國(guó)際法視野下的北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)研究

王玫黎 武俊松

(西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，重慶，401120)

受全球氣溫變暖的影響，北極地區(qū)成為近幾十年氣候環(huán)境發(fā)生巨大變化的區(qū)域之一，進(jìn)而導(dǎo)致常年冰封的海域不斷被融化。據(jù)中國(guó)極地研究中心數(shù)據(jù)顯示，北極海冰預(yù)計(jì)于2080年全部融解。北極海冰、冰蓋的逐漸消融不僅會(huì)影響世界整體氣候環(huán)境受損，更會(huì)造成北極原有野生動(dòng)物面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)。北極地區(qū)與南極地區(qū)相比最大的不同在于南極是大陸且四周環(huán)海，北極則由中心“冰封區(qū)域”和周圍零散的島嶼組成，因此大部分的北極動(dòng)物要依附于積厚的冰蓋才能生存。北極地區(qū)擁有豐富的生物資源例如北極狐(Vulpeslagopus)、麝牛(Ovibosmoschatus)、環(huán)斑海豹(Phocahispida)、海象(Odobenusrosmarus)、白鯨(Delphinapterusleucas)、北極熊(Ursusmaritimus)等。北半球全部鳥類的1/6在北極繁育后代，而且至少有12種鳥類在北極越冬[1]。北極沿岸國(guó)通過(guò)雙邊或多邊條約、協(xié)定或者國(guó)際組織以章程倡議的形式對(duì)捕獵北極野生動(dòng)物的行為加以約束，但考慮到上述國(guó)際法律文件并不均具有強(qiáng)制約束力且存在相互沖突的現(xiàn)象，因而無(wú)法形成真正意義上的法律保護(hù)。

野生動(dòng)物是指非人工馴養(yǎng)、在自然狀態(tài)下生長(zhǎng)的各種動(dòng)物，包括哺乳、爬行、兩棲、鳥類、魚類及其他動(dòng)物。全世界的野生動(dòng)物分為四種類型即瀕危野生動(dòng)物、有益野生動(dòng)物、經(jīng)濟(jì)野生動(dòng)物、有害野生動(dòng)物。瀕危野生動(dòng)物是指由于自然環(huán)境本身發(fā)生改變或者受到人類行為活動(dòng)影響又或者動(dòng)物自身原因而出現(xiàn)滅絕可能性的物種如大熊貓(Ailuropodamelanoleuca)、藏羚羊(Pantholopshodgsonii)等[2]。本文主要論述北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)，從法律的層面來(lái)講并不僅僅局限于《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》名錄中標(biāo)注的物種，因?yàn)椴⒎撬袨l危野生動(dòng)物都被該公約所收錄，還存在大量的瀕危野生動(dòng)物物種被其他的國(guó)際條約或協(xié)定以法律的形式加以保護(hù)，同時(shí)瀕危野生動(dòng)物與有益野生動(dòng)物、經(jīng)濟(jì)野生動(dòng)物在一定程度上具有高度的重合性，所以筆者的研究對(duì)象具有廣泛性、整體性、概括性的特征。

1 北極瀕危野生動(dòng)物國(guó)際法律保護(hù)的現(xiàn)狀

當(dāng)前涉及保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物的國(guó)際法律文件比較繁多，既包括國(guó)際性和區(qū)域性的條約和協(xié)議，還包含雙邊國(guó)家間的協(xié)定和北極沿岸國(guó)家內(nèi)的立法文件，筆者僅就部分典型的國(guó)際性和區(qū)域性法律文件進(jìn)行簡(jiǎn)要的論述。

