改革開放40年我國體育社團角色變遷

范冬云 羅亮 王旭

摘????? 要：運用文獻資料、邏輯分析對改革開放以來我國體育社團的角色變遷進行回顧，并分析其在變遷過程中存在的問題，提出社會治理視角下體育社團角色建構的對策。研究認為，改革開放40年來我國體育社團的角色變遷經歷了由“被管理者”到“合作者”再到“自由人”的轉變，變遷過程既是中國政治變革的縮影，也是中國民主進步和社會繁榮的體現。角色變遷過程中，體育社團存在參與社會治理角色不清、角色距離和舞臺缺失等問題。充分發揮體育社團在參與社會治理中的作用，政府應該為體育社團角色扮演搭建“舞臺”，社會要著力構建體育社團參與社會治理長效支持系統，體育社團自身也要加強角色學習，增強角色扮演意識，提高社會治理能力。

關? 鍵? 詞：體育社團;角色變遷;社會治理;改革開放

中圖分類號：G80-05??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2019）06-0077-05

Abstract： By applying literature data and logic analysis， the authors reviewed the role changing of sports associations in China since the reform and opening， analyzed their problems existing in the process of changing， and put forward countermeasures for the role construction of sports associations from the perspective of social governance. The authors drew the following conclusions： in the 40 years of reform and opening， the role changing of sports associations in China went through the rule changing from “the managed” to “the partner” and to “the freeman”， the process of changing was Chinas political transformation in miniature， also the embodiment of Chinas democratic progress and social prosperity; in the process of role changing， sports associations had problems such as the unclear role in participating in social governance， the missing of role distance and stage， etc; for fully exerting sports associations role in participating in social governance， the government should build a “stage” for sports associations to play their role， society should strive to build a long-term effective system to support sports associations participating in social governance， sports associations themselves should strengthen role learning， enhance role playing awareness， and improve social governance ability.

Key words： sports association;role changing;social governance;reform and opening

“角色”是社會學的基本理論之一，指處于社會中的個體根據社會的客觀期望通過自身的主觀能力去適應社會環境所表現出的行為模式。社會角色是指處于社會中的個體與之地位身份對應的的權利、義務和行為模式，是對具有特定身份人的行為期望，也是社會組織和社會群體構成的基礎[1]106。社會角色隨著社會的動態發展因外在或內在的因素驅使不斷變化，使原有的角色轉變成與新的社會環境相適應的新角色，也就形成了社會角色的變遷。角色變遷往往也意味著個人或組織的權利義務分配發生變化。

改革開放40年來，隨著國家經濟轉軌、政府改革和社會轉型的不斷深化，我國體育社團不斷發展，各種體育社團活躍在我國經濟社會生活的方方面面，對整個社會的輻射和影響增強，成為促進我國競技體育、群眾體育和體育產業等體育事業發展，推進體育改革的重要載體和支柱力量[2]。與改革開放同行的體育社團，在參與社會事務中扮演著不同的社會角色，并隨著改革開放的深入其角色也在不斷變遷[3]。這種變遷在社團立法進程中也有直觀體現：根據1989年頒布的《社會團體登記管理條例》，體育社團包括體育協會、學會、基金會、研究會等所有體育社會組織，因此最早的體育社團是體育社會組織的代名詞;1998年頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位管理暫行條例》與2004年頒布的《基金會管理條例》，表明體育社團與民辦非企業單位、體育基金會的嚴格區分。本研究考察的體育社團主要指依法登記成立的正式團體，近年來大量涌現的草根體育社團不在討論范圍之內。改革開放后，我國社會管理從傳統社會管理到現代社會治理的不斷轉變，從“大政府、小社會”發展成“小政府、大社會”[4]。黨的十八大報告提出要“加強和創新社會管理”，而社會治理是其內涵意義的傳承與創新，要從新的角度去發現社會公共事業的政府管理模式，注重政府與企業、社團以及個人相互之間的作用[5]。因此，要實現社會治理，就必須最大限度地激發社團組織的活力，鼓勵社團參與社會公共事務治理，參與政策制定、發揮社團自治和公民參與的角色和功能。本研究嘗試對改革開放40年來我國體育社團的角色變遷進行考察與梳理，深入挖掘體育社團角色變遷的歷程，并分析其在變遷過程中存在的問題，提出新時代我國體育社團參與社會治理的角色構建對策。

