社會組織第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的實踐困境與優(yōu)化策略

吳相雷 王政 周銘揚 江元元

摘????? 要：以協(xié)同治理理論為依據(jù)，對社會組織第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的體系、內(nèi)涵及特征、框架結(jié)構(gòu)與功能、法制建設(shè)等進行闡釋，提出由專門從事第三方評估的社會組織在對體育社會組織承接公共體育服務(wù)前中后期，建立以政府為核心的“政府+體育行業(yè)專家”“政府+銀行家”“政府+公民”三元協(xié)同評估的第三方評估體系，同時引入多元調(diào)查評估方式及法制建設(shè)協(xié)同支撐，用于全面保障公民享有體育社會組織承接政府購買公共體育服務(wù)效益的最大化。

關(guān)? 鍵? 詞：公共體育服務(wù);體育社會組織;第三方評估機構(gòu);職能轉(zhuǎn)移;協(xié)同治理

中圖分類號：G80-05??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2019）06-0069-08

Abstract： Based on the theory of collaborative governance as the criterion， the authors explained the system， connotations， characteristics， framework structure， functions and legal construction of social organizations as third party evaluation agencies undertaking public sports service evaluation， and proposed that in the middle and late periods of sports social organizations undertaking public sports service， social organizations specializing in third party evaluation establish a third party evaluation system with such ternary collaborate evaluation as “government + sports industrial experts”， “government + bankers” and “government + citizens”， which bases on the government as the core， and in the mean time， introduce diversified investigation and evaluation methods as well as legal construction collaborative support， which are used to comprehensively ensure the maximization of citizens enjoying benefits of sports social organizations undertaking public sports service purchased by the government.

Key words： public sports service;sports social organization;third party evaluation agency;function transfer;collaborative governance

在中國傳統(tǒng)社會以王權(quán)為中樞的大一統(tǒng)秩序映射下，國家傳統(tǒng)治理形成了以“國家本位”“政府本位”為中心的自上而下的管理邏輯[1]。自改革開放以來，國家職能面臨轉(zhuǎn)型，“弱干預(yù)”“強合作”的提出是社會關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)實反應(yīng)[1]。中國的改革無論在經(jīng)濟領(lǐng)域還是在社會領(lǐng)域都催生了國家體制之外的力量，社會自主權(quán)不斷擴大，國家與社會的邊界朝著清晰化的趨勢發(fā)展。為進一步優(yōu)化國家社會合作治理提供結(jié)構(gòu)性支撐，國家鼓勵體制外的社會力量參與社會治理，同時依據(jù)社會組織的發(fā)展形成具有評估與監(jiān)管能力的社會組織，最終實現(xiàn)社會力量自治體系。

自1997年中國青少年發(fā)展基金會委托中國科技促進發(fā)展研究中心對希望工程項目進行評估開始，社會組織評估工作便不斷向地方推進，北京、上海等一線城市開始引入社會組織評估手段，加快推進社會組織評估機構(gòu)實體化。十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出政府職能由“無限”向“有限”的方向發(fā)展，即構(gòu)建出“小政府”“大社會”的政治形態(tài)[2]。政府通過購買服務(wù)的形式，將具有專業(yè)性、技術(shù)性的社會組織服務(wù)和監(jiān)管領(lǐng)域工作移交給社會主體[3]。政府職能轉(zhuǎn)移進程的推進，使社會組織第三方評估機構(gòu)應(yīng)運而生。西方學(xué)者定義“第三方”是指在利益關(guān)系上與政府政策的制定者和執(zhí)行者保持距離的民間組織[4]，在西方發(fā)達國家非營利組織的第三方評估早已形成制度[5]。由于評估機構(gòu)的非政府性，又因工作內(nèi)容區(qū)別于常規(guī)社會組織，所以將其定義為獨立于政府的、專門從事評估工作的社會組織[6]。其優(yōu)勢在于對體育社會組織承接公共體育服務(wù)做出客觀、公正、專業(yè)的評估，其非政府性使其獨立性增強，避免受到政府的影響，因而有助于社會組織明晰承接服務(wù)中存在的問題，推動體育社會組織承接能力提升。

我國體育社會組織還處在發(fā)展初期，政府直接提供服務(wù)“高成本、低效益、手段單一”等弊端日益凸顯[7]。要解決體育社會組織參與購買出現(xiàn)的新矛盾，就必須通過制定《政府購買公共體育服務(wù)項目驗收標準》，倡導(dǎo)評估過程重于評估結(jié)果。在涉及青少年體質(zhì)健康促進服務(wù)、體育業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)、群眾體育賽事服務(wù)、全民健身活動服務(wù)等項目評估中，將過程監(jiān)管提升至第三方評估工作的首位。第三方評估機構(gòu)通過構(gòu)建政府、領(lǐng)域?qū)＜摇⒐袢邊f(xié)同的第三方評估機制，體現(xiàn)了“強合作”治理途徑，有效推動體育社會組織第三方評估的健康有序發(fā)展。