1.1 《生物多樣性公約》

1992年6月5日聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《生物多樣性公約》，并于1993年12月29日生效。該公約的通過(guò)并生效表明世界各國(guó)認(rèn)識(shí)到生物多樣性對(duì)人類可持續(xù)性發(fā)展的重要性，以及對(duì)世界生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)具有不可估量的內(nèi)在價(jià)值。《生物多樣性公約》第四條規(guī)定成員國(guó)家對(duì)生物多樣性的管轄范圍并非僅限定于該國(guó)管轄范圍的地區(qū)內(nèi)，若在該國(guó)管轄或控制下開展的過(guò)程和活動(dòng)，無(wú)論其影響發(fā)生在何處，此種過(guò)程和活動(dòng)可位于該國(guó)管轄內(nèi)也可在國(guó)家管轄區(qū)外，從而擴(kuò)充了相關(guān)成員國(guó)家對(duì)生物多樣性保護(hù)的管轄權(quán)范圍，對(duì)于具有遷徙習(xí)性或易于在不同國(guó)家管轄范圍內(nèi)頻繁活動(dòng)以及其他國(guó)家主權(quán)管轄無(wú)法延及地區(qū)的生物而言將會(huì)形成龐大的保護(hù)圈。該公約第五條針對(duì)生物多樣性在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的保護(hù)開展合作事項(xiàng)也進(jìn)行了規(guī)定。北極有大量的稀有野生動(dòng)物，一部分分散于北極沿岸國(guó)家，一部分集中于無(wú)主權(quán)國(guó)家管轄的北極點(diǎn)附近，根據(jù)《生物多樣性公約》的條款北極沿岸國(guó)家或公約締約國(guó)都有義務(wù)對(duì)北極瀕危動(dòng)物的保護(hù)開展合作，因而該公約對(duì)保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物具有深遠(yuǎn)的價(jià)值意義。

1.2 《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》

《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，簡(jiǎn)稱CITES，又稱為《華盛頓公約》，該公約于1973年3月3日簽訂于華盛頓，1979年6月22日修訂于波恩。該公約設(shè)定的目的即為了保護(hù)某些野生動(dòng)植物種不致由于國(guó)際貿(mào)易而遭到過(guò)度開發(fā)利用，所以進(jìn)行國(guó)際合作是必要的。該公約將物種按照國(guó)際貿(mào)易對(duì)其滅絕危險(xiǎn)程度的影響劃分為附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ，公約第二條第四款規(guī)定各締約國(guó)均不應(yīng)就附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ所列物種標(biāo)本進(jìn)行貿(mào)易。受北極極端寒冷氣候的影響，北極大部分動(dòng)物均是依靠自身厚重的皮毛得以生存，正是基于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，北極野生動(dòng)物如北極熊、北極狐、麝類動(dòng)物等物種遭到大量的捕殺。《華盛頓公約》的生效使得北極野生動(dòng)物避免因國(guó)際貿(mào)易而被濫殺，但公約的最大不足在于若該交易發(fā)生于某國(guó)家管轄范圍內(nèi)并不受該公約規(guī)定的束縛，因?yàn)楣s僅是為防止因國(guó)際貿(mào)易而捕殺稀有動(dòng)物，但并不禁止非商業(yè)貿(mào)易的物種出口，只是針對(duì)附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ中所列的物種出口加以嚴(yán)格的限制和審查。該公約雖不完善，但對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)仍具有很大的影響作用。

1.3 《北極熊保護(hù)協(xié)議》

《北極熊保護(hù)協(xié)議》由丹麥、加拿大、挪威、蘇聯(lián)和美國(guó)于1973年簽署，旨在承認(rèn)北極地區(qū)國(guó)家在北極地區(qū)動(dòng)物區(qū)系和植物區(qū)系保護(hù)方面的特殊責(zé)任和特殊利益，承認(rèn)北極熊是北極地區(qū)需要特別保護(hù)的重要資源[3]。該協(xié)議的生效使得北極熊獲得法律上的保護(hù)和合理化的使用，但筆者認(rèn)為《北極熊保護(hù)協(xié)議》仍存在許多不足，例如該協(xié)議第一條規(guī)定了禁止捕獵北極熊的例外情形，這有可能為濫殺北極熊的行為提供“合法化”的依據(jù)。該協(xié)議第三條規(guī)定了5種例外的情形，其中第四條和第五條規(guī)定是例外規(guī)定中例外情形即可以通過(guò)狩獵獲取的毛皮和其他珍貴物品能用于商業(yè)目的。盡管《北極熊保護(hù)協(xié)議》基于尊重原住民傳統(tǒng)權(quán)利的目的做出了“例外中的例外情形”，緩和了土著居民與環(huán)保人士之間的矛盾，但這并非是長(zhǎng)久之計(jì)。北極熊本身基數(shù)就比較低，加之北極環(huán)境的日益惡化，間接地導(dǎo)致北極熊的繁殖能力不斷下降，一味地妥協(xié)終究會(huì)影響北極熊的可持續(xù)性發(fā)展。針對(duì)北極熊法律保護(hù)的未來(lái)走向?qū)?huì)是改變?cè)∶癫东C的傳統(tǒng)權(quán)利或者將嚴(yán)格限制該權(quán)利的行使。

