重慶市城市管理秩序突出問題治理的調查與思考

盧鵬飛

黨的十八大以來，習近平總書記對城市管理工作作出了系列重要指示，如強調要加強城市常態化管理，聚焦群眾反映強烈的突出問題，狠抓城市管理頑癥治理;并明確指出，城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。習近平總書記對城市管理工作的系列重要指示，為我們做好城市管理工作指明了方向、提供了遵循。重慶市委、市政府對標對表中央精神，把城市提升確定為“八項行動計劃”重要內容，對推進大城細管大城智管大城眾管、提高城市管理精細化智能化人性化水平作出了總體部署，提出了讓城市更加干凈整潔有序、山清水秀城美、宜業宜居宜游，建設近悅遠來的美好城市等目標要求。城市管理秩序關系到城市品質提升。抓好城市管理秩序突出問題治理，是實現城市一流治理的必然要求，也是當前亟需有效解決的城市管理頑癥之一。

近期，重慶市城市管理局組織市城市管理綜合行政執法總隊（以下簡稱市城市管理執法總隊）有關人員成立調研組，通過“馬路辦公”、實地走訪、座談交流等方式，對城市管理領域存在的秩序問題進行了專題調研，并對全市及主城區城市管理執法類訴件數據和城市管理秩序突出問題熱力圖進行了認真分析，形成了一些初步思考和對策建議。

一、基本現狀：“五種現象”時有發生

目前，重慶市主城區城鎮化率已達90.5%，建成區面積732平方公里，城區總人口1100萬人，常住人口920萬人，是典型的特大型城市。在全市快速城市化進程中，城市管理秩序方面的許多問題日益凸顯、亟待解決。從調研情況看，以下“五種現象”時有發生，已成為影響城市秩序和品質的頑疾。

（一）占道經營現象時有發生

今年以來，通過開展違法占道經營行為治理行動，對違法經營性占道行為勸阻65.3萬多人次、立案查處近2000件，640多個攤區、2.2萬多個經營攤販得到有效規范。但上半年市民投訴主城區占道經營行為的訴件仍有3159件，占主城區城市管理執法類訴件總量的32.33%，高居首位。流動攤販、門店騎門經營、店外占道經營、店外維修作業、占道熏肉燒烤等現象，在一些區域反復存在。尤其是老舊小區、背街小巷、棚戶區、臨街門邊、地鐵站出入口、公交站點、商品交易市場、農貿市場、學校醫院周邊等區域的占道經營現象比較突出。

（二）占道停車現象時有發生

今年以來，通過開展人行道違法停車行為治理行動，共查處亂停放車輛22.9萬多臺次，罰款1900多萬元，發現移送疑似“僵尸車”線索3395臺次。但今年上半年，市民投訴主城區人行道機動車亂停亂放行為的訴件仍有1016件，占主城區城市管理執法類訴件總量的10.40%。

（三）“五亂”現象時有發生

“五亂”（亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂派發）主要是指在城市樹木和建筑物、構筑物或者其他設施上亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛宣傳品，在主要道路、商業集中區域、景觀區域、交通集散點以及其他公共場所亂派發小廣告和各種宣傳品。僅今年5月，第三方機構開展主城區城市日常管理效果評估時，就發現公共場所“五亂”問題106處，占主城區城市管理執法類問題的17%。

（四）“兩煙污染”現象時有發生

“兩煙污染”主要是指露天焚燒、露天燒烤煙塵污染。今年“藍天行動”春季監管執法專項行動中，市城市管理執法總隊和主城區、渝西片區城市管理執法支隊勸阻、查處露天焚燒、露天燒烤煙塵污染等違法行為6308件。但由于非指定區域點多線長面廣，“兩煙”污染行為出現時間、地域有很強的不確定性和不可控性。

（五）“三車”現象時有發生

“三車”主要是指渣車、臟車、車窗拋物不文明行為。今年“藍天行動”春季監管執法專項行動中，主城區和渝西片區共檢查工程運渣車輛9.2萬多臺次、臟車入城2.3萬多臺次，查處工程運渣車輛1270臺次。由于缺乏有效的監管手段，車窗拋物不文明行為難以控制，廣大市民對此反映比較強烈。