1? 評估態(tài)勢回溯

1.1? 政府部門“主導(dǎo)”評估——全國性民間評估委員產(chǎn)生

2007年民政部關(guān)于印發(fā)《全國性民間組織評估實施辦法》中提出設(shè)立全國性民間組織評估委員會，作為政府下設(shè)的社會組織評估部門，負責全國民間組織評估委員會的管理與評估工作。在政府部門主導(dǎo)下，主要涉及理論性數(shù)據(jù)評估及登記要件和程序規(guī)定評估。2007年國家體育總局與民政部出臺《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，提出體育類民辦非企業(yè)單位登記與審查工作由國務(wù)院體育行政部門負責，地方縣級以上體育行政部門負責轄區(qū)內(nèi)的體育類民辦非企業(yè)單位設(shè)立與審查工作，地方體育社會組織接受評估過程中，由體育行政部門主導(dǎo)評估[8]。2007年上海市體育行政部門對轄區(qū)內(nèi)68家體育單項協(xié)會進行實體化評估，只有上海市足球協(xié)會、木蘭拳協(xié)會等9家協(xié)會完成實體化建設(shè)，上海市乒乓球協(xié)會等20家具有實體化雛形，羽毛球協(xié)會等26家僅有部分條件滿足實體化要求，13家完全缺乏實體化標準條件。

1.2? 政府部門參與“監(jiān)管”評估——專業(yè)評估組織涌現(xiàn)

2013年十八屆三中全會召開，提出地方政府激發(fā)社會組織活力，在改進社會治理方式的同時兼顧好社會組織發(fā)展活力、政府治理體系等目標[9]。四類社會組織直接登記制度推出，致使我國社會組織呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。2013年至2015年，社會組織數(shù)量由41萬增長到63萬，其中體育類社會組織數(shù)量由2.82萬個增長至3.7萬個。社會組織的迅速發(fā)展，使得政府下設(shè)的社會組織評估部門無法滿足社會組織的發(fā)展需求。在政府購買服務(wù)過程中高昂的評估成本以及評估所需大量的人力、物力，使得政府無法對社會組織進行全面評估，評估過程效益低下、手段單一、形式化現(xiàn)象嚴重，社會組織評估發(fā)展進入“瓶頸期”。以政府主導(dǎo)的評估部門已不適應(yīng)當前社會組織發(fā)展形勢，社會組織評估改革之路迫在眉睫。為應(yīng)對這一困境，政府實行委托樞紐型體育社會組織參與體育社會組織評估工作模式，將部分職能轉(zhuǎn)移至體育社會組織自身，實現(xiàn)政府主管評估向監(jiān)管評估的形式轉(zhuǎn)變。2013年江蘇省連云港市制定《關(guān)于推進基層體育組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，推進基層體育組織“1+4”模式，加強“過程監(jiān)管”“事后評估”“以評代管”，提升基層體育組織管理能力和承接政府購買公共體育服務(wù)能力。

1.3? “政社合作”的專業(yè)社會評估機構(gòu)——“第三方”評估出場

依據(jù)民政部2015年5月頒布《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》，為我國社會組織第三方評估機制的確立和實行提供了政策支撐，提出全面建設(shè)社會組織第三方評估行動方案，編寫《第三方評估機構(gòu)工作指引》，制定《評估專家須知》。政府部門積極鼓勵社會組織成立第三方評估機構(gòu)，先后出現(xiàn)了北京七悅社會公益服務(wù)中心、中國社會組織促進會、深圳市社會組織總會等第三方評估機構(gòu)來承接政府購買公共服務(wù)的第三方評估工作。第三方評估機構(gòu)的設(shè)立，在評估過程中更具客觀、全面、公正、獨立、專業(yè)、透明等特點，由他們制定一系列評價標準來對業(yè)內(nèi)各組織進行評估，并做出具有說服力的報告，將進一步提升服務(wù)效果[10]。

2017年《江蘇省“十三五”智慧體育發(fā)展規(guī)劃》和《江蘇省公共體育服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》積極探索公共體育服務(wù)發(fā)展新模式。在新時期體育強省建設(shè)中經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之后，建設(shè)覆蓋全省市縣區(qū)的公共體育信息網(wǎng)，作為統(tǒng)計、監(jiān)管、考核、評估的信息來源依據(jù)，拓寬了獲取體育社會組織發(fā)展狀況與承接公共體育服務(wù)信息來源的渠道，為第三方評估機構(gòu)更好收集評估信息提供支持。2017年江蘇省民政廳通過政府購買公共體育服務(wù)時，江蘇省民誠社會組織發(fā)展中心、江蘇省學(xué)會服務(wù)中心承擔第三方評估工作，對2017年全省擬達到5A級體育單項協(xié)會進行等級評估，江蘇省籃球運動協(xié)會等6家體育社會組獲得5A級稱號。省市級地方性第三方評估機構(gòu)出現(xiàn)，促使社會組織發(fā)展從“規(guī)模速度型”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效率型”，發(fā)展動力從傳統(tǒng)到創(chuàng)新。通過研究制定《政府購買公共體育服務(wù)項目驗收標準》，不斷完善對政府購買公共體育服務(wù)項目的過程評估，為體育社會組織更好承接政府購買公共體育服務(wù)提供了便利。

