農村基層治理機制比較研究

田麗

[摘要]浙江象山的“村民說事”和河北鹿泉的“夜談議事”是對鄉村治理“四議兩公開”決策機制的有益補充。雖然兩種治理機制形成的內在機理不同，分別受到東部經濟發達地區階層分化和華北經濟中等地區個體農戶分散化的影響，具有彌合不同階層利益分歧和制約破壞集體行動村民的路徑特征，但是共同作用在于都強化了黨的領導，堅持了人民立場，有效化解了矛盾，促使村民形成了發展的共識，凝聚了發展的合力。

[關鍵詞]農村;基層治理;鄉村治理機制;比較

[中圖分類號]D638? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）12-0040-05

鄉村治理的議事決策機制——“四議兩公開”由河南鄧州率先提出，有效解決村務決策和監督、為村民提供公共服務，受到黨和國家領導人的高度肯定。2018年中共中央印發《中國共產黨農村基層組織工作條例》，要求村級重大事項、涉及全村人共同利益的決策必須實行“四議兩公開”。但是，考慮該項制度實施的成本較高，不能經常動用。因此，村民日常遇到的困難和問題如何解決、采用何種靈活有效的治理機制，浙江象山的“村民說事”和河北鹿泉的“夜談會”就是很好的探索經驗，兩種治理機制是對“四議兩公開”制度的補充，建構了群眾表達自身訴求的良好渠道，起到激發村莊內生動力、有效化解矛盾糾紛等作用。發源于浙江象山的“村民說事”，形成了以農村基層黨組織領導、以“說、商、辦、評”為核心內容的制度體系，構筑了村務管理、決策、治理、監督的全閉環，走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。在石家莊鹿泉區的宜安鎮，鄉村干群夜談討論，也“談”出了基層黨組織有效領導鄉村治理的新天地，“談”出了干部們干事創業的熱情，“談”出了村民們致富增收的信心，更“談”出了鄉村振興的大好前途。

一、內在動因

兩種治理機制的形成不是無的放矢，而是有明確的問題導向，問題背后都蘊含了深刻的社會背景。象山的“村民說事”針對當時出現的征地款去向問題，內里是東部發達地區農民間的階層分化導致的情緒對抗和相互不信任;鹿泉的“夜談議事”針對的是個別村民對于公共事務的不合作行為，內里是村民長期“各顧各”導致的人心渙散。

（一）象山“村民說事”：階層分化視域下的干群矛盾

最先想到“村民說事”這個點子的，是浙江象山縣西周鎮杰下村。為了一筆白溪水庫引水工程的補償款，村里掀起了不小的“風浪”，村民們紛紛指責村干部從中“漁利”，“貪占”了村民的利益。村黨支部書記鄭祖法被逼急了，決定舉行現場說事會，要把這件事說清楚。當時所有人的情緒都處于高度亢奮的狀態，干部委屈、群眾生氣，說事現場出現紅臉、梗脖、拍桌的“熱鬧”場景。事后村民們承認，自己心中積累的東西太多太久了，火氣有點大，后來說話的機會多了，心理距離近了，態度就不一樣了，大多數時候都能夠平心靜氣地表達訴求。

為什么干群之間會出現這種極度不信任、甚至對立的情緒呢？主要是長期以來干群之間溝通不夠、信息不暢的原因，也有某些干部確實曾經發生過侵害群眾利益的事情。如果從社會結構的角度分析，這里面隱含了東部發達地區農村階層分化后人們之間產生的隔閡與怨恨，以及利益密集型村莊容易產生的利益分配不公的問題。

改革開放以來，東部沿海地區經濟社會快速發展，帶來了當地百姓普遍生活水平的提高，同時因經濟分化帶來社會關系、生活方式、居住格局、消費模式、閑暇方式、政治參與等方面的分化和差別，農民之間由于財產、收入等差異出現較為明顯的階層區分。階層不同于階級，是指一個社會內部由于經濟收入狀況、社會地位、權力資源等方面的差異而形成的社會層次，它是社會結構的有機組成部分，代表著不同的經濟、政治、文化需求層次和不同的利益。 東南沿海地區人多地少，純粹依靠農業難以滿足其致富的需求，于是農民們利用獨特的區位優勢在對外開放中發展加工制造業從中獲利。最初是職業上有了分化——企業家、技術員、管理人員等等，而后逐漸在收入上有了差異——有成為企業家積累巨額財產的農民，也有依附于當地主干企業的產業鏈做下游生意或從事管理工作的農民，還有完全成為打工一族或仍然從事小規模農業生產的農民。他們在生產、生活和消費上處于不同的圈子，往來日益減少，漸漸成為相互隔閡的兩類群體，兩類群體內部加深聯系形成鞏固的利益共同體，但是群體之間卻出現越來越寬的裂縫。在“雙富、雙帶”的政治語境下，相當一部分農民企業家進入村“兩委”、成為村干部，打工一族或從事小規模農業生產的農民由于忙于生計沒有時間，或者自身實力不夠導致沒有自信，較少參加村中事務的討論和決策，自動隔離于村中大小會議之外。由此帶來的問題就是，農民企業家或處于管理層的農民依托于其政治身份獲得越來越多的人際關系等社會資源，繼續實現其利益的增加，而其他階層農民的政治參與較少、政治冷漠加劇，自身利益的增加值與內心的期望值難以匹配導致內在的怨恨和不滿不但沒有減少，反而因為沒有發泄渠道越積越深，從而成為某些人越級上訪、重復上訪、甚至群體性事件發生的直接誘因。

