論韋伯社會理論中現代國家的特質與實現

楊利敏

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。“推進國家治理體系和治理能力現代化”，其實質可以理解為建設現代國家。因此，對于現代國家的基本內涵進行深入理解和廓清，對于實現全面深化改革的總目標具有十分重要的意義。

在西方社會理論中，馬克斯·韋伯對現代國家做了經典的闡述。當代社會理論家對于現代國家的討論多是在韋伯現代國家定義的基礎上，通過擴展或修正來展開自身的理論框架。鑒于此，韋伯對現代國家的闡發值得我們認真對待，它對于我們深入理解現代國家具有重要的啟發意義。本文力圖從厘清韋伯對現代國家的闡述與支配社會學之間的關系入手，從整個支配社會學中闡釋韋伯對現代國家的觀察，探究韋伯理論中現代國家真正的特質和構造，以此為推進國家治理體系和治理能力現代化提供一個有益的參照。

一、韋伯理論中現代國家的定義和特征

韋伯在《社會學的基本概念》一書中，給出了對“國家”的定義：“一種政治性‘經營機構’如果而且唯有當此機構的管理干部成功地宣稱：其對于為了施行秩序而使用暴力的‘正當性’有獨占的權利，則稱之為‘國家’。”[注]① 馬克斯·韋伯：《社會學的基本概念》，74頁，桂林，廣西師范大學出版社，2005。吉登斯指出，這一定義事實上是一個僅適用于現代民族—國家的定義。[注]② 安東尼·吉登斯：《民族-國家與暴力》，20頁，北京，生活·讀書·新知三聯書店，1998。韋伯對此直言不諱：“由于‘國家’的概念只在現代才達到完全的發展，因此最好對它下個配合于現代類型的定義。”

在這一定義中，最引人注目之處莫過于韋伯強調現代國家能夠成功壟斷對合法暴力的使用權。韋伯認為組織的“政治性特點”，唯有從其特有的“手段”即使用暴力的角度來考慮[注]② 馬克斯·韋伯：《社會學的基本概念》，76、74-75、76頁，桂林，廣西師范大學出版社，2005。，因此，壟斷合法暴力的行使權即意味著剝離地域范圍內所有其他組織的政治性特征，使國家成為在領土范圍內能夠以自主的合法暴力作為最后保障手段推行自身秩序的唯一性組織，從而使得這套秩序在國家的領土范圍內具有統一性，并直接及于每個個體成員。然而，如何正確地理解韋伯現代國家定義中的“壟斷合法暴力的使用權”，對于理解韋伯關于現代國家的闡述至關重要。

田耕認為，韋伯關于現代國家的學說存在明線和暗線，明線是對現代國家的正面闡釋，暗線是現代國家在支配社會學中的理論位置，但這兩條線索之間是存在矛盾的，因為韋伯在對現代國家的闡釋中強調對“正當性暴力”的獨占，側重點在于“暴力”，而在支配社會學中，講的是暴力的反面，即以“正當性”為基礎的政治。[注]田耕：《韋伯支配社會學的啟示》，載《讀書》，2017(8)。認為韋伯的現代國家定義中強調的是對暴力本身的壟斷，這是相當有代表性的觀點，但如果對韋伯的現代國家定義詳加推敲，就會發現事實并非如此。作為法學家出身的社會理論家，韋伯非常清楚，暴力本身是無法壟斷的，能夠壟斷的是對暴力行使的合法性的主張，即暴力行使的合法權利。在對現代國家的定義中，韋伯明白無誤地指出了這一點。而壟斷暴力行使的合法權利的方法是將自身之外的任何組織或個人對暴力的使用界定為“非法”，并對此予以排除。

同時，韋伯所稱的“暴力”也遠不止于軍隊和警察之類的直接暴力工具。如果僅指軍隊、警察等直接暴力工具，那么，古代埃及和古代中國等壟斷軍隊、警察等暴力工具的帝國早已成為現代國家，但這并非韋伯的看法，否則，韋伯就不會一再強調“‘國家’的概念只在現代才達到完全的發展”。韋伯寫道：“‘客觀保障的法律’意味著一個‘強制機構’的存在’；換言之，有一個(或一個以上的)人隨時準備使用強制手段，這些強制手段(法強制)是為了維持秩序而特別提供給他們的”，“今天國家已壟斷了以暴力來執行法強制的權力”。[注]馬克斯·韋伯：《經濟行動與社會團體》，198-199頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。易言之，對于韋伯而言，現代國家壟斷的不僅是集中化的暴力工具，更是“以暴力來執行法強制的權力”，即賴以支持國家整體法秩序的彌散化、日常化的合法暴力的行使權利。正因如此，這沒有在任何一個壟斷軍隊和警察的古代帝國中實現過，而是唯有現代國家才達到的。

