我國地方政府治理中的PPP模式發展問題探究

王慧軍

[摘要]PPP模式是一種新型的制度創新，不僅僅是項目融資方式，對地方政府來說更是一種治理模式。這種模式著眼于公共服務供給效率的提高，強調多元治理主體參與，PPP模式下政府和社會資本正努力營造一種平等合作、良好互動的關系，政府不再依賴用權力控制社會，社會資本也并非單純地追求商業利益。在當前我國地方政府治理中，PPP模式已經成為基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點，PPP模式雖然經過前期試點及后期的推廣，但是在運行中仍然面臨眾多問題，只有不斷完善PPP治理體系，才能促進體制機制改革，提升地方政府治理能力。

[關鍵詞]PPP模式;地方政府;社會資本;公共服務;治理體系

[中圖分類號]D63-3? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）12-0035-05

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）模式，簡稱PPP，是指政府通過公平競爭方式和社會資本建立合作關系，明確風險與利益分擔，由社會資本提供公共產品或服務，政府向社會資本支付相應定價，保證社會資本獲得合理收益。在政府治理過程中，PPP模式吸納民間資本，促進投資主體多元化，使政府和社會資本取長補短，合理分配風險，社會資本方充分發揮在相關領域的豐富經驗和技術，不斷提高服務質量，促使政府和社會資本方達成長期互利合作的伙伴關系[1]。PPP模式強調多元治理主體參與，平衡市場、政府和社會資本之間的關系，提高公共服務的效率，從而保證公共利益的最大化。目前我國PPP模式處于探索時期，推廣PPP模式是改革的紅利，也有助于提升政府治理能力。

一、 PPP模式下的政府角色轉變有助于政府提升治理能力

政府在治理現代化進程中承擔著不可推卸的責任，面對經濟下行壓力，政府為增加公共服務的有效供給和效率、緩解財政困境，從中央到地方都在積極推廣政府和社會資本合作，即PPP模式。PPP是一種新型的制度創新，不僅僅是項目融資方式，對政府來說更是一種治理模式。PPP模式本身就是建立在多元主體參與、合作的基礎上，政府和社會資本正努力營造一種平等合作，良性互動的關系，PPP模式比傳統融資模式費用低廉，在保證工期的同時能夠有效提高效率并降低工程造價，平均為政府部門節約約20%費用，為政府減輕財政預算壓力[2]。通過PPP模式實現公私合營，使政府從公共基礎設施服務的提供者轉變為合作者和監管者，加強政府部門的服務與監督職能。PPP模式的大規模推廣，促進政府職能轉變、創造良好營商環境、激發市場活力、維護社會穩定，是深化行政體制改革、建設服務型政府、有效提升政府治理能力的重要抓手。

PPP模式將市場機制引入到基礎設施的投融資領域，具有盤活社會存量資本、吸引社會資本、激發民間投資活力、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、構建現代財政制度、提升政府治理能力等優點。第一，PPP模式下政府特許私人部門擁有項目所有權或項目經營權進而獲取收益權，這就進一步激勵私人部門進行管理和技術創新，提高PPP項目建設的運營效率，政府在通過PPP模式提供良好公共服務的同時也在提升自身的治理能力;第二，PPP模式是在政府執行經濟社會發展規劃、進行良好的市場監管和充分履行公共服務職能的前提下，充分利用社會資本并發揮其較高的管理效率，借助其技術創新動力，減少政府對微觀事務的過度干預，提高公共服務的效率與質量[3]，以此提升政府治理能力;第三，政府和社會資本合作模式的實質是政府購買公共服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致[4]，也是提升政府治理能力的題中應有之義。