1? 改革開放以來中國體育社團角色變遷回顧

1.1? 政社合一，權責不明，體育社團處于“被管理者”角色（1978—1991年）

1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，作出了黨和政府把工作重心轉移到經濟建設中來，我國改革開放從此拉開帷幕。隨著社會主義市場經濟制度基礎的確立，政府與市場的互動不斷增強，我國政府在從全能型走向市場經濟時代的有限型過程中主動調整自身職能，將社會事業的微觀管理職能轉移出去，給社會組織的發展創造了空間，也使社會組織開始承擔起相應的政府微觀管理職能角色[6]25。在這樣的背景下，體育社團處于“被管理者”的角色，具體表現在：體育社團的發展有了合法性的依據和相對寬松的環境，并取得了重大發展。1988年原國家體委選擇群眾基礎好，具有一定條件的如足球、武術、登山、中國象棋等12個單項運動協會進行改革，但其辦公地點仍在國家體委機關內，重大事宜要上報審批，經費來源大部分仍然是國家體委差額預算，體育社團與政府機關仍然是“同構”的存在形式。這一階段，由于我國的體制慣性和固化價值觀念的影響以及社團發展的不成熟、內部管理不完善等因素，體育社團一直處于“被管理者”角色，制約了其自身發展，也減緩了體育社團的自治和參與社會治理的進程。

1.2? 政社分離明顯，實體化改革有效，體育社團由“被管理者”向“合作者”角色轉變（1992—2011年）

1992年鄧小平同志南巡講話后，我國經濟社會進入了新的快速發展階段。同年11月全國體委主任座談會以體育改革為主題，認真了學習鄧小平南巡講話和黨的十四大報告，會議提出體育社團要從“國家辦與社會辦相結合”上升為“以社會辦為主的新格局”，提升了體育社團在體育改革與發展中的地位，也推進了體育社團由“被管理者”向“合作者”角色轉變。在這階段，全國性單項體育協會的“實體化”開始剝離國家體委對運動項目的管理職能，授予單項體育協會運動項目的管理職能。其管理模式是具有中國特色的“中心+協會”模式。該模式使協會不但承接了政府在運動項目中的管理權威，對原有資源進行承接和運作，還獲得了人力、財力、物質等有形資源以及產權、符號、權威等無形資源[7]。1993年原國家體委訓練競賽五司與首都體育館合并成立了“冬季運動項目辦公室”，到1997年原國家體委共成立了14個運動項目管理中心，使實體化協會達到41個，共占全部協會的65.1%，各中心既是獨立的事業單位，又賦予其管理本項目的行政性職能，同時又是協會的辦事機構。體育社團“實體化”過程中在促進群眾體育、競技體育、體育產業發展以及推動我國國際體育交流等方面發揮了重要作用，隨著體育事業“社會化”和“產業化”改革的不斷深入，體育社團的發展也經歷了不同機遇與挑戰。體育社團開始逐步涉及到社會生活的各個方面，體育社團不再是改革開放初期承擔政府轉移出來的職能，而是主動開始扮演相應的角色。體育社團角色從“被管理者”到“合作者”的轉變過程中，對擴大我國體育服務供給、培育體育消費增長點、推動政府職能轉變、吸收社會就業等社會治理方面起到了重要作用。

1.3? 實施管辦分離，自治能力增強，體育社團學習適應“自由人”角色（2012至今）

2012年黨的十八大提出我國要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。向社會力量的放權是十八大以來社會治理體制的根本改變，社會治理不再是以前的政府自上而下的單向模式，已演變成了國家、社會與市場等多方面雙向共治的改良模式。黨的十八屆三中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，通過創新社會治理體制和改進社會治理方式激發社會組織活力，從而更好地發揮在社會治理中的重要作用[8]。黨的十九大將社會組織納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，社會組織被視為全方位參與新時代國家建設和發展的重要力量，成為人民有序政治參與的七大協商主體之一。在這樣的背景下政府與社團的關系不再是管理者與被管理者之間的關系，也不是簡單的“合作者”關系，而是深度合作、互助共贏的關系，體育社團在社會治理過程中開始扮演“自由人”角色。