2 北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)的困境

2.1 國(guó)際法和治理機(jī)制的碎片化

北極地區(qū)擁有著豐富的生物資源，是維護(hù)世界生物多樣性中的重要一環(huán)。基于北極環(huán)境的極度惡化，許多的野生動(dòng)物均出現(xiàn)生存危機(jī)的問(wèn)題，因而為加強(qiáng)對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)，無(wú)論是國(guó)際社會(huì)還是北極沿岸國(guó)家，亦或是民間團(tuán)體組織紛紛出臺(tái)相應(yīng)的措施拯救北極瀕危野生動(dòng)物。截至目前，涉及保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物的法律文件達(dá)十余件，以此衍生出來(lái)的北極治理機(jī)制便呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，繁多的國(guó)際法律文件并非由同一組織機(jī)構(gòu)做出，不同的國(guó)際條約由不同的成員簽署，不同的治理機(jī)構(gòu)也有不同的國(guó)家或組織參與，這就在一定程度上導(dǎo)致國(guó)際法律文件之間的矛盾和沖突，治理機(jī)制之間的相互重疊或空缺，無(wú)法對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物產(chǎn)生良好的法律保障機(jī)制。上述現(xiàn)象有學(xué)者稱之為“國(guó)際法碎片化”或“治理機(jī)制碎片化”[4]，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的機(jī)制“碎片化”是指國(guó)際政治特定領(lǐng)域協(xié)調(diào)公私規(guī)范、條約和組織時(shí)不斷出現(xiàn)的多樣性與挑戰(zhàn)[5]。而聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)則將體系內(nèi)部的各種規(guī)范和制度之間未形成一種結(jié)構(gòu)上的有機(jī)聯(lián)系，導(dǎo)致彼此之間沖突、矛盾，就像堆積在一起的“玻璃碎片”的現(xiàn)象稱為“國(guó)際法的碎片化”[6]。

《生物多樣性公約》在序言中多次重申并強(qiáng)調(diào)生物多樣性的內(nèi)在價(jià)值以及對(duì)進(jìn)化和保持生物圈的生命維持系統(tǒng)的重要性，但《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(以下簡(jiǎn)稱為《華盛頓公約》)的相關(guān)規(guī)定就與《生物多樣性公約》所要求的宗旨和目標(biāo)產(chǎn)生矛盾和沖突。就北極熊而言，《華盛頓公約》將其列為附錄II的保護(hù)序列中，即當(dāng)前不屬于瀕危物種，只需進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易管制防止北極熊進(jìn)入附錄I的保護(hù)序列中。為了促進(jìn)對(duì)北極熊的法律保護(hù)，美國(guó)在2013年向締約方大會(huì)提出全面禁止全球北極熊制品貿(mào)易的提案，但加拿大認(rèn)為美國(guó)的提案沒有充分的證據(jù)證明北極熊處于瀕危的狀態(tài)，加之大會(huì)考慮到北極土著因紐特人的生計(jì)問(wèn)題因而對(duì)提案做出否決[7]。由于國(guó)際法不成體系和政出多門的分散性，《華盛頓公約》在針對(duì)北極熊法律保護(hù)上所直接關(guān)注的是瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)，而非導(dǎo)致瀕危野生動(dòng)物面臨滅絕的原因[8]。北極瀕危野生動(dòng)物治理機(jī)制碎片化的主要表現(xiàn)在治理機(jī)構(gòu)雖具有多樣性的特征，但相互之間的聯(lián)系與合作還是存在諸多不足之處。例如在俄羅斯西北部地區(qū)，許多涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及增進(jìn)核安全所需要的資金和資源并非來(lái)自北極理事會(huì)和巴倫支海歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會(huì)，而是來(lái)自歐盟、美國(guó)的基金組織或雙邊合作[9]。