二、當前地方政府治理中，PPP模式已經成為基礎設施建設和公共服務供給的重要著力點

從2013年在全國范圍內廣泛推廣PPP模式至今，我國PPP改革已取得重大進步。PPP現在正處于攻堅克難的“深水區”，PPP作為融資手段，已經成為基礎設施建設和公共服務供給的重要著力點。在抓住這個著力點的同時，PPP又同時是加快推動政府職能轉變的重要推手，只有不斷完善PPP治理體系，才能促進體制機制改革，提升地方政府治理能力。

運用PPP模式的目的首先是要解決地方政府的融資問題。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》即國發〔2014〕43號文提出，“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益”。隨后，新《預算法》第35條第4款規定，“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了國發〔2014〕43號文促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的實質內涵。國發〔2014〕43號文和新《預算法》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預算管理和債務約束的情況下，傳統的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統一到中央通過推廣PPP模式來引導地方尋求基建投資新路徑上來。從這個意義上說，推行PPP目的之一就在于規范地方政府舉債融資機制，解決地方政府的融資問題，減少地方政府增量債務。

其次是要提高社會基礎設施的建設和投資運營效率。2014年財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。同年財政部和國家發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），從操作模式選擇、工作機制、項目操作流程、政策保障等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP從理論走向實踐。2015年4月中共中央政治局召開的會議，對我國經濟形勢的判斷發生了重要變化，首次提出經濟下行壓力較大，宏觀經濟政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，堅定不移以推進供給側結構性改革為主線實現穩增長、促改革、調結構。在這一形勢下，PPP模式開始進入由中央頂層推動的階段。2015年6月，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部和中國人民銀行六部委發布、經國務院同意的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》開始實施。2015年5月，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是我國經濟穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段[5]。國務院辦公廳轉發了《財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，等等。為克服PPP落地的瓶頸、提高PPP的項目質量，2015年12月，財政部又發布了《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號），出臺示范項目以獎代補政策;同年12月，印發了《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），規定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價;2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，并于4月發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫補充第三方中介機構信息，規范咨詢服務，改進PPP項目設計;同年12月，國家發展改革委辦公廳印發《傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》，亦明確了投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）的建設和使用要求。2016年3月，首只國家級引導基金——中國政府和社會資本合作融資支持基金成立。“財政部2017年11月發布的《關于加強中國政企合作投資基金管理的通知》，要求對民營企業參與的PPP項目要給予傾斜。年報顯示，民營企業項目參與率達到近四成”[6]。

上述舉措和政策文件的出臺表明：在中央強力推動PPP的堅定導向下，以財政部、發展改革委為主的PPP主管機構針對PPP發展過程中遇到的問題在持續不斷地進行調整和優化，顯然，PPP成為地方政府基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。“2018年報顯示，當年落地項目1962個，占累計落地項目4691個的41.8%;當年開工項目1078個，占累計開工項目2237個的48.2%。這說明，2014年到2017年各地推出PPP項目在加速落地”[6]。“供給側改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP不僅能有效幫助儲存著大量基礎設施建設和運營項目的地方政府解決融資難題，而且債務問題和政策趨勢正在倒逼地方政府向服務型政府轉變。PPP幫助地方政府引入社會資本進行公共產品和服務的建造與運營，其核心之一就在于政府和社會資本要直接實現公平有效的風險分擔和利益共享。通過引入市場競爭和激勵約束機制，無疑會提高公共產品或服務的質量和供給效率，當然，這也是我國現階段大力推行PPP的目的之一。

最后是促使地方政府的服務歸位。改革開放以來，特別是1994年我國實行分稅制之后，央地兩級政府都將經濟活動作為發展的重心，在工作層面上，地方政府的重點放在經營城市上，片面地追求財稅收入和基本建設投入的增加。在片面迎合政績觀的情形下，依靠經營土地以及政府融資平臺畸形投融資的放大效應，地方政府出現了許多違背市場規律、拍腦袋超常規建設的不合理行為。新《預算法》新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，并強調涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批;以及國發〔2014〕43號文件關閉政府融資平臺，無疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。PPP天然要求法治化環境，來保持政府和社會資本等各方穩定的合作預期。大力推進PPP，將地方基礎設施等公共服務打包進入特許運營或者企業化運營，顯然可將地方政府的權力關進籠子里，促使地方政府從原來經營城市轉變為依靠社會資本持久穩定地提供公共服務，促使地方政府的經濟活動公開、透明、法治、符合市場規律。