看清韋伯所說的現代國家“壟斷合法暴力的行使權”指的是壟斷在地域范圍內推行統一秩序所需要的合法權利，田耕所提出的“矛盾”就可以得到合理的化解，韋伯對現代國家的正面闡釋與其在支配社會學中所強調的以“正當性”為基礎的政治并不沖突，而是相互呼應。

韋伯指出：“現代國家的形式特征主要是：它擁有一個行政管理和法律的秩序，由立法程序可予以改變，管理干部的組織行動在經營運作時——這亦通過明文規定來控制——即以此秩序為依歸。”[注]⑤ 馬克斯·韋伯：《社會學的基本概念》，76、74-75、76頁，桂林，廣西師范大學出版社，2005。這段對現代國家的正面描述很容易對應到支配社會學中的法制型支配，尤其是法制性支配中作為純粹類型的理性官僚制。當代的社會理論家往往天然將法制型理性官僚制作為現代國家的特征[注]賈恩弗朗哥·波齊：《國家：本質、發展與前景》，30頁，上海，上海人民出版社，2007。，然而，卻鮮有人給出解釋和論證，在現代國家的形式特征——法制型理性官僚制與“壟斷合法暴力行使權”這一根本特征之間是否存在必然的內在關聯以及存在怎樣的內在關聯。如果不能回答這一問題，就無法將整個支配社會學與韋伯的現代國家定義真正融貫起來，并從中獲得韋伯的政治社會學給我們的最大教益。

二、支配的不同結構與形式

在支配社會學中，韋伯把國家政治權力的實質看作依靠有組織的行政力量來貫徹的以合法暴力為后盾的結構化的命令—服從關系[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，11-12、18頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004；馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，298頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。，韋伯關注的焦點在于命令—服從關系的結構原則和具體形式及其后果，而不是軍隊、法庭、警察的具體組織樣式，這是因為韋伯深諳命令—服從關系才是秩序的真正支撐。同時，命令權也正是合法暴力的法律形態——當合法的命令沒有獲得所期待的服從時，即是體力暴力的正式登場，以強制的方式使相應的命令獲得實現。因此，現代國家對合法暴力行使權的壟斷以達成領土范圍內完整的秩序統一性，正是源于現代國家能夠成功實現對合法的命令權以及與之相伴隨的強制權力的壟斷。整個支配社會學的分析正是在展示，只有愈接近純粹類型的現代法制型理性官僚制支配結構才能夠使其作為一個現代國家達到完滿，而其余的支配形態均不能實現這一點。

韋伯根據支配結構的根本原則——合法的命令—服從關系之所以合法的根據，將支配結構的純粹類型分為三種：卡里斯瑪型支配、傳統型支配和法制型支配。

第一種是卡里斯瑪型正當性，在這種類型中，正當性的基礎是“對個人、及他所啟示或制定的道德規范或社會秩序之超凡、神圣性、英雄氣概或非凡特質的獻身和效忠”[注]。易言之，服從的對象是支配者的個人權威，其實質是個人的卡里斯瑪品質。

第二種是傳統型正當性，傳統正當性的基礎是“確信淵源悠久的傳統之神圣性，及根據傳統行使支配者的正當性”[注]。在這種類型中，服從的對象是根據傳統行使支配權力的個人，表現為在傳統所規定的服從義務的范圍內對支配者個人的人格性的恭順。

第三種是法制型正當性，其正當性的基礎是“確信法令、規章必須合于法律，以及行使支配者在這些法律規定之下有發號施令之權利”[注]馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，303頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。

卡里斯瑪正當性是作用于支配者的內心的，是從內心喚起的一種情緒性的確信，因而是非日常的變革性的力量。在這一點上，卡里斯瑪正當性與日常化的傳統正當性和法制正當性具有根本的不同。但是，卡里斯瑪正當性與傳統正當性都是奠基于對具體個人的服從之上，在這一點上，這兩者又與法制型正當性有著根本的不同，在法制型正當性之下，被支配者服從的是合理的規則，而非具體的個人。