2? 第三方評估機構(gòu)承接評估的內(nèi)在邏輯及制約因素

社會組織第三方評估的邏輯起點源自社會組織發(fā)展的前驅(qū)力與其制約因素所形成的張力，且這種張力隨社會組織的發(fā)展不斷由“彈性需求”向“剛性需求”的范式轉(zhuǎn)變[11]，是繼社會組織產(chǎn)生與發(fā)展后政府進一步深化職能轉(zhuǎn)移、簡政放權(quán)下被社會所認可的又一衍生組織。這種改革對剛剛步入發(fā)展的第三方評估機構(gòu)還存在很大壓力，組織專業(yè)性、獨立性、合法性、社會認可度都需要逐步積累和完善，這將是一場極為復(fù)雜的政府職能轉(zhuǎn)移與制度變遷過程。

2.1? 第三方評估機構(gòu)承接評估的邏輯呈現(xiàn)

在協(xié)同治理理論指導(dǎo)下，明確評估主體與評估客體，并對評估主體與客體各自的權(quán)利與義務(wù)進行明晰，是第三方評估工作順利開展的必要條件。在貫穿整個評估工作中，評估主體是第三方評估機構(gòu)，其性質(zhì)是屬于具有政府賦予評估資格的社會組織;評估客體是體育社會組織承接公共體育服務(wù)過程。在第三方機構(gòu)實施評估的過程中要對體育社會組織承接服務(wù)的前期、中期、后期做出針對性評估，提出政府需成立專門針對體育社會組織承接公共體育服務(wù)的專項評估資金，通過政府簡政放權(quán)，將評估的主動權(quán)交由具有評估資格的第三方評估機構(gòu)，第三方評估機構(gòu)利用政府購買評估的專項資金聘請相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜摇y行家、具有代表性和可以反饋服務(wù)效益的社會公民參與到體育社會組織承接公共體育服務(wù)的第三方評估當中。

2.2? 制約第三方評估機構(gòu)發(fā)展的絆腳石

第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性與獨立性備受社會各界質(zhì)疑[12]。剛剛起步的第三方評估機構(gòu)存在獨立性差、缺乏社會公信力、組織自身專業(yè)化受限、組織機構(gòu)建設(shè)不完善、評估工作不夠細化等一系列問題，制約了政府、組織與公民在購買、承接與享受到最優(yōu)的公共服務(wù)。

1）第三方評估主體依附與依賴，內(nèi)部架構(gòu)失真。

對目前我國社會組織第三方評估工作的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國評估工作的開展中評估機構(gòu)內(nèi)部缺乏一套完備的自律機制和自治體系來支撐整個評估工作，機構(gòu)內(nèi)部還存在人員配備匱乏、缺乏對公眾參與評估的法制約束、社會公信力弱、評估團隊單薄、評估形式化等弊端。第三方評估工作開展中，僅僅讓單一的評估機構(gòu)來參與整體評估，不能對服務(wù)項目整體包括評估主體、評估標準、評估程序、評估指標體系、資金管理以及社會效益等做到全方位專業(yè)評估。與此同時，部分第三方評估還處于起步階段，專業(yè)的第三方評估機構(gòu)還比較少，很多獨立的第三方評估機構(gòu)依然完全依附于政府，自身生存能力薄弱，無法提升公信度以取得政府、社會組織及公民的認可。

2）第三方評估過程失靈與失序，評估流程形式化。

隨著地方政府購買體育類服務(wù)項目中引入第三方評估的需求不斷提升，體育社會組織承接服務(wù)進程中，政府對第三方評估的參與主體多元性逐漸重視。目前我國地方政府在購買體育類服務(wù)項目中，第三方評估工作的開展基本還是以單一的官方評估為主[13]，評估主體依然是政府評估或政府主導(dǎo)評估。當前我國體育社會組織接受第三方評估時依然實行“一項目一評估”的評估方式。地方政府在購買某公共體育服務(wù)的過程中，雖存在第三方評估程序，但第三方評估卻依附于政府，評估工作沒有落到實處，評估過程僅僅依靠體育社會組織的項目報告和相關(guān)的數(shù)據(jù)量表。政府將項目資金拿出一部分用于承接公共體育服務(wù)評估工作，但評估過程及結(jié)果并沒有取得反饋與警示的效果，政府資金沒有得到有效利用，評估工作沒有取得公民所期望的社會效應(yīng)。