三、優化PPP治理結構，避免其成為地方利益角度下的變相融資工具

近年來我國PPP項目發展迅猛，不僅項目數量急劇上升，而且平均投資額也飛速上漲，給我國經濟發展及基礎設施建設帶來了全面改革。但是，我們同樣也要看到，這種變化只是在中央政府所制定的相關規則倒逼地方政府作出的無奈選擇，地方政府在追求的PPP政策目標上發生了異化，產生了行政執行偏差[2]。部分地方政府，為了追求各自利益，使PPP項目成為變相融資工具，例如有些省市在PPP項目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回購等承諾[7]。

在發展初期，部分地方政府大量發行政府債，使得地方財政壓力過大、難以為繼，一味依靠出讓土地降低自身債務。在此背景下，部門地方政府將PPP政策異化為短期融資和減債的靈藥。PPP政策異化為融資工具的主要原因依舊是地方政府短視性和功利性的發展理念和思路所決定的，地方政府為了爭取更多的上級政策扶持和資金扶持、轉移債務壓力，沒有將PPP視為轉變政府職能、合理擴大利用民間資本的手段，偏離PPP的定位，使政府面臨新的債務問題和金融風險。進一步來看，PPP執行偏差出現的根源在于中央政府和地方政府在權責分配問題上存在不對稱。地方政府承擔實際建設任務，但對比中央政府而言，其擁有的權利和資源與實際工作不相匹配，這就導致了部分地方政府“陽奉陰違”，從自身利益出發進行項目建設，從而背離了中央政府的既定政策目標，使得PPP成為變相融資工具。從另一個角度而言，這也是中央政府在責任下放的同時沒有給予地方政府一定的權利和資源，將其過分掌控在自己手中所導致的。

基于上述問題，必須優化PPP治理結構，統籌各有關部門的權力與責任，建立分工協調的PPP監管機構。雖然國務院已經明確由財政部和國家發改委分工負責推進PPP模式，兩部委也相繼出臺大量的政策文件，但是PPP的決策權、執行權和監督權等所有權力劃分不明確，我國并沒有形成相對穩定、權責分明的管理體系和分工體系。不同政府部門之間存在橫向職能交叉問題，這種橫向分權現象嚴重影響政府職能規范化運行。因此，應優化PPP治理結構，協調政府各有關部門之間的權責關系，降低制度性交易成本。建立權責一致的央地關系。中央政府與地方政府之間的橫向分權也阻礙PPP模式的推廣應用，因此，應合理劃分中央與地方政事權，減少職能交叉。一方面，中央要加強對PPP項目的設計、監管，尤其是在跨區域項目方面，對PPP模式推廣成效明顯的區域給予必要獎勵;另一方面，中央政府要因地制宜、因事制宜，給予地方政府一定的自主權，使得地方能夠更快更好地發展本地PPP項目。