三種純粹類型是根據支配的結構原則劃分的，在每一種類型下又可以包括不同的具體形式。[注]沃夫岡·施路赫特：《現代理性主義的興起——韋伯西方發展史之分析》，193頁，臺北，臺灣大學出版中心，2014。韋伯強調，在真實歷史中出現的支配形態往往是純粹類型的結合、混合、同化或變形，是純粹類型的結合體或承轉狀態，這些結合承轉可以有非常復雜的形式，一種支配的具體形式可以與不同的支配原則相結合，不同的支配原則之間也可能出現重疊交織。[注]馬克斯·韋伯：《中國的宗教·宗教與世界》，500-501頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。然而，法制型正當性支配的最純粹的形式是官僚制，而官僚制“理性發展的極致，正是近代國家的特色”[注]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，204頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。

在《政治作為志業》中，韋伯對現代國家的特質進行了系統闡發。韋伯談到支配的“經營”即持續的行政管理需要兩項具體的要素——人與物，即由人所組成的行政管理僚屬(行政官吏和行政事務人員)和物資方面的行政管理工具，而現代國家最重要的一個環節是行政僚屬和具體行政工具的完全分離，國家集中了施行支配所需的“物”的手段。事實上，如果把行政人員本身看作施行支配所需的人的手段，那么，國家還同時集中了施行支配所需的“人”的手段——沒有任何行政官員隸屬于國家之外的其他團體或個人。而“壟斷合法暴力的行使權”是集中了施行支配所需的法律手段。因此，現代國家是能夠同時壟斷施行支配所需要的人的手段、物的手段和法律手段的支配團體。問題是，為什么只有法制型理性官僚制的支配結構能夠做到這一點，而其余的支配形態均無法實現？

在韋伯理論中，純粹的卡里斯瑪支配不是一種“日常性的結構體”，純粹的卡里斯瑪在真實歷史中只能是短暫的、過渡性的現象，卡里斯瑪支配要向持久性的方向轉變，必然引致向傳統型或法制型的轉變。因此，需要討論在傳統型和法制型兩種日常化的支配結構中，為何傳統型的諸種形態無法導向現代國家。

韋伯充分地注意到，在家產制支配下，支配者擁有直接附屬于他的行政機構和武裝力量，這一行政機構需要以一定的形式組織起來，因而同樣呈現為一套官吏制度，韋伯使用“家產官僚制”這一術語來指稱在大規模的家產制國家中出現的支配結構。在韋伯的視野中，除了城邦國家以及中世紀的西歐和日本等少數身份制國家之外，其他的傳統國家實際都屬于家產官僚制支配形態。從支配的形式上看，家產官僚制和法制型官僚制具有很大的相似性，因此，問題是，家產官僚制和法制型理性官僚制究竟具有哪些差異，使得家產官僚制無法實現現代國家？而法制型理性官僚制又是通過什么方式能夠做到這一點的？

三、家產官僚制的內在機理及效果

雖然同樣表現為一套官吏制度，然而，官吏制度只是支配的形式，家產官僚制和法制型理性官僚制在相近的形式背后是機理完全不同的兩種支配原則，即它們實際上分屬于兩種支配結構，這導致兩者在實踐中產生完全不同的效果。

(一)家產制的根本機理

家產官僚制是從屬于家產制的，因此，在家產官僚制中發揮作用的是家產制的根本機理。

家產制根本機理的第一個方面是“公”“私”不分[注]② 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，104-105、128、128頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。，其要點在于沒有支配者個人與政治團體之間的區分。傳統型的基本形態是長老制和原始家父長制，在這兩種支配中，有一個獨立于支配者人身的“政治團體”的觀念存在，支配的最終權威奠基于政治團體。家產制的發生是基于家權力的分散化和支配者個人支配工具的產生，支配者個人支配工具(行政機構和武裝力量)的產生，導致長老制和原始家父長制的支配結構發生了重大變化，“原先支配者的權威明顯的是屬于團體所共有，現在則成為個人的權利，他把此一權威竊為己有，正如他占有其他事務一樣”[注]馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，333頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。易言之，盡管傳統還在起作用，但在家產制支配中，支配者個人取代了政治團體，不再有區分于支配者個人的政治團體觀念的存在。如同韋伯在分析傳統中國的情形時所指出的：“獨立于皇帝個人之外的國家概念并不存在。”[注]馬克斯·韋伯：《法律社會學》，143頁，桂林，廣西師范大學出版社，2005。因此，在家產制下，“政治的管理也被視為支配者純個人性的事務，政治權力被視為其個人財產的一部分”[注]⑤ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，104-105、128、128頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。家產制最重要的特點——沒有“公”和“私”的區分得以顯現。