北京奧運會中國競技體育水平和金牌總數均達到巔峰，進入后奧運時代的中國，社會對金牌的高企心態明顯趨緩，加上中國體育事業的重心逐漸由競技體育轉向社會體育，體育主管部門和體育社團也有更多的精力和資源向社會體育轉移，體育社團配合政府完成金牌任務的政治正當性下降，對政府的政治依附性逐漸疏離，脫離政府控制、實現主體身份自由成為可能。加之市場經濟地位的奠定，體育市場環境趨于成熟，2014年國務院頒布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，從此體育社團向市場找出路，自我造血功能增強和自我生存空間增大。2015年8月國務院足球改革發展部際聯席會議辦公室明確提出要“破除制約中國足球發展的體制機制障礙，創新中國足球管理體制，逐步形成依法自治、民主協商、行業自律的組織框架”，其意義超出了足球改革本身。正如其所強調的要“高度重視足球改革和中國足協改革在體育改革中‘突破口‘試驗田的定位和意義，以點常面、引領推進，最終實現中國足協改革與體育社團改革的銜接與統一。這都為體育社團改變“官民二重”屬性，完成向“自由人”身份的轉變提供了機遇。體育社團充當“自由人”角色，真正實現“管辦分離”，不僅要求主體身份自由，也要求行動自由，主動適應脫離政府的庇護，自覺增強組織自治意識，牢記服務社會職能，接受市場規律，建立起與政府之間的平等互助關系，展現政府、市場和社會三者互動的魅力。

2? 社會治理視角下體育社團角色變遷中存在的問題

2.1? 體育社團參與社會治理的“角色不清”

社會學中的“角色不清”指角色扮演者對于角色行為標準的不清楚、認知偏差等[1]120。盡管體育社團在我國改革開放以來參與社會治理的地位已不斷得到認同，但實踐中由于法律制度、政策規范都沒有對其角色范圍加以清晰的定位，以至于無論是政府、社會公眾，還是體育社團本身對它們在社會治理中應該扮演的角色認知處在一個較為朦朧的階段。

我國《憲法》和1995年《中華人民共和國體育法》、1999年《民辦非企業單位登記管理條例》、2001年《全國性體育社會團體管理暫行辦法》以及 2016 年《社會團體登記管理條例》等一系列法律法規，明確了國家對體育社團的態度和要求，標志著體育社團的地位與作用在法律上得到確認，構成了體育社團發展的法制框架和法制環境。考察這些法律法規可以發現：一是對于我國體育社團的職權定位不清、管理行政化。我國體育社團立法體系有著濃厚的行政色彩，而且由于立法上的缺陷與不足，致使一些行政管理部門出現濫用權力，導致體育社團出現內部管理行政化、“官民”二重性和職權混亂等嚴重問題[9]。二是法律的可操作性不強，適用對象不明確。1995年頒布的《體育法》存在較為嚴重的滯后性和過渡性，導致相關部門在面對糾紛時難以適用。雖然后來又實施了《全國性體育社會團體管理暫行辦法》等行政法規，有些體育社團也制定了如《中國足球協會紀律準則及處罰辦法》等規章制度，但《體育法》未對體育社團內部的規章制度有明確界定，體育社團內部規章制度立法依據及合法性問題由此而來。三是法律法規重管理輕義務與責任。《體育法》和其他法律法規引導我國體育社團實踐運作，規范體育社團活動范圍和形式，但均未對體育社團所應承擔的義務和責任做出具體規定，使體育社團實體化改革遇到瓶頸。以中國足壇假球猖獗為例，它的外因與相關法制健全、職業化發展階段等因素有關，內因則與行業管理者、足協角色不清，難以形成有效監督有關。對體育社團應該承擔的法律義務缺乏明確規定，也導致體育社團在社會治理中對自身角色認知不清。

2.2? 體育社團參與社會治理的“角色距離”

