重慶市生態環境綜合行政執法改革的問題及建議

劉芹

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態環境行政執法工作。2018年12月，中辦、國辦印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求2019年3月底前基本完成綜合執法隊伍組建，到2020年建立完善執法體制和職能體系，建設一支“政治強、本領高、作風硬、敢擔當”“特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻”的生態環境保護執法鐵軍。重慶市高度重視生態環境執法工作，市委多次專題研究，及時印發分工方案，市委編辦正在牽頭組織推進“5+3”重點領域綜合行政執法改革。目前，包括重慶在內的全國各?。▍^、市）、各領域綜合執法改革正在推進，但都面臨職責劃轉、人員整合、能力提升、隊伍建設等共性問題，及時研究解決這些問題，對推進生態環保綜合執法改革具有借鑒意義。

一、重慶市生態環境綜合行政執法改革存在的問題

（一）職責劃轉認識不統一，多頭執法問題亟待破解

一是跨部門整合職責需要進一步細化。《指導意見》明確的具體整合范圍包括：環境保護部門污染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的執法權;國土部門地下水污染防治執法權，即對因開發土地、礦藏等造成生態破壞的執法權;農業部門農業面源污染防治執法權;水利部門流域水生態環境保護執法權;林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的執法權。以上表述較宏觀，經初步梳理，涉及40余部法律法規、200余項執法事項，且從規定內容上看出不同部門對具體的整合范圍的認識不統一。

二是城市執法體制改革職責整合不徹底。2017年6月，重慶市進行了城市執法體制改革。目前，除重慶外，其他?。▍^、市）均已按照《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》要求，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務業油煙污染等2項行政執法職責移交給城市管理部門。

三是審批監管與執法的邊界需要界定。按照《指導意見》，改革后，生態環境保護綜合行政執法隊伍承擔的執法職責大于同級生態環境部門主管范圍。相關行業管理部門需要通過政策、法規、標準和技術規范等手段，對劃轉的執法事項開展業務指導。同時，應當依法繼續履行生態環境保護“一崗雙責”，支持綜合執法隊伍履行職責，及時移交監管中發現的違法行為線索。

（二）人員數量不足結構不優，人員配備與事業發展不適應

一是人員與職責實現同步劃轉難度大。《指導意見》要求，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，有序整合相關部門污染防治和生態保護執法隊伍。但絕大多數部門沒有專門承擔生態環境執法權的人員，幾乎無編無人可劃。

二是現有環境行政執法人員數量偏少。從市級層面看，目前重慶市市級環境行政執法隊伍編制僅89名，而京、津、滬市級編制分別為100名、101名、65名，且這3個直轄市轄區均為16個區。從區縣層面看，重慶市38個區縣環境行政執法隊伍編制共1057名，實際在崗552人，平均每個區縣不足15人;北京市16個區共650余名編制，平均每個區超過40個編制;上海市較大的區超過40名編制，較小的區也超過20名編制。

三是環境行政執法隊伍結構配置不優。全市環境行政執法隊伍中，大學本科以上學歷占78.4%，其中研究生學歷占13.7%，環境類專業占37.8%，專業知識結構相對不合理。此外，受垂直管理體制改革和綜合行政執法改革影響，執法隊伍人員進口端較窄，45歲以上執法人員占75.1%，年齡結構偏大。

（三）隊伍能力提升缺乏有效措施，高科技運用有待加強

一是環境行政執法隊伍能力建設亟待加強。目前，區縣一級環境行政執法隊伍承擔了主要的執法事項，但人員配置嚴重不足。市委、市政府印發《關于進一步優化完善鄉鎮機構設置的指導意見》強調鄉鎮由綜合行政執法隊伍集中行使環境保護等6個領域的行政執法權，但生態環境領域立法節奏快、執法專業性強、工作要求高，鄉鎮一級絕大多數沒有專職隊伍，且兼職人員又缺乏穩定性、持續性，難以適應基層生態環境執法需要。

二是先進科技手段運用存在短板。目前，重慶市環境行政執法的日常巡查、調查取證、污染源定位調查和突發環境事件應急處置等工作多以“人防”為主。無人機（船）、執法APP等技術運用還處于起步階段，衛星遙感、大氣監管熱點網格等應用仍是空白，智慧化、精準化監管水平亟待提升。