2.2 北極原住民法律權(quán)利本位的偏離

北極原住民法律權(quán)利本位的偏離是目前北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)的困境之一。何為法律權(quán)利本位？有學(xué)者認(rèn)為“權(quán)利本位則意味著盡可能多的權(quán)利確認(rèn)和盡可能少的義務(wù)約束，除非必要，否則絕不使普通人的義務(wù)約束有所增加”，并認(rèn)為權(quán)利本位應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利平等、對(duì)多元利益的確認(rèn)、對(duì)世俗幸福的肯定等內(nèi)容[10]。北極原住民法律權(quán)利本位的偏離仍是制度設(shè)計(jì)層面存在問(wèn)題，雖然北極原住居民在獲取國(guó)際社會(huì)援助、謀求法律權(quán)利的道路非常漫長(zhǎng)、坎坷，但畢竟取得較大的成果。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明北極地區(qū)的人口約為1 342萬(wàn)，在環(huán)北極八國(guó)中，俄羅斯占總?cè)丝诘?4%，約993萬(wàn)人，美國(guó)占總?cè)丝诘?.5%，約74萬(wàn)人[11]，其中以因紐特人為代表北極原住居民大約有13萬(wàn)[12]，薩米人8萬(wàn)—9.5萬(wàn)[13]，如此龐大數(shù)量的北極原住民為了參與到北極事務(wù)的治理當(dāng)中一直積極地向北極理事會(huì)建言獻(xiàn)策，但受到諸多方面的限制，仍無(wú)法真正地融入北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)的進(jìn)程中。

代表北極原住居民法律權(quán)利的北極原住民組織基于內(nèi)外部因素使得法律權(quán)利本位一開始就沒有在正軌上運(yùn)行，筆者認(rèn)為導(dǎo)致這種境況發(fā)生的原因可以從兩個(gè)方面來(lái)分析。首先，北極理事會(huì)中的6個(gè)原住民組織中只有因紐特人環(huán)北極理事會(huì)更好地參與北極事務(wù)的治理工作，原因在于該理事會(huì)代表的國(guó)家都是大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的因紐特人的利益，通過(guò)將北極環(huán)境問(wèn)題與原住民人權(quán)的相銜接、跨界污染與氣候變化等議案的分析、探討使其在北極理事會(huì)站穩(wěn)了腳跟，獲得了非同一般的發(fā)言權(quán)，但其他原住民組織由于缺乏專業(yè)人士或忙于調(diào)整內(nèi)部目標(biāo)和結(jié)構(gòu)無(wú)法有效地參與到北極事務(wù)的治理當(dāng)中，無(wú)法全心全意的代表北極其他原住民的法律權(quán)利[9]。除此之外，維持北極原住民組織參與北極事務(wù)治理的資金來(lái)源并不穩(wěn)定[14]，而北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的治理必然會(huì)耗費(fèi)大量的財(cái)力、物力和人力，因此北極原住民組織資金鏈的斷裂勢(shì)必影響其參與北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的連續(xù)性和積極性。其次，北極理事會(huì)對(duì)北極原住民組織的資格和定位就限制其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，不享有表決權(quán)的北極原住民組織同美國(guó)和俄羅斯等大國(guó)之間的關(guān)系并不是很友好，應(yīng)當(dāng)屬于“微妙”的狀態(tài)，所以北極原住民組織很容易淪為北極理事會(huì)的“擺設(shè)”，最終北極理事會(huì)還是處于北極八國(guó)的掌控之中，這對(duì)于將北極視為自己生存家園的北極原住民而言，他們的法律權(quán)利很少能夠在正軌上運(yùn)行，畢竟限制因素太多導(dǎo)致他們只能依形勢(shì)而行事。