“角色距離”指角色扮演者的素質、能力、水平與他所要扮演角色之間的差異現象[1]117。體育社團參與社會治理過程中的角色距離是指由于體育社團自身能力不足導致與其所扮演的實然角色和應然角色的差距。一是我國體育社團數量少、結構不合理。由于歷史原因，體育社團發展的總體水平還比較低，不能適應社會發展需要。根據民政部發布的《2017年社會服務發展統計公報》顯示，全國共有體育類社會團體3.0萬個，平均每10萬人僅擁有體育社會團體2.2個，至2016年底我國體育社團僅輻射全國0.3%左右的人群。目前，我國體育社團結構也不合理，公益性、慈善性、服務性的體育社團偏少，體育社團人均擁有量嚴重不足，還不能滿足體育社團參與社會治理的需要。二是體育社團自治能力缺乏。現階段，我國只有少部分官辦社團建立現代社會組織制度進行依法自治。改革開放初期，我國體育社團的運作方式是“官辦、官管、官運作”，實際是把部門的部分職能換個形式，形成了部門之間、部門與社團之間、社團與社團之間的責權不分。被虛化了的體育社團習慣了被做主，具有很強的依賴性，運作主要還是依靠部門工作人員，一旦政社分開，政府將事務性職能交給社會組織，一些社團可能會無力承接。由于大多數我國體育社團被“同構”在政府體系中，所以其體制與運行機制與政府相同，造成了政府與社團兩種自律缺陷的現象。此外，行業自建與社會的監督機制不健全。除政府監管之外，與體育社團橫向聯合的行業組織自建缺失，專家學者、媒體形成的社會監督機制不健全。當前，體育社團自律機制中暴露的問題，充分說明偏重政府部門監管而忽視體育社團內部自律、行業自律、社會監督的缺陷。

2.3? 體育社團參與社會治理的“舞臺缺失”

就如舞臺表演需要裝飾一樣，社會角色的扮演也需要“布景”與“道具”[1]116。體育社團參與社會治理也需要一個“舞臺”。體育社團參與社會治理的路徑有多方面，現行制度的設立沒有為體育社團參與社會治理提供足夠空間。體育社團作為高度自治的公民體育組織，具有自我管理、自我約束、自我服務和發展的特點，公民可以根據自身年齡、興趣和愛好等特征自愿加入。近些年體育社團在吸收會員以體育活動為載體，豐富基層公民體育生活、參與基層社區體育文化生活、傳播社會正能量甚至參與基層社區公共服務和管理等方面發揮著積極作用。但由于我國體育管理體制一直是高度密集型管理，近些年雖有所好轉，但還是存在行政部門對體育社團插足的現象，直接或間接干預體育社團開展活動，一些部門還把體育社團視為競爭對手，對其存在意義和認識存在偏見，不愿將一些體育公共服務的工作讓給體育社團去承擔[10]。要么政社不分，要么不放權讓體育社團積極參與，這樣體育社團的價值和地位就很難凸顯，政府密集管理制度很難打破，體育事業也無法高效快速健康發展，體育社團無法登上社會治理的“舞臺”[11]。

3? 社會治理視角下體育社團角色建構對策

3.1? 政府為體育社團角色扮演搭建“舞臺”和提供保障

準確把握黨和國家對社團的新思想、新論斷、新要求，緊密結合體育社團改革發展實踐，國家治理體系與治理能力現代化的背景下，確立體育社團在建設體育強國和落實全民健身國家戰略中的主體地位，全面助推體育社團改革發展的基礎[12]。從體育治理體系建設的高度把體育社團納入體育事業發展全局，對其發展進行頂層設計和規劃，促進體育社團的持續健康發展，才能為其角色扮演搭建“舞臺”。一是要有靈活的等級注冊制度。在登記程序政府應放寬對新成立社團的限制，改變對社會組織的“雙重管理”制度，探討有效的管理方式，使體育社團在一個較為寬松合理的制度環境中成長。其次要有健全的體育社團法律體系。加快制定統一的體育社團法立法進程，盡快使體育社團的角色功能、社會地位得到法律認可，獲得“合法”、明確的身份。三要監督制度專門化，強化責任和審查監管。政府對體育社團要建立獨立、客觀而且權威的第三方機構監督制度，同時推進體育社團信息公開制度，將體育社團的相關信息及時公布于眾，如章程、支出、收入等，保障公眾的知情權。還可根據社會各界對體育社團監督的結果建立公信力評價相關制度，強化自我監督并向社會發布評價結果。四要探討適合體育社團提供公共服務的領域。在提供社會公共服務方面，體育社團有其自身無法取代的優勢，也有其自身限制。政府可以通過設計競爭機制，給體育社團提供公共服務的機會。總之，政府要扮演好“服務者”的角色，支持且鼓勵體育社團的發展，為體育社團參與社會治理搭建“舞臺”提供保障，真正實現“管辦分離”，科學制定宏觀發展戰略，與“自由人”角色的體育社團一起促進公共體育服務的快速發展。