3）第三方評估法制模糊與失準，法制建設(shè)形式化。

立法先行、依法評估，是第三方評估機構(gòu)實施評估的必要條件和重要保障。第三方評估機構(gòu)在評估實踐過程中，由于政府頒布法規(guī)過于宏觀性，使第三方評估機構(gòu)在實際操作中產(chǎn)生指向性不明的困境，導(dǎo)致評估過程中出現(xiàn)執(zhí)行方式模糊、執(zhí)行行為失準、執(zhí)行過程受阻、執(zhí)行結(jié)果失信等問題。第三方評估機構(gòu)在完成評估工作中無法取得社會組織及社會公民的信任，也無法得到社會組織與社會公民的配合、支持與幫助，導(dǎo)致第三方評估在體育社會組織中社會地位缺乏、評估流程單一。政府賦予第三方機構(gòu)評估的權(quán)力，但又對第三方評估機構(gòu)所完成的評估工作缺乏可信度與認可度。2016年3月，常州市地方政府聘請第三方評估，對36項項目開展情況進行考核評估，而在評估過程中出現(xiàn)手段單一、評估形式主義現(xiàn)象嚴重，缺乏專門的資金管控與法規(guī)維持，評估制度不完善，評估覆蓋面不到位，第三方評估工作規(guī)范化滯后。法規(guī)的不完善，致使第三方評估工作開展困難重重、步履維艱。

3? 第三方評估機構(gòu)承接評估的理論依據(jù)

3.1? 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論作為當代我國社會治理的基礎(chǔ)理論，為社會組織第三方評估提供重要的理論依據(jù)。在1990年，強調(diào)多元主體、協(xié)調(diào)合作治理模式的協(xié)同治理理論就已逐步發(fā)展為西方國家參與社會治理的主流理論[14]。劉小泉等[15]提出“協(xié)作治理是為了解決復(fù)雜的公共問題，促使跨域、跨界、跨部門的利益相關(guān)者形成伙伴關(guān)系，以平等協(xié)商的方式參與公共決策制定的制度安排”。進入21世紀，協(xié)同治理理論逐漸引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。協(xié)同治理理論在社會組織第三方評估中不僅作為社會組織治理理念和治理思想，也作為社會組織第三方評估的一種方法和手段;在強調(diào)多元主體參與的基礎(chǔ)上，加強政府為主導(dǎo)的其他評估組成部分的目標一致、思想共識、行動協(xié)同，發(fā)揮整體大于部分之和的功效[16]。協(xié)同治理理論運用于第三方評估工作中，在參與主體上應(yīng)強調(diào)“多元性”，在參與方式上應(yīng)強調(diào)以政府為核心的協(xié)商手段，在治理目標上強調(diào)以公共利益為指引[17]。

3.2? 協(xié)同治理理論在第三方評估中的適用性

由于第三方參與政府購買公共服務(wù)評估還處在探索階段，社會組織第三方評估工作發(fā)展緩慢，致使單一評估組織在解決評估問題時面臨諸多阻礙，過度強調(diào)第三方評估機構(gòu)的獨立性，將評估工作完全交由機構(gòu)內(nèi)部完成，不符合當前我國第三方評估機構(gòu)的發(fā)展狀態(tài)。國內(nèi)諸多學(xué)者在使用 “第三方評估”這一概念時著重強調(diào)第三方對評估工作的協(xié)同參與性而非獨立性。政府作為評估的發(fā)起者、維系者和資源供給者，在第三方評估中占有十分重要的地位[18]。協(xié)同治理理論的參與，一方面，能更好幫助政府完成“放、管、服”制度改革，政府職能由“劃槳者”向“掌舵手”轉(zhuǎn)移，將服務(wù)行政理念逐步落實;另一方面，從目前我國社會組織第三方評估的流程來講，協(xié)作治理理論有助于評估流程的分離，降低評估成本，合理配置公共財政資源，最終形成以“政府領(lǐng)導(dǎo)、專家負責、組織協(xié)同、民眾參與”的社會組織第三方評估體系。

4? 第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的路徑與優(yōu)化

協(xié)作產(chǎn)生機制，主要是依附相關(guān)組織理論，用于詮釋組織間緣何以伙伴關(guān)系或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進行協(xié)作[19]。根據(jù)協(xié)同治理理論中管理者和各利益相關(guān)方通過合作治理、協(xié)同參與到第三方評估工作中，實現(xiàn)評估主體多元化、評估效能最大化，最大限度地維護和增進公眾利益[20]。2016年8月《江蘇省“十三五”體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要建立健全行政監(jiān)管、社會監(jiān)督與服務(wù)認證相結(jié)合的體育市場監(jiān)管體系，地方政府購買公共體育服務(wù)中力求改變公共體育服務(wù)單一供給方式，發(fā)展成為政府、市場和社會組織的多元化供給[21]。對于評估組織的性質(zhì)、資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、資金籌集能力、人員水平、評估流程、評估結(jié)果都提出了更高要求[22]。政府部門應(yīng)將評估工作交由第三方評估機構(gòu)對體育社會組織完成服務(wù)后，通過檢查性評估和驗收性評估對服務(wù)效果做全方位評價，包括通過購買服務(wù)后社會組織自身的成長，社會組織的服務(wù)內(nèi)容效果，接受服務(wù)的人群滿意度，后期對該項目是否持續(xù)進行購買的評估等。