東部發達地區基本上都是內生的利益密集型村莊，村民依托村莊自身優越的區位優勢和豐富資源就能獲得發展的機會，村莊利益是村民個體發展的基礎，如果利益分配不公就容易導致村民對干部產生嚴重的對立情緒以及村莊集體的發展由于一些村民持續的上訪而無法繼續推進的困境。所以“村民說事”是干群之間謀求共識、積累信任、推動發展升級的重要方式。

（二）鹿泉“夜談議事”：集體行動視域下的個別村民“耍賴”

石家莊鹿泉宜安鎮的“夜談會”首先源于新寨村新換屆上任的村“兩委”干部急需解決某些村民長期拖欠土地承包費和村莊東環路整改的拆遷問題，兩個問題都涉及到某些村民的不配合、“耍賴”——不交承包費，不給修路騰地，索要高額補償。村干部召集村民代表、老黨員等村中威望高的人員和利益相關方的村民一起夜談討論，“吵吵”了幾個晚上，居然就把積累多年的老問題解決了。

為什么個別村民“耍賴”、罔顧村莊公共利益總能成功？第一，中國幾千年的封建社會對鄉村社會施加了深刻的影響，農民們自給自足的傳統、小農的分散性使其容易只看到自身家庭和家族的利益，很難看到除此之外的公共利益。費孝通先生在《鄉土中國》中提出了“差序格局”的概念，指的就是農民以自身為中心向周圍推及關系的遠近，關系最近的是家庭成員，關系比較近的是家族成員，用血緣關系確定村莊共同體即所謂“公共利益”的邊界。新中國成立后實行了社會主義改造，打破了用血緣關系界定村莊共同體的傳統，改成生產隊的單元，用意識形態和政社一體的方式建設了新的村莊共同體。改革開放實行家庭聯產承包責任制之后，土地分產到戶，生產隊的共同體單元解體，個體農戶成為農村發展經營的主體。血緣關系和意識形態等方式界定村莊共同體失敗，農民心中再無“公共”的概念，有些人為了自身的利益不惜違背村莊的公共規則和集體利益，沒有絲毫羞愧，村莊缺乏制約乃至懲戒此類行為的氛圍和手段。第二，村干部缺乏威信，解決此類問題非常吃力，新寨村之前是有名的亂村，村莊治理非常混亂，前幾任村干部在自身清正廉潔上總出問題，無法在群眾中樹立威信，干群之間長期積累的不信任和疏離感，自然也無法解決個別村民影響公共利益、“搭便車”的問題。第三，階層分化在河北大部分地區不是非常明顯，村民們之間的收入有分別，但沒有拉開太大差距，因此，干群之間、村民之間的矛盾糾紛大部分不是在建立在貧富差距基礎上的情緒對抗，較少涉及嚴重的階層對立，更多是瑣碎事情的矛盾沖突，村莊人心散漫，難以形成一致行動。

石家莊地處華北平原中南部，經濟處于中上水平，工商業較為發達，農業作為基礎只能維持溫飽，農民大部分都外出打工，一般在家附近就可以找到收入不錯的工作機會，只要有勞動能力的家庭，生活都較為寬裕。但是村莊集體經濟普遍較差，內部發展資源嚴重匱乏，屬于利益稀疏型村莊，主要靠外部輸入資源，如項目資金等推動發展。因此，大多數村莊面臨非常嚴峻的發展任務，但是個別村民“耍賴”“搭便車”影響到村莊提供服務、實施項目和推動發展的集體行動。

二、運行機理

兩種治理機制的運行都不是鄉村干部和黨組織唱“獨角戲”，而是在黨員干部和村民代表、鄉賢等的共同參與下，通過議事、協商，充分發揮村民自己的作用，凝聚了人心，達成了共識。

