中國農村土地制度改革的歷史變遷與創新實踐

韓長賦

當前，農村土地制度改革站在新的歷史起點上，任務艱巨而繁重。一定要堅守底線，推進改革擴面、提速、集成，加強制度創新和制度供給，讓農村資源要素活化起來，激發廣大農民積極性和創造性，為鄉村振興提供強大動力。

土地是財富之母、農業之本、農民之根。土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排，是一切制度中最為基礎的制度。習近平總書記強調，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。站在新的時代起點上，系統梳理我國農村土地制度的變革歷程，深刻把握習近平總書記關于農村土地制度改革的論述，明確當前和今后一個時期我國農村土地制度改革的方向和任務，十分必要，也十分重要。

一、中國土地制度歷史變遷與國際比較

適應資源稟賦條件、歷史文化背景和經濟社會發展水平，古今中外世界各國形成了各具特色、形式多樣的土地制度。站在全球的視角，用歷史的眼光，審視各種典型的土地制度安排，有助于科學、系統、全面地認識中國土地制度。

（一）中國土地制度演進中的典型形態

從古到今，中國土地制度大致經歷了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多種典型形態。可以說，一部土地制度的變遷史，就是一部朝代更替史，更是一部社會經濟發展史。

一是共有制。研究表明，中國有史料可以佐證的土地制度發端于商朝的村落共有制。這一時期，人類由游牧轉為農耕，定居于村落，農業生產主要是刀耕火種，生產力低下。在這樣的條件下，土地由組成村落的氏族合村共有，氏族成員共同耕種，作物收獲后共同分享。這種制度適應了當時的農業生產方式和氏族社會特點，有利于氏族成員共同生產生存。

二是井田制。這種制度大致出現在西周到春秋戰國時期。當時，周王分封土地給貴族，貴族將土地分配給庶民使用。庶民以共耕公田為前提條件而獲得私田，且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那時的耕地，總體十分規整，呈方塊狀，如同“井”字，故稱井田制。井田制在當時的社會形態下，對于發展農業生產、穩定社會秩序發揮了重要作用。

三是私有制。這是我國歷史上持續時間最長的土地制度，始于商鞅“廢井田、開阡陌”，從戰國末年一直延續到新中國成立。在這種制度下，土地歸封建地主階級所有，農民租用地主的土地并繳納地租、承擔徭役。這種制度廢除了奴隸制生產關系，推動了農業生產力發展和市鎮經濟興起，促進了封建經濟的繁榮；但也不可避免地造成了土地過度兼并，土地愈來愈集中到少數地主手中，造成生產資料分配極度不均。尤其在災年，農民不得不變賣自己的土地甚至流離失所。土地兼并和大量流民出現往往是一個朝代后期的突出表現之一，成為封建王朝興衰更替的重要根源。

四是均田制。這是封建王朝在特定時期采取的一種制度安排，以緩解地主階級和農民之間的土地矛盾。國家將無主的土地和荒地分給農民使用，以保障穩定的賦役來源。這種制度起始于北魏，北齊、隋、唐等時期都曾實行過，太平天國的天朝田畝制度、辛亥革命的平均地權，也都受其影響。均田制有利于恢復農業生產、鞏固封建統治，但并未真正觸及地主階級的核心利益，難以根本改變土地分配極度不均衡的現象。

五是公有制。公有制的思想古已有之。新中國成立后，我們黨領導全國人民實行土改，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實現了耕者有其田。隨著社會主義改造的完成，我國實行社會主義公有制，農村土地實行集體所有、集體經營，為改善農業生產基礎設施條件、推廣農業科學技術以及增加工業化發展原始積累發揮了積極作用。改革開放后，適應農村生產力發展要求，在堅持土地集體所有的公有制形式的基礎上，建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，革除了農業生產“大呼隆”和分配上吃“大鍋飯”的弊端，極大地調動了農民積極性，為解決人民溫飽和國家快速發展提供了有力支撐。

總的來說，中國歷史上出現的土地制度典型形態，適應了特定歷史條件下生產力發展要求，反映了中華民族幾千年社會運動及其發展變化的客觀規律，為我們從歷史的視角認識過去的土地制度、理解現有的土地制度、完善未來的土地制度提供了很好的借鑒。