家產制根本機理的第二個方面在于被支配者服從義務的模式。隨著家產制的發生，被支配者的地位也從團體中的伙伴淪為“子民”，其對支配者的服從不是對政治團體的服從，而是對支配者個人的服從。由于家產制的原型是家共同體中的家權力，服從的本質是對家父長的“特殊的、人格性的恭順”，在家產制下，轉化為對支配者的“嚴格的、個人性的恭順”，除了受到傳統限定的領域外，服從的限度在內在上傾向于無限大。

家產制根本機理的第三個方面是家產制權力行使的雙重性。家產制支配者權力的正當性來自下列兩個方式之一：其一是直接限定了其命令內容的某種傳統；其二是由于傳統在某種程度上給予支配者恣意而行的自由。因此，支配者的權力行使出現了兩個層面：一個層面是固定化的層面，支配者受到不可侵犯的神圣傳統的約束，越過此一約束可能會危及支配者的傳統性地位；另一個層面是專斷性的層面，支配者不受任何規則的限定，具有完全恣意而行的自由。[注]③ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，94、131、132、128頁。

基于上述三項機理，出現了家產制任官制度的唯人化。家產制的服從模式是對支配者個人的無限度的、人格性的恭順，家產制管理干部即官吏對支配者的服從奠基于同樣的模式之上。韋伯對此有尖銳的描述：“家產制官吏的地位乃來自其對支配者之純粹人身性格的隸屬關系……就算政治的官吏并非人身性的宮廷隸屬者，支配者也會要求他在職務上無條件地服從。因此，家產制官吏的職務忠誠并非對即事化任務的一種切事性的職務忠誠(職務忠誠的外延與內涵乃由此種任務來界定)，而是一種奴婢的忠誠。”[注]④ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，94、131、132、128頁。基于此，支配者沒有動機去設立以專業化訓練為任職資格的官職體系，因為官吏任用的前提乃是支配者可以信賴的人格性服從。因而，家產制政體缺乏“權限”的概念，即便有，“權限”也沒有合理性的劃分，官吏的任職不是取決于專業性的資格，而是取決于其與支配者之間個人性的關系。

前述機理的另一個后果是家產制下政治權力的經濟效用。由于在不受神圣傳統拘束的領域內，支配者的行為不受特定規則約束，“支配者可以自由依其個人喜好而施惠，特別是為了得到禮物回報”[注]⑤ 馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，324、324、103頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。易言之，政治權力被視為支配者個人財產的一部分，其行使也不受規則的約束，支配者對事務的處理即是對子民的恩惠，可以向子民要求報償，支配者的政治權力依此具有經濟效用，“可以通過收取貢租與規費等方式加以利用”[注]⑥ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，94、131、132、128頁。。

在韋伯的論述中，家產制還有另一個根本性的機理，即家產制國家的構造奠基于一種家產制的統合關系。[注]⑦ 馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，324、324、103頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。易言之，在家產制國家內部，存在著其他小型的、地方性的家產制權力，這些小型家產制權力的內部結構與家產制國家之間并無本質的區別，因而，家產制支配者需要處理與這些地方性的家產制之間的關系。

(二)家產制機理的延伸

上述機理會在整個家產制的構造中一直貫穿下去，即在家產制支配者的行政干部與子民之間的關系上同樣發生作用，從而導致家產制支配的變形。

首先，由于沒有明確“公”與“私”的區分，尤其是沒有明確權限的規定，如家產制支配者私有其政治權力一樣，家產制官吏的權力同樣是與其人身合一的，并在一定程度上被視為官吏的私產。子民沒有在被權限明確劃定的界限內服從官吏的概念，因而，子民服從的對象如同對于支配者本人一樣，是官吏個人。

其次，如同對于支配者的服從是一種對支配者個人的人格性的恭順，家產制的子民對于官吏的服從同樣是奠基于對官吏個人的人格性的恭順，并且由于缺乏官吏權限的規定而同樣傾向于無限大。

再次，如同家產制支配者的權力行使具有雙重層面——被傳統固化的層面和恣意的層面，家產制官吏的權力行使出現同樣的局面，“權力的行使基本上被視為官吏個人的支配權：只要是神圣的傳統沒有明確規定的領域，他即可任憑個人意志下決定，就像支配者一樣”，“官吏‘可以’任意行事，只要他不違反傳統的力量以及支配者的利益——維持臣民的服從態度與付稅能力”。[注]② 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。如同支配者可以就事務的處理向子民要求報償一樣，官吏同樣可以就具體事務的處理向子民要求報償，最終的結果是“官職與公權力的行使，乃是為了服務支配者個人，以及得到此一職位的官吏個人，而非‘即事性的’目的”[注]③ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。