4.1? 方向指引：第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的應(yīng)然路徑

在第三方評估改革的背景下，為更好地適應(yīng)社會第三方評估工作逐漸注重管理績效和公信力。這一新的形勢驅(qū)使第三方評估機構(gòu)由對社會組織登記要件和程序的關(guān)注，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)部治理結(jié)構(gòu)和行為以及承接服務(wù)能力評估的關(guān)注度轉(zhuǎn)變。我國地方政府實施評估已實現(xiàn)了由過去政府主導(dǎo)自評向現(xiàn)代委托第三方評估機構(gòu)參與評估的范式發(fā)展，由第三方評估機構(gòu)來承接政府購買服務(wù)中的評估工作，已成為我國社會組織評估發(fā)展的必經(jīng)之路。

以政府為核心，第三方機構(gòu)的評估資格來源于政府賦予，作為能夠有法可依的第三方評估機構(gòu)，在對體育社會組織承接公共體育服務(wù)履行嚴格評估時，要擔負起體育社會組織承接服務(wù)質(zhì)量的評估責任。體育社會組織作為承接公共體育服務(wù)項目的主體，要加強與政府部門及第三方評估機構(gòu)的磋商與溝通，積極主動匯報承接服務(wù)所面臨的困難與挑戰(zhàn)，不能為取得政府購買公共體育服務(wù)的資金支持做出刻意隱瞞、謊報、造假等違法違規(guī)行為。政府應(yīng)加大對失信體育社會組織的懲處力度，通過第三方評估機構(gòu)建立和完善嚴謹?shù)脑u估機制，使政府與社會組織的合作關(guān)系得以形成良性循環(huán)，讓體育社會組織在承接公共體育服務(wù)中有“利劍在頸”的意識，杜絕相互依附產(chǎn)生持續(xù)的賄買關(guān)系，確保公民平等享有服務(wù)的權(quán)力。

內(nèi)部治理。提升體育社會組織的自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)和自律規(guī)范的能力，需通過體育社會組織內(nèi)部進行治理與優(yōu)化。強調(diào)加快適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、政社分開和管辦分離的政策領(lǐng)會，推進體育行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤，通過轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等充分發(fā)揮社會組織的能動性，增強體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力。加強體育社會組織自身建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，提高組織管理水平。針對體育社會組織現(xiàn)狀，建立健全以章程為核心的內(nèi)部規(guī)章制度，完善與優(yōu)化理（董）事會、監(jiān)事會（監(jiān)事）制度。

外部條件。第三方評估機構(gòu)應(yīng)充分調(diào)查體育社會組織在承接公共體育服務(wù)上所應(yīng)具備的能力與條件，對體育社會組織在承接公共體育服務(wù)時所具備的必要設(shè)施、設(shè)備、人員和專業(yè)技術(shù)能力以及一定的資金儲備情況進行檢視;對體育社會組織承接服務(wù)理念合理性和預(yù)期成果可行性進行評估，明確體育社會組織承接公共體育服務(wù)的根本目的，防止以謀取利益為目的的承接行為滋生。

4.2? 協(xié)同整合：多元力量支撐第三方評估新格局

體育社會組織承接公共體育服務(wù)評估是一種相對性的比較工作[23]，在對體育社會組織全面考察的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建政府購買公共體育服務(wù)中第三方評估政策執(zhí)行與實施的核心體系;政府購買備選體育社會組織提供公共體育服務(wù)前期，由政府及社會組織之外的第三方評估機構(gòu)遵循全面性、真實性原則對備選體育社會組織的等級、材料、資質(zhì)、自身能力等方面進行審查及對比，評估備選體育社會組織是否具備承接政府購買公共體育服務(wù)的能力。體育社會組織取得政府購買公共體育服務(wù)項目后，政府委托第三方評估機構(gòu)基于優(yōu)化性、法規(guī)執(zhí)行原則對體育社會組織承接公共體育服務(wù)項目進行中期評估，確保及時發(fā)現(xiàn)服務(wù)中存在的問題并探討解決方案。在體育社會組織完成政府所購買的公共體育服務(wù)后，第三方評估組織根據(jù)公民影響力、績效達標度和項目可持續(xù)發(fā)展的評估原則對體育社會組織項目完成情況進行后期評估，依據(jù)前期制定的項目目標對項目結(jié)果進行深入調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)項目完成所帶來的社會效益以及是否具有可持續(xù)發(fā)展的潛能。根據(jù)評估項目實施過程中存在的問題，對社會組織后期承接政府購買公共體育服務(wù)提出更高要求。