四、完善PPP風險與利益分擔機制，避免PPP的風險與利益分配不均衡

PPP模式的核心就是“風險分擔、利益共享”，只有通過合理分配風險與利益，才能形成政府和社會資本良好的合作關系，通過各方優勢互補，將風險調整在可控范圍內，最大程度地保證利益、降低風險，實現“物有所值”。原則上來講，PPP項目應當風險分配與收益對等，地方政府在轉讓出資責任與建設責任的同時，應當讓渡部分權利給社會資本方，使社會資本方所承擔的風險與利益對等，激發社會資本方的熱情，保證其參與PPP項目的熱情。但從實際情況而言，由于PPP項目涉及主體眾多、項目復雜性較高，一般無法準確進行風險與利益的對等分配。如果政府承擔風險過多，就無法降低政府融資風險、解決財政問題;反之，如果社會資本方承擔風險過多，無法保證社會資本方的回報，就會形成PPP項目中社會資本方參與率不高的現象，使社會資本方一直處于觀望狀態，簽約率低。在PPP實際推廣過程中，部分地方政府仍然抱有“政府吃肉，企業喝湯”的心理，將大部分風險轉移給社會資本方，讓渡的權利及利益有限，多將無資金來源、低收益性項目打包給社會資本，使得這類PPP成為“雞肋”，不能達到激勵效應，推動PPP項目的發展。PPP模式中合理風險與利益分配應為動態的，在任何項目運作過程中，風險與收益并非一成不變的，應當根據實際情況設置合理的動態風險分配機制。如果因為外界條件的改變，如環境、社會資本方的資質、投融資條件等使PPP合作基礎受到嚴重威脅，那么就要通過動態風險與收益機制進行再次權衡，避免產生更加嚴重的不良后果。

社會資本參與PPP項目的初衷是實現自身利益，完善PPP模式的風險與利益分擔機制，正確處理政府和社會資本的權責關系，確保社會資本獲得合理利潤，能夠提高社會資本參與率，建立政府和社會資本長期合作利益關系，促使政府轉變為合作者、監督者。首先，要根據各項目具體內容，按照市場規律調整PPP價格，保證PPP項目“合理利潤”區間，既要保證社會資本盈利，又不能暴利;其次，政府和社會資本要合理預測風險，加強風險消除能力。完善PPP風險與利益分擔機制，要在以下方面做好相應工作：一是加強對社會資本方的項目監管，對項目整個生命周期內涉及施工、運營多方面調控，降低成本;二是通過權衡PPP項目成本與收益，制定投資回報制度;三是確定承擔風險責任主體單位，諸如政府承擔失信風險、政治風險等，社會資本承擔企業管理風險、運營風險等，如果有雙方都不足以控制風險，則由具體項目決定政府和社會資本承擔的百分比[8]。

五、地方政府治理中必須進一步健全PPP的法律與政策體系

統一的法律與政策體系是PPP模式有效運行的強力保障，要使PPP發揮應有之義，就需要發揮政府的引導作用，需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律與政策保證，完善政府在PPP模式中的職能。目前，我國缺乏統一的PPP最高法律。我國PPP模式的爭議解決機制尚不完善，一旦出現爭議，沒有明確的規范指導予以解決問題，會加大PPP的風險。

完善PPP治理體系，首要是完善PPP法律制度。PPP項目涉及主體眾多、操作復雜，且我國至今仍存在PPP法律空白、牽頭單位不明確、“九龍治水”等問題，甚至不同政策法規存在沖突，法律保障與政策銜接不健全等。PPP治理并不等同于PPP管理，甚至超越了PPP管理理論，它更多強調政府與社會資本之間的互利互信、平等協商、聯合績效。結合我國實際情況來看，有關PPP法律的建設較為薄弱，因此，必須要加快PPP立法進程，強化頂層設計的統領作用，制定統一健全的法律法規，避免因政策的不確定性產生沖突問題，通過權威、清晰明確、約束力強的制度保障、提高PPP項目的社會資本參與率。同時，通過法律的強制力與規范作用，能夠使政府“不越位、不缺位”，加快轉變政府職能，提升政府治理能力。

參考文獻：

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[5]李克強主持召開國務院常務會議[DB/OL] .[2015-05-13].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/13/content_2861461.htm.

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[7]5種情況禁用PPP模式，湖南首推PPP和政府購買服務負面清單[DB/OL].[2018-02-26].http：//www.sohu.com/a/224090607_114986.

[8]張松彪.中國農村居家養老服務發展困境及破解路徑研究[J].湖南行政學院學報，2018，（12）：78-83.

責任編輯：王瑋瑋