由于以上的機理，子民對支配者個人的人格性服從會轉化為對具體行使支配權的官吏個人的人格性服從，在一無明確權限、二不具有拘束力的規則約束的情況下，命令權及其附隨的物理強制手段事實上由官吏個人掌控，易言之，在家產官僚制下，支配者的官吏群在為支配者行使支配權力時天然地具有一種將支配權力個人化的傾向，相當于官吏在自身的領域中充當起一個個獨立的、微型的支配者的角色。當支配的范圍越是廣闊，支配者的官吏群越是廣大，官吏因而與支配者的個人性關系越為疏離的場合，上述的傾向就會越為強烈。這種傾向還會被家產制下的兩種結構所加劇，這兩種結構使得官吏同時可以踞有支配的“物”的手段和“人”的手段。

一種是家產制下的俸祿結構。家產制的天然傾向是排斥具有獨立性的經濟社會勢力的存在，因而對基于分殊原則的工商業經營會持貶抑態度[注]④ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。，這決定了家產制國家難以長時間地保持足夠程度的貨幣經濟發展，因而也難以長時間地維系以充足的貨幣支付官員的薪資，在此情況下，家產制支付官員經濟報酬的典型方式是俸祿，而俸祿“通常也意味著一種明確的‘官職持有權’，以及由此而來的官職之占有”[注]⑤ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。

另一種結構是家產制下的依附結構。對于大規模的官僚制而言，官職層級制及其監督手段是極為重要的，這是維持支配統一性的重要手段，但層級制結構的組織和監督恰恰是家產官僚制的短板。由于家產制的整體服從模式是基于對個人的人格性恭順，因此，在家產制下，下級官吏對上級官吏的服從也同樣是基于人格性的恭順，是對于上級官吏個人的服從，因而，這相當于在上下級官吏之間形成一種人身性依附關系，在某種程度上，上級官吏可以將下級官吏作為自己的手段而使用，即“私有”其下級官吏，這對于官職層級制是根本的背離。

(三)家產官僚制的效果

綜上所述，由于家產官僚制的根本機理和結構性缺陷，在家產官僚制之下，不可避免地會發生官吏私人占有支配權力的情況，易言之，家產官僚制內部實際存在著一種向身份制方向轉化的驅動力機制。韋伯所說的“歷史的真相是一種持續地——雖然大多數情況下也是隱伏的——存在于統治者與其行政干部間，為了占有權與處分權而起的沖突”[注]馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，400頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。對于家產官僚制確是真實寫照。在家產官僚制下，“類似近代西歐契約制官僚之精確的行政，只有在(精力過人的領導下)官僚對支配者的服從是絕對且純個人性的情況下才能達成，換言之，利用奴隸來管理行政，或將行政人員視為奴隸”[注]⑦ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。更為常見的情況是，“伴隨著官職占有的發展，支配者的權力——特別是政治權力——乃崩解成一堆分別為個人(基于其特權而)占有的拼湊權力”[注]⑧ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。在這樣一種支配結構里，“支配者貫徹其意志的純粹個人性的能力，對其名義上權力之(經常不穩定的)實質內容，乃是決定性的關鍵”[注]⑨ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，151、131、133、252、134、37、149、152頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。

綜上所述，在家產官僚制國家，家產制支配者不可能實現對支配的人的手段、物的手段和法律手段即對合法強制行使權的壟斷，這是由家產制的內在機理決定的。即便家產制支配者擴展自己的官吏群，但只要家產制的根本機理未予改變，支配權力內在崩解的趨勢就不可能得到有效遏制。在這種情況下，家產制支配者越是擴展官吏群，越是會出現杜贊其所稱的“國家政權建設內卷化”的現象[注]杜贊其：《文化、權力與國家》，53-56頁，南京，江蘇人民出版社，2008。，占有支配權力的官吏體制復制自身，卻無法提高效益，反而不斷演化為支配者與子民之間的掠奪型經紀人。