4.3? 三元主導(dǎo)：第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的機制構(gòu)建

賦予第三方評估機構(gòu)對體育社會組織承接政府購買公共體育服務(wù)進行評估的權(quán)力，使政府從評估實際操作中脫離出來，而作為指明第三方評估機構(gòu)評估準則與評估方向的“指引者”。在體育社會組織承接政府購買公共體育服務(wù)的過程中，政府部門應(yīng)減少直接干預(yù)體育社會組織承接服務(wù)行為，可通過第三方評估機構(gòu)、財政杠桿、供給力度和法規(guī)約束等手段，間接優(yōu)化體育社會組織的承接服務(wù)質(zhì)量，使政府成為真正的宏觀調(diào)控機構(gòu)，負責制定一系列社會組織管理與服務(wù)的規(guī)章制度，由第三方評估機構(gòu)制定出科學(xué)的、針對不同領(lǐng)域社會組織的評估指標體系，規(guī)避不同領(lǐng)域社會組織評估運用一套評估體系的局限性。根據(jù)每個社會組織自身的發(fā)展特點，“因材施評”開發(fā)出適合每個社會組織領(lǐng)域的定量與定性指標進行評估，保證第三方評估結(jié)果的權(quán)威性與社會組織發(fā)展的自主性，詳見圖1。

1）引入“專家第三方評估”，避免政府購買公共體育服務(wù)流于形式。

專家第三方評估主體具有專業(yè)獨立性，承擔體育社會組織承接公共體育服務(wù)能力評估的重要職責。同時，專家評估小組需依據(jù)社會公眾需求導(dǎo)向原則、低收入人群受益原則、公開原則、適度原則等最低標準，來明確地方政府購買公共體育服務(wù)應(yīng)遵循的原則[24]。政府協(xié)同體育領(lǐng)域?qū)＜以诖_定購買公共體育服務(wù)之前，專家第三方評估小組要對相應(yīng)的項目條款進行量化，確保政府購買公共體育服務(wù)計劃達到三方利益最大化。一是政府不能制定明顯低成本達到較高服務(wù)質(zhì)量的條款，專家第三方評估小組要對政府購買公共體育服務(wù)的投入與產(chǎn)出做出對應(yīng)預(yù)算。二是體育社會組織作為非營利性社會組織，承接政府購買公共體育服務(wù)過程，專家第三方評估應(yīng)把握體育社會組織不能完全以營利為目的來承接政府購買服務(wù)的方向。三是專家第三方評估機構(gòu)應(yīng)根據(jù)體育社會組織自身特點和專長、承接能力和水平、承接經(jīng)驗和規(guī)劃有效性等條件全方位對體育社會組織做詳細評估，從中選擇更優(yōu)的體育社會組織，給予政府購買服務(wù)的支持。四是專家第三方評估小組應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助體育社會組織將政府所支持的資金能夠最大化利用的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身能力和資源獲得更多的資金投入，增加資金獲取渠道，在盡力完成政府購買服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，努力提升自身承接服務(wù)的能力，增加體育社會組織自身在“政府、第三方評估機構(gòu)、公民”三方的公信力，努力將購買的公共體育服務(wù)打造成一種品牌，為以后承接更多此類服務(wù)打下基礎(chǔ)。五是引入專家第三方評估，因涉及政府購買公共體育服務(wù)的獨特性，對專家評估小組人員的選取尤為重要，在選取高等體育院校或科研機構(gòu)專家時，要對專家的專業(yè)性、權(quán)威性進行培訓(xùn)與考核，避免因該單位屬于事業(yè)單位而存在對政府依賴，防止政府無形干預(yù)第三方評估的市場化運作。

2）引入“銀行家第三方評估”，讓政府購買服務(wù)資金得到專業(yè)的金融監(jiān)管。

在財政制度健全性方面，盡管我國早已按照屬地治理、行政區(qū)劃將行政事權(quán)逐層下放，但是財權(quán)往往還是被層級較高的政府控制[25]。被下放至地方政府的財政權(quán)力讓地方政府用于購買公共服務(wù)時對資金流動態(tài)缺乏專業(yè)監(jiān)管能力。當?shù)胤秸_定購買一項公共體育服務(wù)之后要對項目資金做出詳細的使用規(guī)劃，確保體育社會組織能夠有充分資金用于項目服務(wù)的開展，避免資金過少使體育社會組織前期在項目策劃和籌備過程中因資金短缺而限制施展。地方政府資金的劃撥基本遵循兩種方式來對資金進行控制;一是前期先由社會組織墊付資金開展項目服務(wù)，完成服務(wù)后依據(jù)體育社會組織完成情況，將購買資金劃撥至體育社會組織;二是前期劃撥30%～50%資金來用于體育社會組織開展購買的公共體育服務(wù)，后期依據(jù)體育社會組織完成服務(wù)情況將剩余資金劃撥至體育社會組織。雖然這兩種方式在資金流的控制上避免了體育社會組織出現(xiàn)拿到全部資金后對購買的服務(wù)懈怠風險，但在一定程度上也制衡了體育社會組織對服務(wù)的投入度，這種低端的資金流管理方式很大程度上限制了體育社會組織對購買服務(wù)效果達到最大化。