2.3 北極理事會(huì)“造法”職能的局限性

從法律的角度上來(lái)看，北極理事會(huì)并不屬于國(guó)際法上具有獨(dú)立法人人格的國(guó)際機(jī)構(gòu)，只能是一個(gè)商討北極事務(wù)治理的政府間高級(jí)別論壇，這一點(diǎn)在《渥太華宣言》中也有相應(yīng)的表述。這種現(xiàn)象就在制度層面限制了北極理事會(huì)的“造法”職能，所以不難發(fā)現(xiàn)，在北極地區(qū)有著較多的全球性框架公約以及針對(duì)特定問(wèn)題或有限區(qū)域制定的雙邊條約，唯獨(dú)缺乏具有強(qiáng)制執(zhí)行力的北極區(qū)域性框架公約。一方面，全球性框架公約缺乏針對(duì)性和專業(yè)性；另一方面，雙邊條約缺乏全局性和協(xié)調(diào)性[15]，而北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)作為北極生態(tài)環(huán)境的一部分，需要構(gòu)建一個(gè)整體性的環(huán)境治理機(jī)制，所以北極理事會(huì)作為當(dāng)前北極事務(wù)治理最為完善的區(qū)域性機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起制定保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物法律的職責(zé)。

筆者認(rèn)為北極理事會(huì)“造法”職能的局限性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，北極理事會(huì)的機(jī)制構(gòu)建和法律地位等問(wèn)題存在爭(zhēng)議。美國(guó)之所以反對(duì)將北極理事會(huì)限定為具有獨(dú)立人格的區(qū)域性國(guó)際組織，是因?yàn)槊绹?guó)并不想因此受到北極理事會(huì)機(jī)制的約束而妨礙到美國(guó)對(duì)北極所進(jìn)行的軍事活動(dòng)、資源開發(fā)、航道運(yùn)輸?shù)炔⒒乇芤磺杏嘘P(guān)經(jīng)費(fèi)的承諾[16]，就此北極理事會(huì)到目前仍是一個(gè)協(xié)商、溝通的平臺(tái)，加之《關(guān)于成立北極理事會(huì)的聲明》也并未授予北極理事會(huì)立法權(quán)，這是導(dǎo)致北極理事會(huì)“造法”職能缺失的根本原因。其次，北極理事會(huì)的資金來(lái)源于成員國(guó)的捐贈(zèng)[17]，正如上文所述，美國(guó)在就北極理事會(huì)成立之初就回避了有關(guān)資金承諾的問(wèn)題，因而，北極理事會(huì)在一定程度上缺乏穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，而北極理事會(huì)“造法”職能的發(fā)揮需要大量的國(guó)際法律專家、北極科學(xué)家、成員國(guó)代表進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的談判、商定，這對(duì)“造法”資金提出了更為高標(biāo)準(zhǔn)的要求。當(dāng)然，資金不足不僅影響“造法”職能發(fā)揮作用，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行力而言也會(huì)產(chǎn)生不良影響。以北極理事會(huì)下設(shè)的北極動(dòng)植物保護(hù)工作組(CAFF)為例，CAFF主要匯集整理和分享北極生物信息并提供動(dòng)態(tài)評(píng)估，這種動(dòng)態(tài)基線數(shù)據(jù)不僅對(duì)技術(shù)和設(shè)備有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資金的需要也是非常龐大的[18]。

3 北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)的路徑選擇

3.1 構(gòu)建有序化的國(guó)際法體系和治理機(jī)制

北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)需要從制度層面搭建起一套完善、整體、統(tǒng)一的法律體系和治理機(jī)制，由于北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)僅屬于北極治理事務(wù)的某一分支，所以倘若北極無(wú)法從頂層探索一條適合自身發(fā)展的道路模式，則部分領(lǐng)域的治理也就如同無(wú)源之水、無(wú)根之木。從某種程度上來(lái)說(shuō)，國(guó)際法的碎片化是國(guó)際法的多樣化和擴(kuò)展引起的困難[6]。當(dāng)認(rèn)識(shí)到北極地區(qū)法律體系碎片化是國(guó)際大環(huán)境形成的結(jié)果，我們更多的不是呼吁建立超國(guó)家主權(quán)的聯(lián)盟以期達(dá)到北極法律體系統(tǒng)一的效果，而是如何成功地協(xié)調(diào)北極法律體系內(nèi)部的沖突和矛盾。關(guān)于北極瀕危野生動(dòng)物法律碎片化的問(wèn)題，有學(xué)者提出可以采用《維也納條約法》中“體系一致原則”的相關(guān)規(guī)定[19]，但《維也納條約法》真的能夠解決北極瀕危野生動(dòng)物法律碎片化的問(wèn)題嗎？筆者認(rèn)為體系一致原則看似能夠緩解法律碎片化帶來(lái)的問(wèn)題，但無(wú)法最終解決這一矛盾，浩如煙海的國(guó)際法規(guī)則和原則都是主權(quán)國(guó)家意志的妥協(xié)，能否為協(xié)調(diào)北極散亂的法律文件仍有待考究。特別法優(yōu)于一般法雖然被視為解釋條約的原則之一，但能否對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物法律文件進(jìn)行一般法和特別法的精確區(qū)分仍是比較棘手的問(wèn)題[8]。