四、法制型理性官僚制的內在機理與功能模式

(一)法制型理性官僚制的根本機理

法制型理性官僚制的根本機理有兩條：一是“公”的領域與官員個人“私”領域的分離[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，22-23頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004；馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，311頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。；二是個人服從的對象是一套“無私的秩序”，即以合理的方式制定的抽象規則體系，而非具體的個人。[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，20頁；馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，308-309頁。法制型支配的直接特性表現為后者，但實際上，前者是更具根本性的。“公”領域與官員個人“私”領域的分離，有賴于一個根本的前提，即獨立于官員個人的作為公共團體的政治團體(國家)概念，政治團體作為公共團體，不僅獨立于官員個人，而且獨立于支配者。韋伯寫道：“服從支配的人是以組織的‘成員’的身份而服從的，他所服從的，也只是該‘組織’的法律。”[注]⑥ 馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，308-309、308頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。這意味著在法制型支配中，政治團體是一個由其成員共同組成的公共團體，而成員服從的對象是這一團體。立足于此，一個區別于支配者和官員私人的“公”領域才得以存在。因此，在純粹的法制型之下，與其說支配者是個人，毋寧說真正的支配者是政治團體自身。韋伯指出：“‘國家’——作為支配者權力之抽象擔綱者、與‘法規范’之創造者——與所有個人之人格性的‘權限’之間，有一概念性的分別。”[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，81-82頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。易言之，作為公共團體的國家才是集中化的支配權力之所在，是真正的支配者，這一點正是法制型支配區別于家產制支配的根本。

由于真正的支配者是作為公共團體的國家自身，因此，國民和官員的服從都是指向于國家的。而作為公共團體的國家是一種抽象的存在，它要能夠在日常生活中具象化地“在場”，就必須有能力“道成肉身”，而國家“道成肉身”的方式就是作為“法規范的創造者”，通過合理的立法程序所制定的合理的規則將自身轉化為一套“無私的秩序”，國民和官員對國家的服從因而轉化為對出自國家的合理法律秩序的服從。由于這套秩序代表國家，因此，“典型的支配者，即‘上級’，自身也得服從于一套無私的法令和程序”⑥。易言之，不僅國民服從法律，國家的最高首長同樣服從于法律，通過服從于法律而服從于國家。

法制型支配的上述根本機理是現代國家能夠實現壟斷合法強制行使權的基礎。由于國家是一個獨立于任何支配者(最高首長)和官員人身的公共團體，因而，國家是國民和各級官員服從義務的唯一對象，易言之，只有國家才掌握合法的命令權和附隨的強制手段，任何個人或團體只有作為國家機構的一員或者從國家獲得許可才能夠行使命令權和相應的強制權；又因為國家將自身轉化為一套合理性的規則，只有從這套規則中取得的命令權和強制手段才是代表國家的合法強制，這套規則之外不存在合法的命令權和強制手段。通過此種方式，國家可以實現對合法強制行使權的壟斷，同時，一并鏟除家產制國家中支配者及其官吏運用支配權力獲取經濟利益的合法性根基。

(二)法制型理性官僚制的功能模式

法制型理性官僚制以一系列具體的功能模式貫徹了上述法制型支配的根本機理，從而確保現代國家能夠避免在家產官僚制下所發生的“官職占有”和支配權力內在崩解的傾向，成功實現對合法強制行使權的壟斷。[注]賴駿楠認為韋伯在討論古代中國的“家產官僚制”時過于側重其“家產制”的一面，而忽略了“官僚制”的一面，進而否認韋伯對古代中國“家產官僚制”的定性。參見賴駿楠：《“家產官僚制”與中國法律：馬克斯·韋伯的遺產及其局限》，載《開放時代》，2015(1)。這一觀點是沒有認識到在支配社會學中存在著支配的結構原則和支配形式之間的區分，家產官僚制和理性官僚制盡管形式上相似，但在根本的結構原則上是不同的，導致兩者實質上存在著重大差異。就古代中國的實例而言，韋伯再三強調，古代中國缺乏“抽象的、超越個人的、目的團體的性格”，政治與經濟組織形式“全然固著于個人關系上”，也沒有徹底的、系統的無論是形式理性化還是實質理性化的法律體系(參見馬克斯·韋伯：《中國的宗教·宗教與世界》，326、217、203頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004)。因此，韋伯完全有理由將中國古代的官吏制度歸入家產官僚制，因其根本機理與法制型理性官僚制是全然不同的。同理，福山認為韋伯把中華帝國描述為家族國家而非現代國家，“是個謎”(弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，117頁，桂林，廣西師范大學出版社，2014)，但對韋伯來說，中華帝國是家產制國家，這是再清楚不過的事實。法制型理性官僚制的主要功能模式有三：第一是官職之間合理的權限劃分；第二是官職層級制；第三是權力的具體行使遵照一般規則。[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，22-24頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004；馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，309-310頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。在三者之間，官職之間的權限劃分又是基礎性的，權限劃分不僅僅是對業務即官職所處理事務的劃分，還同時包含了對相應的命令權、強制權、物的手段和人的手段的分配。與家產制下支配權力的行使總體上被籠統地交給官吏個人不同，在法制型理性官僚制之下，每一個官員執行職務的范圍都經過精心的界定，按照其所處理事務的性質進行專門性的劃分，并依其事務的性質而有專門的邊界，這就是“權限”的概念，而“權限”又被分派到具體的“職位”上。