二、原因分析：“四個差距”比較突出

出現上述現象的原因是多方面的。從本次調研情況看，以下四個方面的短板差距，是比較突出的問題。

（一）基礎設施配套規劃和建設還有差距

主城區現有9000余個住宅小區、有解放碑商圈等五大傳統商圈、有大坪商圈等11個新興商圈，但總體上存在商業商務區、商品交易市場、農產品集貿市場等配套設施規劃預留不足、建設總量不夠、分布不均衡等問題。老城區房屋老舊、道路狹窄、配套設施欠缺、房屋出租率高、停車難買菜難等老大難問題突出，新建城區也存在停車位缺口、農貿市場配套不夠、臨街門面規劃設計不合理（如開間小、面積小、功能不配套）等問題。比如，橫跨渝北、江北兩個行政區的大型普通住宅社區魯能星城，始建于本世紀初，總占地面積2000余畝，總建筑面積320萬平方米，共分13個街區，規劃常住人口7.5萬人。毗鄰重慶火車北站，軌道環線穿城而過，交通便捷，加之巴蜀小學、巴蜀中學入駐，學位房集聚效應顯著，小區入住率高、常住人口眾多，但由于硬件設施不健全、相關配套功能設施不完善，導致道路施工擾民、游動攤販占道經營、底商騎門經營、露天燒烤、露天焚燒煙塵污染以及人行道違法占道停車等問題時常發生，市民經常舉報投訴，嚴重影響了城市形象和市民幸福感、獲得感、安全感。又比如主城區停車問題，三大因素導致占道停車現象比較突出。一是停車位總量不足。主城區現有停車位152.2萬個，2018年底主城區汽車保有量152.5萬輛，按照國際通行1∶1.1～1.3比例測算，停車位總量缺口約30萬個。2019年上半年主城區汽車保有量達161.3萬輛，平均月增加1.45萬輛，停車泊位總量缺口進一步增大。二是停車位結構不合理。主城區現有配建停車場、公共停車場、占道停車場泊位分別為142.1萬、5.7萬、4.4萬個，結構性比例為93.4%∶3.7%∶2.9%，而三類停車場合理結構比為（80%～85%）∶（10～17%）∶（3%～5%），公共停車場占比明顯偏低。三是停車位分布不均衡。主城區按10年以上成片建成區、10年以內新建成區、正在開發建設和尚未開發區域劃分為了一、二、三類區域，目前停車泊位缺口主要集中在一類區域，也就是老舊社區。

4.開展渣車、臟車、車窗拋物不文明行為等“三車”違法行為治理行動。以規范城市公共空間秩序、美化城市環境、提升城市形象為目標，重點對未辦理《建筑垃圾運輸核準證》、未按照核準時間和線路運輸建筑垃圾、未采取密閉措施、未沖洗出場、未有效密閉造成冒裝撒漏、未在指定地點傾倒的建筑垃圾運輸車輛，機動車輛車身、車輪有明顯污跡塵土、有明顯亂張貼亂涂寫亂刻畫以及機動車駕乘人員向車窗外拋灑果皮、果核、紙屑、煙蒂、玻璃瓶（渣）、飲料罐、口香糖、包裝袋（盒）等影響環境衛生、道路運行安全的不文明舉止或者違法行為進行依法查處。通過宣傳教育、整改糾正、依法處理機動車和機動車駕乘人員違法違章行為，有效預防和減少建筑垃圾運輸車輛違法運輸（渣車）、機動車輛車身不整潔（臟車）和車窗拋物不文明行為。

5.開展非指定區域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販等“三禁”違法行為治理行動。嚴格執行《重慶市城市管理局、重慶市公安局、重慶市生態環境局、重慶市市場監督管理局關于禁止在非指定區域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販的通告》（渝城管局〔2019〕62號），廣泛宣傳禁止在非指定區域露天焚燒、露天燒烤和經營食品攤販的必要性和重要性;充分運用市民投訴舉報、日常巡查發現等方式收集到的線索，及時查處違法違規露天焚燒、露天燒烤和食品攤販經營行為;加大與公安、生態環境、市場監管等部門聯合執法查處力度，提升執法效力;嚴格按照法律法規要求，對合法設置的燒烤攤點加強規范監管，督促落實“三限、三有、三控”措施，督導推廣環保無煙爐具設備，避免油煙污染空氣。

（二）靶向施策，細化具體舉措

1.細化非主干道經營性占道攤區設置管理措施。依據《無證無照經營查處辦法》《重慶市市政設施管理條例》《重慶市市容環境衛生管理條例》和《重慶市食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》等法規相關規定，制定印發《重慶市非主干道臨時經營性占道攤區設置管理暫行辦法》，規范非主干道臨時經營性占道攤區設置管理，打造一批非主干道臨時占道經營示范攤區。加強城市管理與市場監管部門的協作配合，依法查處非法臨時經營性占道。堅持依法行政和嚴格監管相結合、教育與處罰相結合、疏導與整治相結合、市容秩序維護與便民利民相結合，逐步實現“坐商歸店、農貿歸市、散攤歸區、夜市歸點”良好城市管理秩序。

2.細化違法人行道占道停車行為管理措施。在各級黨委、政府的統一領導下，進一步強化停車設施規劃、建設和管理工作，研究制定《停車場信息聯網技術標準》《停車場智能化管理系統技術標準》等停車場智能化的地方技術標準;推進“大城智管”，開展城市停車設施普查，建立停車設施普查數據庫，加快推進“智慧停車”管理系統市級平臺建設，按照1個總控中心+3大應用平臺（行政監管平臺、車場管理平臺、公眾服務平臺），實現停車泊位的采集、管理、查詢、預訂與導航服務自動化，切實增強政府、企業、公眾“三位一體”的綜合服務功能;統籌社會資源，鼓勵引導有停車資源的社會單位實施資源共享，開展“錯時停車”。強化經營性停車場管理，嚴肅查處不按規定備案、擅自停止使用或改變公共停車場和建筑物配建停車場用途的行為。密切與公安部門的協作，進一步優化和調整執法力量部署，在城市建成區聯合開展人行道違法停車整治，加大對擅自設置地樁、地鎖、鐵鏈或其他障礙物侵占路內停車位、禁停區域違法停放機動車、人行道行駛機動車以及停放“僵尸車”等違法行為的查處力度，形成齊抓共管的治理格局，確保整治成果長久保持，無反彈回潮。