筆者認(rèn)為解決北極瀕危野生動(dòng)物法律碎片化的最優(yōu)措施即在北極理事會(huì)的基礎(chǔ)上下設(shè)北極法律事務(wù)中心，北極法律事務(wù)中心分設(shè)三個(gè)附屬機(jī)構(gòu)即北極法律協(xié)調(diào)部、北極法律審核部、北極法律咨詢部。北極法律協(xié)調(diào)部的主要職責(zé)是對(duì)當(dāng)前涉及北極事務(wù)的所有國(guó)際法律文件進(jìn)行全方位的梳理，一方面對(duì)存在沖突和矛盾的條約規(guī)范進(jìn)行標(biāo)注并將條約締約國(guó)邀請(qǐng)制北極理事會(huì)經(jīng)行磋商、會(huì)談，會(huì)同北極法律咨詢部對(duì)相關(guān)條約規(guī)范做出適合北極發(fā)展的全新解釋；另一方面通過(guò)梳理還能發(fā)現(xiàn)北極事務(wù)是否還存在法律空白點(diǎn)，若存在法律空白點(diǎn)則將相關(guān)內(nèi)容報(bào)告北極法律咨詢部，由法律咨詢部提出相關(guān)的立法建議并上報(bào)至北極理事會(huì)是否就此采取立法安排。北極法律審核部即對(duì)相關(guān)國(guó)際組織或雙邊國(guó)家就北極事務(wù)達(dá)成的法律文件進(jìn)行登記備案并進(jìn)行專項(xiàng)審核，排查是否與其他北極事務(wù)法律文件存在矛盾和沖突，若存在不協(xié)調(diào)之處，則向締約國(guó)提出建議，若不在就登記備案作為日后解決爭(zhēng)端的法律依據(jù)。北極法律咨詢部主要由北極事務(wù)專家和國(guó)際法學(xué)者組成，旨在為北極法律提供咨詢建議倡議北極理事會(huì)對(duì)北極某領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)立法或?qū)σ训怯泜浒傅谋睒O法律進(jìn)行相關(guān)性的解釋等。關(guān)于北極瀕危野生動(dòng)物治理機(jī)制的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建議涉及北極瀕危野生動(dòng)物的國(guó)際組織或下屬分支機(jī)構(gòu)派遣一定數(shù)量的代表人員入駐北極理事會(huì)，組成一個(gè)全新的北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)組，這樣的平臺(tái)有助于各組織的相互交流和互動(dòng)，避免對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的重復(fù)投入，將資金和技術(shù)合理分配，推動(dòng)北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的進(jìn)程。

3.2 匡正北極原住民的法律權(quán)利本位

北極瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)需要在制度上給予北極原住民和原住民組織切實(shí)的“法律權(quán)利”，這種“法律權(quán)利”不是束之高閣的權(quán)利，也不是虛無(wú)縹緲的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是真正可以被北極原住居民和原住居民組織運(yùn)用的權(quán)利，這在一定程度上將極大地提高他們參與北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的積極性。根據(jù)北極原住民秘書處相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，6個(gè)原住民組織毫無(wú)例外的優(yōu)先選擇參加可持續(xù)發(fā)展工作組，其次是北極動(dòng)植物保護(hù)工作組，對(duì)于其他工作組，只是戰(zhàn)略性地參與[14]。北極理事會(huì)下設(shè)的6個(gè)工作組之間具有連續(xù)性和整體性的關(guān)聯(lián)，由于北極瀕危野生動(dòng)物涉及的領(lǐng)域非常廣泛，所以若僅參與可持續(xù)發(fā)展工作組和北極動(dòng)植物保護(hù)工作組的活動(dòng)而忽略對(duì)其他工作組的參與，北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)并不會(huì)取得良好的效果。這種選擇性、戰(zhàn)略性參與無(wú)非還是北極原住民法律權(quán)利本位偏移造成的影響，所以筆者認(rèn)為可以從以下3個(gè)方面來(lái)匡正北極原住居民的法律權(quán)利本位。