與職位所處理的事務相關，依其所需要的程度配備相應的命令權及強制手段[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，22頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004；馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，309頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。，以及執行職務所需要的物資，并擇定充任職位的適合人員。亦即，遂行支配所需要的命令權和附隨強制手段，以及必要的物的手段和人的手段都是事先精確地計算好的，并分配給相應的職位。易言之，支配的權力及其手段不是交給官員個人的，而是分派給“職位”的。官員能夠代表國家行使支配的范圍以職位的權限為界，在權限的范圍內，官員的行為代表國家，官員能夠合法地下達命令，并使用包括物理強制在內的支配的各項手段；國民個體對官員的服從也以官員的權限為界，在權限的范圍內，個體有義務服從官員，而一旦官員的行為越出權限，個體即不再具有合法的服從義務。“成員對掌握權威者服從的義務，只限于這項秩序所給予的、為理性所界定的、切實的管轄權范圍之內。”[注]馬克斯·韋伯：《經濟與歷史·支配的類型》，309頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。

但是，即便在權限的范圍之內，官員也不能任意性地行使其命令權和附隨的強制手段，“經由合法程序賦予某一官府處理一定事務的權限，并不意味著此一官府可以根據個別命令來處理，而只是賦予它抽象的、規制事務的權限”[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，24頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。。官員命令權的具體行使還需符合上述的第三項功能模式，即受到具有拘束力的明確的一般規則的限制。與在家產官僚制之下，官吏可以在神圣傳統之外的領域中恣意性地行事不同，規則會對命令權的具體內容和行使方式加以限定，只有命令的內容和強制行使的方式符合規則，官員對命令權和附隨強制手段的行使才是合法的，個人也才對官員的行為具有法定的服從義務。

與權限劃分和明確規則相配套的還有官職層級制。上下級官職之間的關系同樣以明確的規則組織起來，其中，下級處在上級的監督之下。以此方式，各層級的官職組織為一個整體。下級官員是否遵循了權限、是否正當地行使了其命令權以及附隨的強制手段或其他手段，這些均處于上級的監督之下。由于確定權限的規則和限定權力行使的規則都是明確的，因此，與家產官僚制下的情況不同，上級對下級的監督也變得簡便易行。為了便于監督的進行，法制型理性官僚制的層級制監督還引入了來自官僚制外部的協助機制，“此一制度也提供被支配者，遵照既定程序，向相關上級申訴下級單位之決定的可能性”[注]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，22頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004。，被支配者對官員支配權力的行使是否存有違反規則之處具有最直接的了解，通過引入被支配者的“告訴”，上級可以克服監督中存在的信息困難，有效地發現下級超越權限或違反規則的行為，并對此予以監督和糾正。

通過上述三種功能模式的協同作用，法制型理性官僚制可以確保支配的核心手段——命令權和附隨的強制權力確實掌握在國家手中，個人服從的對象是國家，而不會轉化為官員個人，因而可以從根本上阻斷官員占有支配權力的傾向。

除了上述三種基本的功能模式之外，法制型理性官僚制還采取了其他的手段來防止法制型理性官僚制發生變形。

一是切斷了官職與經濟收益之間的關聯，并使官員與支配的物的手段徹底分離。在法制型理性官僚制下，租稅是國家專有的，不能以任何形式為官員個人所據有。國家以固定的貨幣形態支付官員的薪酬，并規定了官員按照既定的規則行事的職務義務，履行職務因此不再是家產制官僚制下官吏對子民的恩惠，而是官員對國家必須負有的義務，國家已經就此向官員提供了報償，官員不能以從個人手中直接獲取經濟利益作為履行職務的回報。同時，國家也對履行職務所需要的物質手段予以提供，不使官員從自己的財務收入中負擔行政支出。以此，法制型理性官僚制可以有效地去除官職財產化的傾向。