（一）“村民說事”：干部辦事、群眾滿意、利益實現

“先順氣、再說事”。通過現場說、設立“說事室”專門說和 “線上說”等靈活多樣的形式，讓群眾把積攢多年的怨氣、情緒宣泄出來。“遇事好好說”就是尋求不同階層和個體利益共同點的有效途徑，在“說”的過程中逐漸找到最大公約數，讓廣大農民“心往一處想”。針對村民“有事找不到人、有話沒地方說”的現狀，象山積極拓寬說的渠道、創新說的形式，把傾聽群眾呼聲作為基層黨組織的重要工作，讓黨員干部沖到聽群眾“說”的“前線”。

好好辦事，讓群眾滿意。僅僅讓群眾發泄情緒還不夠，要真正解決群眾的問題。有些村民遇到的問題，超出了村干部的能力范圍，因此，建立縣鄉村三級聯動機制為農民的生產生活服務，最終實現利益成果的共享，實現干群關系的和諧，積累干群之間的相互信任。因此，“村民說事”關鍵在“辦”。民事村代辦，結合浙江“最多跑一次”的改革，依托“一中心四平臺”，實行村級事務管理多員合一、專職代辦，實現村民辦事不出村。村事大家辦，發動鄉賢、能人、村民參與村莊建設發展。“干得好不好，群眾說了算”。說事村民專項評，對每件辦結事項進行滿意度測評。村民代表綜合評，結合“雙述雙評”，對“村民說事”進行綜合評價，倒逼干部改進作風、干事創業。鎮鄉（街道）績效評，把“村民說事”與集體經濟、村莊環境、社會穩定、干部廉潔“四張報表”考評相結合，與涉農政策資金補助掛鉤，比學趕超、爭先創優。

“村民說事”表面上解決的是干群矛盾，實質是在彌合不同階層之間的利益分歧。執政黨的重要職責一方面，盡量彌合各個階層和群體之間的裂縫，而不是任其發展，更不能人為地制造鴻溝。社會貧富兩極分化、基尼系數過高，往往會引起一個國家的管理者高度警惕，因為這些分化、差異、矛盾往往是社會沖突和政治不穩定的根源。另一方面，執政黨應當為各個群體之間的溝通和流動提供足夠的渠道，這也是進行社會整合的一種重要方式。盡管執政黨有責任盡量拉近各社會群體之間的差距，但客觀情況是，一個處于底層的階層，其地位不可能突然上升。與此同時，作為這個階層中的個人，則具有上升到更高階層的渴望。因此，作為彌補，執政黨的社會整合的一個重要內容，就是創造更多的實現這種渴望的機會，具體表現就是設計一定的制度回應民眾的需求、實現民眾的要求。體現在農村，就是要看村中大事小情是不是有村民真正參與、村民的需求是否真正進入到決策程序中去。

（二）“夜談議事”：黨的領導、輿論監督、達成共識

鄉鎮黨委為村莊議事“出謀劃策”。宜安鎮的“夜談會”充分體現了鄉村兩級的有效配合。鄉鎮黨委接續村兩委換屆選舉大討論形成的良好風氣，為換屆后的村干部順利開展工作積極謀劃，并提供有效指導，在調研基層問題的基礎上提出“夜談會”的議事形式，村干部積極組織議事扎實推進落實，最后取得良好效果。如新寨村通過夜談會解決了拖欠多年的土地承包費問題，推動了村里東環路的修建和西城街的改造，半年時間就扭轉了村莊人心渙散的不利局面、營造了干部群眾齊心干事謀發展的良好氛圍，這就是鄉鎮領導和村民自治有機結合的最好體現。

村黨支部組織村民“夜談”，發揮戰斗堡壘作用。村黨支部全程組織、監督夜談會，但在會上不定調子、不扣帽子、不打棍子，積極保護群眾發言的積極性，把工作做在會前、會后。會議主題充分征求群眾意見，但是不經支部同意的議題不能上會;會議規則群眾商議確定，但是支部要最后把關，并準備好應對會上突發事件的預案;會議過程群眾暢所欲言，但是支部書記要做總結發言;最關鍵不是一談了之，支部在會后下足功夫，積極想辦法解決會上提出的問題，能當場解決的立即答復，不能當場解決的要記入臺賬限時解決。總之，“談出成效”“談出期盼”，不但不讓群眾失望，還讓群眾自覺地期待下一次夜談會的召開。村黨支部的政治功能運作于無形、發揮于有形，有效引導夜談討論的正確方向，弘揚積極向上的正能量。