首先，權(quán)利平等是權(quán)利本位的首要原則即在解決北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)事務(wù)，各方主體享有平等的權(quán)利。筆者認(rèn)為北極瀕危野生動(dòng)物屬于低敏感領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)并不會(huì)產(chǎn)生北極原住民組織權(quán)利肆意擴(kuò)張、搖擺北極理事會(huì)決策指向的現(xiàn)象，同時(shí)北極原住民長(zhǎng)期生活在北極，對(duì)北極野生動(dòng)物的生活習(xí)性、種類、養(yǎng)護(hù)等有著獨(dú)特的了解，結(jié)合專業(yè)北極科學(xué)家、動(dòng)物學(xué)家將會(huì)對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)產(chǎn)生事半功倍的效果。同時(shí)有必要適當(dāng)放開北極原住民組織在北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)方面表決權(quán)的限制，讓北極原住民組織享有對(duì)涉及北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的表決權(quán)，提高參與保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物的積極性。其次，對(duì)多元利益的確認(rèn)是權(quán)利本位的要義之一。北極原住民和原住民組織是北極不可分割的一部分，是北極的生存者、參與者、發(fā)展者，享有對(duì)北極事務(wù)治理的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)。這些原住民組織的目標(biāo)是一致的：維護(hù)北極原住民權(quán)益，保護(hù)北極家園[20]。筆者認(rèn)為北極原住民組織應(yīng)當(dāng)將北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)提到日程上來(lái)，并作為未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的目標(biāo)之一，加快調(diào)整組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的速度，同時(shí)加快對(duì)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)專業(yè)人士的培訓(xùn)工作。除此之外，北極原住民組織應(yīng)當(dāng)尋求國(guó)際組織的援助，擴(kuò)充在保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物方面的資金來(lái)源途徑，化解北極原住民組織的財(cái)務(wù)危機(jī)。最后，北極原住民傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源就是依靠捕獵活動(dòng)，之所以北極原住民組織和美國(guó)、俄羅斯之間的關(guān)系異常微妙，重要的原因在于北極原住民的傳統(tǒng)生活方式與美國(guó)、俄羅斯等國(guó)家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有所偏差，至今有些條約、協(xié)議為了尊重北極原住民的風(fēng)俗習(xí)慣仍為其打開了“方便之門”，我們無(wú)法保證這樣的規(guī)定是否有益于北極瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)。所以，筆者認(rèn)為北極原住民應(yīng)適當(dāng)調(diào)整內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展旅游業(yè)、航運(yùn)業(yè)、新能源開發(fā)等，減少對(duì)北極野生動(dòng)物的捕獵活動(dòng)。

3.3 北極理事會(huì)“造法”職能的完善

北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最完善的區(qū)域性國(guó)際組織，是協(xié)調(diào)北極事務(wù)治理的重要平臺(tái)之一。雖然《關(guān)于成立北極理事會(huì)聲明》明確規(guī)定了北極理事會(huì)不是具有獨(dú)立法人人格的國(guó)際機(jī)構(gòu)，因而就不具有立法權(quán)，只能出臺(tái)一些不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的宣言和協(xié)議，但事實(shí)上并非如此，2011年到2017年間，北極理事會(huì)先后通過(guò)了具有法律約束力的文件即《北極海空搜救協(xié)議》《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)議》。通過(guò)上述3個(gè)法律文件，不難發(fā)現(xiàn)它們都屬于低敏感領(lǐng)域的事務(wù)，同時(shí)需要共同合作方能取得更好的效果，所以，北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)與上述北極事務(wù)都存在著同樣的特征，北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)就此制定具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文件。