（四）隊伍建設缺乏完善的保障機制，“流血流汗又流淚”問題仍然存在

一是環境行政執法責任制落實有待進一步加強。大量環境污染責任追究案例中，企業主觀故意違法導致環境行政執法人員被問責的情形時有發生，變相將執法者與管理相對人進行了“捆綁”，環境行政執法人員承擔了“無限”責任，“盡職照單免責、失職照單問責”未能全面落實。

二是環境行政執法保障措施亟待完善。一方面，一線環境行政執法人員長期接觸有毒有害物質，面臨健康風險。另一方面，部分管理對象法治意識不強，甚至對抗執法，執法人員面臨人身安全風險。

二、優化重慶市生態環境綜合行政執法的對策

（一）出臺生態環境行政執法責任權力清單

一是盡快印發“三定”方案，理順職責關系。解決各級環境行政執法隊伍履行職責中面臨的突出矛盾和問題，加強部門責任，科學設置機構，合理配置編制，把機構改革任務落到實處。

二是制定生態環境行政執法事項目錄，解決多頭執法問題。對照中央和市委要求，逐一清理現行法律法規和部門規章的執法事項，進一步細化劃入劃出的具體條款，并規定執法權實施層級。深化城市執法體制改革，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務業油煙污染執法職責劃入城市管理綜合行政執法中。

三是深化全方位聯防聯控機制，實現無縫銜接。建立與規劃自然資源、水利、林業等部門的綜合行政執法聯動機制，深化跨層級、跨區域、跨流域聯合執法，落實行業管理責任、屬地監管責任、企業主體責任，保障事前審批、事中事后監管執法的順暢銜接。

（二）加強生態環境行政執法人員配置

一是外部劃轉一批，推進統籌調劑。針對重慶市環境行政執法隊伍編制基數較低的實際，在部門協商劃轉人員基礎上，對標對表中央要求，統籌強化外部編制調劑，做到隊伍不散、工作不亂，實現新老機構和人員平穩接替、盡快到位。

二是公開招募一批，注入源頭活水。通過選調、遴選、人才引進等方式充實生態環境保護執法力量，探索引入聘任制公務員，促進人才流動，提高專業化水平，進一步優化執法人員結構和層次。

三是內部培養一批優秀人才，形成人才梯隊。對在基層執法一線干出成績、群眾歡迎的中青年干部，要加強培養和激勵，打造信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬等“五個過硬”的生態環境保護綜合行政執法隊伍。

（三）提升環境行政執法隊伍發現問題的能力

一是加強信息化建設，推進“互聯網+執法”。做好生態環境執法信息化的總體規劃和頂層設計，依托互聯網、云計算、大數據等技術，打造執法監管大數據平臺，提升執法效能，提高智慧化、規范化水平。

二是充分運用科技監偵手段，做到精準執法。加快建設完善污染源自動監控體系，依托衛星遙感、無人機（船）等設備，豐富生態環境保護行政執法手段，通過“人防+技防”，提高執法的針對性、科學性、時效性。

三是延伸基層執法觸角，推動重心下沉。支持區縣生態環境部門按片區設立派出執法機構，推動鄉鎮（街道）組建綜合執法隊伍，滿足一線執法需求，提高發現環境問題的能力和效率，打通生態環境執法“最后一公里”。

（四）健全行政執法保障機制

一是切實加強黨的領導，突出政治建設。把加強黨的領導貫穿到改革各方面和全過程，加強綜合執法隊伍基層黨組織建設和黨員隊伍建設，發揮黨組織統籌全局、協調各方的領導核心作用。

二是推行盡職照單免責制度，探索容錯糾錯。實行環境執法行為全過程監督，對因不可抗力、執法依據缺乏、管理相對人弄虛作假等原因不能正常履行職責的，不予追究責任。

三是鼓勵新擔當新作為，解決后顧之憂。推進行政執法人員參加工傷保險，鼓勵購買人身意外傷害保險，提高職業傷害保障水平。配套建立考核獎懲、立功表彰等激勵機制，提高綜合執法隊伍積極性、主動性，讓廣大執法人員安心、安業。

作? 者：重慶市生態環境局黨組成員、市環境行政執法總隊黨委書記、總隊長

責任編輯：劉小僑