3.細化揚塵控制示范道路創建、鞏固工作措施。嚴格落實清洗保潔技術規范，加大道路沖洗保潔頻次，落實灑水降塵要求，確保道路潔凈見本色。加強城市管理執法，加大市政公用設施、園林綠化施工、建筑施工工地、建筑垃圾消納場和建筑垃圾運輸車輛以及假日、工作日夜間等重點部位、重點目標、重要時段的監管力度，嚴控臟車入城和建筑垃圾運輸車輛違規運輸，及時查處違反大氣污染防治法律法規的突出違法行為。嚴格禁止城市區域露天焚燒、露天燒烤以及明火熏制腌臘制品等煙塵污染違法行為。每年完成主城區20條、渝西片區10條、渝東北、渝東南片區及萬盛經開區5條揚塵控制示范道路創建（鞏固）的任務。

4.細化車窗拋物等不文明和違法行為管理措施。按照部門聯動、共創文明的原則，將宣傳引導、輿論監督和教育處罰有機融合，大力宣傳車窗拋物不文明行為和違法行為的危害、法律后果，以及開展專項治理的重要意義。引導出租車、公交車、貨車、私家車等安裝配置垃圾箱（袋）等垃圾收集設施。持續推進“車窗拋物”有獎舉報工作，倡導市民監督舉報，開展“拒絕車窗拋物”隨手拍公益活動，鼓勵、動員社會力量參與曝光、舉報車窗拋物不文明行為。加強對車窗拋物等不文明和違法行為的教育處罰。對車窗拋物治理典型案例進行集中曝光，增強集中治理行動的社會影響力和法治震懾力。

5.細化城市管理秩序重點地區掛牌督辦制度落實措施。指導督促區縣認真落實重慶市城市管理局印發的《重慶市城市管理秩序重點地區掛牌督辦制度》，按照工作部署和排查標準，以社區為單位梳理一批重點地區;按照“一事一策”制定綜合治理方案，明確綜合治理責任單位、責任領導、責任人，依法依規綜合治理重點地區存在的突出問題，切實治理一批城市管理秩序突出問題，積極回應人民群眾的訴求和期待。建立完善重點地區綜合治理管控體系和長效管理機制，實行項目化管理，以問題清零為目標，確保綜合治理效果不反彈。

（三）綜合治理，優化保障措施

1.加強統籌領導。堅持把城市管理秩序突出問題治理作為城市提升行動的重點任務之一，納入各區縣和相關市級部門重點工作，加強組織領導和統一部署。結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，聚焦城市管理秩序五類突出問題，列出清單、建立臺賬，逐條研究、逐項整改，科學謀劃、統籌推進城市管理秩序突出問題綜合治理。同時，加強部門、區縣的上下左右聯動，健全完善長效協作機制，從教育引導、習慣養成、宣傳輿論、社會監督、執法處罰等方面同向發力、綜合施策，構建城市管理秩序共治共管格局。

2.健全精細化管理體系。區縣、街道、社區逐級構建嚴密完善的城市公共空間秩序管理體系，加大統籌協調、督查指導力度;區縣城市管理執法支隊、鎮街城市管理執法大隊要為街道社區的屬地管理提供執法保障，形成區縣城市管理局管總、城市管理執法支隊管線、各鎮街管片、社區小區管點的立體型、網絡化管理格局，構成橫向到邊、縱向到底的工作督查落實體系，提高城市管理秩序精細化、標準化、規范化水平。

3.策劃組織城市管理秩序監管執法專項行動。市城市管理執法總隊、區縣城市管理執法支隊結合全市和區縣實際情況，在重點區域、重點路段、重點時段，科學策劃、精心組織、適時開展各類監管執法專項行動，有針對性地治理城市管理秩序突出問題。

4.加強城市管理執法隊伍建設。按照住房城鄉建設部“強基礎、轉作風、樹形象”三年行動2019年“制度化法治化建設年”部署，結合重慶市城市管理局黨組“作風強化年”“基層建設年”“能力提升年”安排，發揮重慶市城市管理執法總隊示范作用，帶動全市城市管理執法隊伍建設。通過加強教育培訓、強化崗位歷練等途徑，全面提高全市城市管理執法隊伍政治素質、法治素養和業務水平，打造一支政治堅定、作風優良、紀律嚴明、依法履職、人民滿意的新時代城市管理執法隊伍，為推動城市管理秩序突出問題治理提供堅實的組織保障和人才支撐。

作? 者：重慶市城市管理局黨組成員、副局長

重慶市城市管理綜合行政執法總隊總隊長

責任編輯：馬 健