筆者認(rèn)為北極理事會(huì)“造法”功能的真正發(fā)揮要從3個(gè)方面加以討論：首先，就是資金的問(wèn)題。北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)形成專項(xiàng)資金庫(kù)，將保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物作為獨(dú)立的一項(xiàng)事務(wù)，允許域外國(guó)家、國(guó)際組織或成員國(guó)進(jìn)行捐贈(zèng)，捐贈(zèng)的資金數(shù)額與享有的權(quán)利按照一定的比例進(jìn)行分配，讓真正關(guān)心、熱愛北極野生動(dòng)物的國(guó)家和國(guó)際組織來(lái)保護(hù)它們的生存環(huán)境，這將會(huì)極大地調(diào)動(dòng)各國(guó)的參與積極性，充實(shí)北極瀕危野生動(dòng)物的專項(xiàng)資金庫(kù)，為北極瀕危野生動(dòng)物的立法活動(dòng)通過(guò)資金支持。其次，就是立法者的問(wèn)題。筆者認(rèn)為北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)賦予北極原住民組織和對(duì)專項(xiàng)資金庫(kù)進(jìn)行捐贈(zèng)的域外國(guó)家和國(guó)際組織相應(yīng)的表決權(quán)，原因在于北極原住民對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物有著獨(dú)特的見解，在立法過(guò)程中，針對(duì)部分條款的技術(shù)性規(guī)定將會(huì)產(chǎn)生積極的影響作用，同時(shí)北極原住民傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)依靠的就是北極野生動(dòng)物，該立法活動(dòng)影響著北極原住民的利益。對(duì)于捐贈(zèng)專項(xiàng)資金庫(kù)的國(guó)家和國(guó)際組織享有表決權(quán)不再予以重復(fù)論述。最后，就是程序的問(wèn)題。正所謂“程序正義才會(huì)帶來(lái)實(shí)體正義”，北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)形成一套完整的制定與實(shí)施“硬法”的程序規(guī)則，為“硬法”的制定與實(shí)施提供良好的指引。根據(jù)《渥太華宣言》以及北極理事會(huì)議事規(guī)則，理事會(huì)任何決議均須得到北極八國(guó)一致同意[17]，但考慮到制定保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物法律涉及主體較多，牽涉的利益甚廣，采用“八國(guó)一致”原則顯然不合理，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“民主集中、少數(shù)服從多數(shù)”的原則更為適宜。除此之外，程序規(guī)則還要遵守“公開、公正、公平”的原則，這是因?yàn)椤俺绦蛘x來(lái)源于程序透明”。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著氣候環(huán)境的變化，北極航道日益成為一種可能，北極八國(guó)更加看重北極背后的軍事戰(zhàn)略地位和經(jīng)濟(jì)利益，雖然越來(lái)越多的國(guó)家和國(guó)際組織呼吁加強(qiáng)對(duì)北極生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并簽署了一系列的宣言和協(xié)議，但收效甚微并不理想。北極理事會(huì)作為北極地區(qū)政府間高級(jí)別論壇，扮演著北極事務(wù)治理的指揮者、協(xié)調(diào)者、執(zhí)行者的角色，但北極理事會(huì)的弊端也越來(lái)越明顯，改革的呼聲日益高漲，“如何改、改什么”是北極理事會(huì)乃至國(guó)際社會(huì)需要慎重思慮的問(wèn)題。北極瀕危野生動(dòng)物作為北極生態(tài)環(huán)境的組成部分關(guān)乎北極整條生物鏈和生物多樣性的存亡，但對(duì)北極瀕危野生動(dòng)物有著密切聯(lián)系的北極原住民組織卻被剝奪了相關(guān)治理活動(dòng)的表決權(quán)，嚴(yán)重影響了北極原住民組織參與保護(hù)活動(dòng)的積極性。除此之外，北極地區(qū)尚不存在針對(duì)保護(hù)北極瀕危野生動(dòng)物而制定的法律文件，而是零散地分布在其他北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣言或協(xié)議中，因而，北極瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)工作亟須一部完善的區(qū)域性國(guó)際法律文件來(lái)指引、保障。北極瀕危野生動(dòng)物保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜、繁重的任務(wù)，需要國(guó)際社會(huì)公眾、相關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織共同參與、共同維護(hù)、共同治理。