2017年5月28日，財政部頒布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》提出，社會組織利用政府購買服務(wù)合同向金融機構(gòu)融資時，應(yīng)當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面應(yīng)當符合政府購買服務(wù)的有關(guān)法規(guī)制度規(guī)定，且不得含有購買主體對承接主體向金融機構(gòu)融資的擔保條款[26]。政策表明，允許社會組織用政府購買協(xié)議作為金融擔保的契約，向銀行等金融機構(gòu)貸款來完成政府購買的公共體育服務(wù)。地方政府購買公共體育服務(wù)時，對購買服務(wù)評價方面存在很大的評估壓力。若地方政府對購買公共體育服務(wù)進行獨立嚴格評估，將會增加25%～30%的購買成本;若政府將金融監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給銀行組織，銀行第三方評估小組具有專業(yè)的資金管理能力，用于承擔體育社會組織承接政府購買服務(wù)中資金使用評估的重要職責。銀行組織的專業(yè)審查能力更優(yōu)于政府，銀行審查通過后若確定為該社會組織放款，其專業(yè)的現(xiàn)金流管理能力、風險控制能力將更加有效地起到對社會組織的監(jiān)督作用。中國江蘇銀行蘇州市分行創(chuàng)新推出信貸支持產(chǎn)品服務(wù)于地方社會組織，通過對社會組織資金評估和結(jié)算監(jiān)管等風險為控制手段，對誠信度高的社會組織給予信貸服務(wù)，以金融手段推動社會創(chuàng)新實踐，為社會組織（基金會、社團、民間非營利機構(gòu)）貸款，組織只需繳納政府購買合同及相關(guān)服務(wù)條文、組織能力支撐文件等材料，便可以有效解決資金問題。這樣既可以實現(xiàn)簡政放權(quán)，在職能轉(zhuǎn)移過程中提高了監(jiān)管力度，降低了評估成本，同時銀行作為盈利組織獲得了穩(wěn)定的收益，承接服務(wù)的社會組織也能擁有足夠的項目啟動資金，保證項目的服務(wù)質(zhì)量，最后達到三方共贏的效果。

3）引入“公民第三方評估”，讓體育社會組織所完成的服務(wù)效果最大化展現(xiàn)。

協(xié)作的運作實踐之一是對社會組織與公眾的互動機制[27]。2016年8月《江蘇省“十三五”體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中強調(diào)體育強省建設(shè)要積極鼓勵社會參與，著力破除體育行業(yè)壁壘和體制機制障礙，推升全民參與路徑。2017年《江蘇省“十三五”智慧體育發(fā)展規(guī)劃》與2018年9月民政部發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織（社會工作，志愿服務(wù)）”行動方案（2018—2020）》的通知中指出，要改革創(chuàng)新公共服務(wù)模式，將數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為提升公共服務(wù)能力的重要手段，用于滿足政府、公眾、組織的需求，強調(diào)大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)與社會組織服務(wù)相結(jié)合，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為抓手深化信息可視化處理，提高公民參與度與信息共享途徑。保證公民參與第三方評估的途徑更廣、參與評估工作更便捷，以政府信任、社會組織信任、廣大人民群眾信任為根本，制定“公民-第三方”評估小組協(xié)同合作參與機制。

社會公眾作為公共體育服務(wù)的獲益者，他們的評價和反饋具有直觀性，公民第三方評估主體具有底層反饋能力，承擔體育社會組織承接服務(wù)效果評價的重要職責。社會媒體及網(wǎng)絡(luò)則是反映公眾聲音的渠道和平臺，出臺制定公民參與評估的制度保障措施，保障公眾參與評估的頻率，使公眾參與評估常態(tài)化。群眾對該項目的滿意度、對該服務(wù)效果的評價，是評判該體育社會組織承接該公共體育服務(wù)所完成質(zhì)量的最重要考核標準之一。通過調(diào)查、走訪等深度了解服務(wù)效果，同時設(shè)立網(wǎng)絡(luò)論壇、局長信箱等平臺供群眾線上線下對體育社會組織在完成服務(wù)過程中做到全方位評估;加強社會監(jiān)督，建立“公民第三方評估”的長效機制，形成以公眾滿意度為導(dǎo)向的自下而上的社會監(jiān)督與社會評價制度，這些要素有助于社會組織推動公共部門以社會需求為導(dǎo)向運行，是其發(fā)揮治理作用的重要途徑之一[28]。政府作為主導(dǎo)部門須將公民參與第三方評估工作需落到實處，從根本上解決公眾參與意識薄弱、參與制度缺失、參與路徑閉塞等問題;同時加強體育社會組織承接服務(wù)中第三方評估介入評估的宣傳制度，使公民通過有效渠道了解自己所擁有的權(quán)利、義務(wù)和責任，拓寬第三方評估的宣傳機制和渠道。

