中，綜合采用建模仿真、大數據分析、數字孿生等數字化與智能化手段，通過研發和使用系統模型，構建靈活、響應式的開發環境，實現論證、研制、生產、試驗、保障等全壽命周期過程的數字化與可視化，大幅提升系統研發與建設管理的效率與效益。這是美軍為迎接即將到來的智能化軍事時代，以其技術優勢率先發起的新一輪軍事管理革命，將對裝備建設管理范式產生顛覆性變革。

此外，技術創新發展，還驅動了美軍軍用標準化工作的改革，在技術的軍民界限日益模糊的背景下，美軍提出以下改革措施：一是嚴格控制軍用標準數量，杜絕“軍標不軍”現象;二是優先裁剪采用非政府標準，形成軍民融合的標準體系;三是強調使用性能規范和接口標準，提升體系作戰能力。

采辦實施與需求牽引、技術驅動的結合

需求與技術對裝備采辦的驅動作用，最終體現在與采辦體制與全壽命過程的有機結合上。

從組織體系看，需求與技術部門代表參與國防采辦決策機制。聯合需求監督委員會的主席（即參聯會副主席），擔任國防采辦委員會的副主席，對采辦實施過程開展聯合評審，納入國防采辦委員會監管的重大國防采辦項目，聯合需求監督委員會主席都將從需求的角度提出評審意見，使需求部門對裝備采辦部門的決策產生重大影響，保證需求對采辦實施過程牽引的有效性。

研究與工程的副國防部長擔任國防采辦委員會的委員，從國防科技創新及技術成熟度的角度，參與國防采辦重大決策，從組織體系上，保證了技術對裝備采辦的有效驅動。

此外，美軍還設立頂層一體化產品小組，以有效支撐國防采辦委員會決策。頂層一體化產品小組的人員包括了參聯會副主席辦公室/聯合參謀部J8局以及研究與工程副國防部長下屬機構的代表，在工作層面協同裝備需求與國防科技創新有關事務。

從運行程序看，需求與技術有效牽引裝備采辦全壽命過程。美軍裝備采辦全壽命管理程序，設立了A、B、C3個里程碑決策點，此外還設立裝備研制決策、能力發展文件確認、研制征求建議書發布、全速生產決策三個一般性決策評審點。上述六個決策評審點，都需審核確認需求的輸入情況，并評估技術研發成果對下一個采辦階段的支撐情況，評審通過后，需要制定采辦實施的技術開發策略，以及滿足需求方案的采辦實施策略。

在國防部最新發布的《數字工程戰略》中，提出在需求生成與技術驅動方面，廣泛采用數字模型方法，并與采辦實施過程緊密互動。這樣，在采辦全壽命過程中，需求部門、采辦部門、技術部門通過智能化數字模型與決策輔助平臺，實現信息有效共享，形成群智化的決策管理模式，確保需求牽引與技術驅動的有效性。

責任編輯：劉靖鑫