3.2? 社會著力構建體育社團參與社會治理長效支持系統

體育社團參與社會治理不僅需要政府對其清晰的角色認同和有力支持，更需要社會力量的支撐。從長遠來看，體育社團若想在服務型政府建設中扮演“自由人”角色而有效發揮作用，社會力量的支撐則更為重要。一是要加強與企業合作，為體育社團發展提供必須的資金。體育社團具有非營利性特征，制約其發展的主要因素就是資金不足。要解決體育社團資金不足問題，關鍵是要加強制度創新、擴大體育社團的多元渠道籌集資金。體育社團可利用其專業化和精細化特征，借助商業化等途徑獲取長效的經費支持，以此維持社團的正常運轉和持續發展。二是加強與高校學生或者科研人員的聯合，為體育社團提供智力支持。發展體育社團重點是解決人才問題，有好的社團領導和高素質的工作人員，才會迎來體育社團更加健康發展的未來，要加強體育社團工作人員專業化水平和整體素質，對其項目運作、業務技能、專業知識等方面進行培訓，為體育社團提供公共體育服務做好準備。三是加強與社區組織的聯系可以為其提供志愿者等。體育社團參與社會治理不僅是政府或者體育社團的責任，更是整個社會系統的責任，需要全社會的共同努力。

3.3? 體育社團加強角色學習，增強角色扮演意識，提高社會治理能力

隨著我國社會的不斷變革，新時代體育社團提供體育公共服務的能力越強，參與社會治理的幅度范圍越廣，就越容易促進體育社團“自由人”角色的形成。一是應不斷加強角色學習。角色學習是指體育社團及其成員通過各種方式，學習并掌握其所扮演角色的權利、義務以及行為要求等，提高對角色的認知水平，縮短理想角色與現實角色之間的差距[1]114。不同社會角色需要不同的時間與過程的角色學習，體育社團的“自由人”角色是通過后天習得的，具有極強的可塑性。二是增強角色扮演意識。體育社團與其合作伙伴的角色互動，是體育社團角色扮演的基本形式。在角色互動的過程中，體育社團及其成員要選擇合適的方法，包括溝通方法、合作方式等，與合作伙伴達成共識，然后再根據不同的合作對象，選擇適合自己的最佳角色參與活動，以此完成合作活動的內容。三是要克服角色轉移障礙。如今我國的服務型政府不同于過去的管理型政府，體育社團應當根據這一變化，相應轉變行為模式和工作方法。體育社團及其成員應保持平和心態，在較為復雜的理想角色中尋求最佳角色，學會平衡各種社會期待，突出特色，促進體育社團參與社會治理。

改革開放40年，體育社團的角色變遷是中國政治變革的縮影，也是中國民主進步與社會繁榮的表征。隨著人們對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾成為新時代我國社會的主要矛盾，對于如何滿足人們對體育日益增長的多樣化需求也將構成新時代我國體育治理的重要主題。對于政治變革，我國習慣采取“摸著石頭過河”的漸進方式，以最大壓縮政治上的風險。體育社團參與社會治理是一場治理方式的變革，需要一條穩妥、政治風險小、社會成本低的有效途徑。在此過程中，政府主動放權、社會組織增強自主意識、市場環境逐漸成熟，都是體育社團參與社會治理并發揮最大效能必不可少的前提條件。

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