二是法制型理性官僚制以一系列機制防止官員之間人身依附關系的發生，杜絕上級官員對下級官員“私有化”。這些機制包括官員任職的專業資格、官員升遷的功績制和官員的身份保障等。在這些機制之下，個人通過其專業知識而不是人身性關系進入官員體制，并通過對職位義務的即事化履行而獲得升遷資格，同時在沒有法定過錯事由的情況下不受免職，這些共同保障了下級官員在上級官員的權限范圍內聽命于上級，但其職業生涯不取決于上級官員的個人性好惡，因而無須投身于對上級官員的人身性依附，從而保障了官員服從的對象是國家，而不是上級官員個人。

通過以上種種方式，法制型理性官僚制以“職位”概念為核心，組織起了支配權力的制度化行使體系，使支配的各種手段與具體的官員人身相分離，官員對作為抽象支配者的國家的服從最終轉化為對職位的忠誠義務，轉化為對職位職責的“切事化”履行。即便在缺乏明確的一般性規則限定的領域，對于國家的忠誠義務，即對于職位所確定的相關公共利益的考量，也會決定官員命令權行使的實際內容，從而使之成為一個創造性的領域，而非個人主觀恣意橫行的領域。官員裁量權的行使因此是安全的，與家產官僚制之下的恣意而為判然有別。在這一整套支配權力的制度化行使體系中，官吏對支配權力的占有和支配權力的內在崩解趨勢可以得到有效的遏制。

同時，在法制型理性官僚制之下，國家是一個整體性的公共團體，支配權力通過嚴整的制度體系在整個團體內一體遂行，不存在家權力之間的統合關系。由于法制型理性官僚制的精確程度遠遠超過家產官僚制，因而，其支配的運作可以深入到團體的各個部分；即便由于國家的領土廣闊，理性官僚制的規模不宜過于龐大，法制型支配也可以依據法制型的根本機理，組成地方性的公共團體，由地方性的公共團體從代表國家的整體法律秩序中獲取自身的權限和相伴隨的強制權力，即遂行地方自治，并就其自治權的行使是否符合整體法律秩序接受國家監督。以此方式，在法制型理性官僚制下，地方的自主性權力是從國家取得，并仍然有序納入整體的支配權力制度化行使體系之中，從而，支配權力在基層“溶解”的現象也可以得到有效抑制。[注]關于家產制下支配權力在基層溶解的情況，參見馬克斯·韋伯：《中國的宗教·宗教與世界》，95-96頁，桂林，廣西師范大學出版社，2004；瞿同祖：《清代地方政府》，北京，法律出版社，2011。

五、結語

韋伯的社會理論是一筆寶貴財富，值得我們認真對待和善用。在韋伯筆下，現代國家是國家的最完滿形態，因為它剝離了地域范圍內所有其他組織的“政治”屬性，從而得以在領土范圍內推行一套統一性的秩序，這套秩序一體化地及于每一個個體成員，不受任何割裂和崩解，因此，它達到國家的最高形態，而這一最高形態是通過法制型理性官僚制支配結構達成的。如韋伯反復強調的，現代國家所提供的這一套統一法律秩序又為合理的工業資本主義——以市場為導向，以合理的經濟組織和合理經營為基礎，在市場壓力下具有持續創新動力的工業資本主義——的發展提供了“可計算的”法律和行政之基礎，從而促進了后者的生長和發育。現代國家與合理的工業資本主義因此是互為表里的，唯有現代國家的法制型理性官僚制才能為合理的工業資本主義的發展提供制度性的前提條件。[注]李強：《傳統中國社會政治與現代資本主義——韋伯的制度主義解釋》，載《社會學研究》,1998(3)。韋伯筆下合理工業資本主義的含義在今天毋寧可替換為市場經濟，因此，韋伯的現代國家理論向我們昭示了實現國家治理體系和治理能力的現代化、建設現代國家，不僅對于國家本身而且對于發展市場經濟的重要意義。尤為重要的是，我們絕不能忽略，作為現代國家內核的法制型理性官僚制是依靠一套理性的公法體系建立起來的。

黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國”，這顯然也是將全面推進依法治國作為實現國家治理體系和治理能力現代化的內在必然來看待。韋伯的理論啟示我們，對于中國全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的宏偉大業而言，亟須大力推進公法體系建設。