4.4? 依法共治：第三方評估機構(gòu)承接公共體育服務(wù)評估的法規(guī)牽引

2014年10月黨的十八屆四中全會在“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”中提出，對部門間爭議較大的重要立法事項由決策機關(guān)引入第三方評估，充分發(fā)揮多方職能，聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定決策方案[29]。江蘇省體育局、江蘇體育總會關(guān)于《推進省屬體育社團分類改革的實施意見》提出在頂層設(shè)計層面完善全省體育社會組織改革。立法建設(shè)是我國體育社會組織第三方評估順利實施的敲門磚，要明確第三方評估機構(gòu)的社會地位、規(guī)范評估流程、制定監(jiān)督與評估機制、提高公共體育服務(wù)的供給效率和效益，在監(jiān)督方面做好政策指引和頂層設(shè)計，出臺相應(yīng)的法規(guī)和配套的監(jiān)督制度，通過服務(wù)監(jiān)督法制化擴大監(jiān)督制度的有效供給，為各級政府購買公共體育服務(wù)提供保障體系[30]。同時用以規(guī)范市場調(diào)節(jié)職能，完善體育社會組織第三方評估的社會地位。

社會合法性、法律合法性、行政合法性和政治合法性構(gòu)成第三方評估機構(gòu)合法內(nèi)驅(qū)力，合法性作為社會組織評估機構(gòu)成立的首要前提，評估行為是否符合社會賦予的道德期望和行為規(guī)范，是否能為自身贏取公信力尤為重要。政府通過建立第三方評估機制來強化對社會組織的約束力，減少政府內(nèi)部控制，避免立法不明導(dǎo)致評估執(zhí)行時出現(xiàn)執(zhí)行方式模棱兩可、執(zhí)行行為不規(guī)范、市場運作不通暢、評估結(jié)果利用率低等問題[31]。為加強對第三方評估執(zhí)行法規(guī)的精準落地，在對社會組織的組織行為實現(xiàn)有效監(jiān)管過程中，使第三方評估機構(gòu)在執(zhí)行評估工作時做到有法可依，加強政府對第三方評估機構(gòu)完成評估結(jié)果的利用率，使評估結(jié)果公開、透明，通過法規(guī)敦促第三方評估機構(gòu)內(nèi)部建設(shè)完整化、人員組成專業(yè)化、評估結(jié)果權(quán)威化。

關(guān)于規(guī)范第三方評估“立法完善、機構(gòu)成立、市場規(guī)范、監(jiān)督約束”的法制外推力，國外許多第三方評估實施成熟的國家基本都是通過出臺與第三方評估相關(guān)的評估法案，對政府購買評估的整個流程做了非常詳細的規(guī)定，例如政府購買公共體育服務(wù)，要充分考慮當前市場規(guī)范性，要充分利用社會資源。為使資源利用最大化，依據(jù)資源依賴理論在政府購買公共體育服務(wù)項目中，體育社會組織承接服務(wù)的第三方評估工作離不開政府支持，也離不開政府以外的其他社會群體參與[32]。同時，政府對購買第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督約束機制是多元的，涵蓋來自國家法律、政府權(quán)利、市場準入制度、公眾監(jiān)督等方面約束。通過完善法規(guī)，確定政府購買社會組織第三方評估的規(guī)章和法制，對第三方評估主體立法、建設(shè)、市場、監(jiān)管等問題做出規(guī)定，使第三方評估工作有法可依、有章可循。

在政府職能轉(zhuǎn)變背景下，體育社會組織承接公共體育服務(wù)是政府優(yōu)化資源配置、提高社會參與度和提高資源利用率的產(chǎn)物。在我國體育社會組織第三方評估機制不健全的大環(huán)境中，為避免評估過程中政府部門“親歷親為”的現(xiàn)象，結(jié)合協(xié)同治理理論和理性選擇視角，在力求促進政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建服務(wù)型政府、彌補傳統(tǒng)自我評估的缺陷、提升社會公信力等方面有所突破，建立以政府為核心的“政府+體育行業(yè)專家”“政府+銀行家”“政府+公民”三元協(xié)同評估的第三方評估體系，進一步推動非政府組織參與終身化評估，以期帶動體育社會組織承接公共體育服務(wù)中第三方評估工作的進一步發(fā)展。

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