（二）國外主要的土地制度及特點

按照歷史沿革、政治體制、文化發展、人地關系等因素，國外的土地制度大致可以分為傳統歐洲國家、新大陸國家、東亞國家、轉型國家四種類型。

一是傳統歐洲國家。這些國家人地比例適中，土地制度受封建制度影響較深，表現出較強的歷史延續性，以土地私有制為主。如英國。

二是新大陸國家。這些國家建立于地理大發現之后，地廣人稀，往往以移民為主，歷史較短，殖民文化影響深，人地矛盾不突出。如美國、巴西。

三是東亞國家。這些國家人地矛盾突出，土地兼具生產要素和社會保障雙重功能，土地制度的選擇受歷史與體制因素影響較大。如日本、韓國。

四是轉型國家。這些國家由于政治體制經歷了重大轉型，農地制度也同樣經歷了深刻變革，至今還處在不斷調整和完善的過程中。如俄羅斯。

（三）中外土地制度變遷的規律性特征

縱觀古今中外土地制度安排及發展的歷史，可以總結出一些共性特征。

一是農村土地制度安排始終要與國家經濟社會發展條件相適應。任何一種土地制度的確立，都具有復雜性、歷史性和階段性。可以說，沒有最好的土地制度，只有最適合的土地制度。農村土地制度的發展與完善是一個長期的過程，要立足于國家發展歷史階段，契合國家發展戰略目標，與時俱進調整變革國家與農民的土地關系，確保土地制度保持生機活力。

二是農村土地制度變革始終要符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。農村土地制度變革的根本動力，表面上看是人地矛盾，深層次看還是生產關系要適應生產力發展的客觀規律。不論是從共有制向井田制過渡，還是私有制向公有制轉變，抑或是從公有公營向公有私營的變革，都體現了生產力發展對調整生產關系的進一步要求。實踐表明，適應生產力發展要求的農村土地制度變革，可以激發農民的積極性、主動性和創造性，從而促進生產力的發展；否則，就會對生產力的發展起到阻礙和破壞作用。

三是農村土地制度改革始終要處理好國家、農民與土地的關系。我們黨總結借鑒古今中外農村土地制度變革的經驗教訓，堅持以維護農民權益為出發點，立足國情農情，確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，既防止了土地兼并帶來的各類社會問題，又促進了土地資源優化配置，為發展中國家農村土地制度改革提供了中國經驗和中國方案。

二、改革開放以來中國農村土地制度的創新實踐

1978年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。我們黨領導廣大農民率先發起大包干，開啟農村改革新紀元，并以磅礴之勢推向全國。40年來，我國確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是黨在農村政策的基石。從改革歷程看，經歷了確立、完善、深化三個階段。

（一）確立階段（改革開放之初至20世紀80年代中后期）

這個時期，廣大基層干部和農民群眾在黨的領導下，走出了一條獨具中國特色的農村土地制度創新之路。

一是探索“包產到戶”“包干到戶”。1978年，安徽省發生特大干旱，秋糧無法下種。為了抵御旱災，11月24日晚，鳳陽縣梨園公社小崗村18位農民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，開始搞大包干。小崗村1979年獲得大豐收，第一次向國家交了公糧，還了貸款。在肥西縣山南公社，農民則實行包產到戶，由集體根據承包任務的完成情況進行分配。四川、貴州、甘肅、廣東等省一些生產發展較差的社隊，也開展了包產到戶。

“包產到戶”“包干到戶”，打破了大鍋飯、大呼隆，解決了出工不出力、種地糊弄人的問題，可謂石破天驚、打破堅冰。這種做法在當時也引發了激烈的爭議，遇到重重阻力。1980年9月，中央在北京召開各省市區黨委第一書記座談會，專題討論加強和完善農業生產責任制，并批準印發了會議紀要《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，即著名的中發〔1980〕75號文件。文件指出：“在那些邊遠山區和貧窮落后的地區，長期‘吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟’的生產隊，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”從此，“包產到戶”“包干到戶”廣泛推開。

二是確立家庭聯產承包責任制。對于各地農村掀起的家庭承包責任制高潮，中央在政策上給予了支持。1981年黨的十一屆六中全會充分肯定了聯產計酬責任制。1982年到1986年，中央連續出臺5個一號文件，都強調要穩定和完善家庭聯產承包責任制。1984年的中央一號文件還明確規定土地承包期一般應在15年以上。到1986年年初，全國超過99.6%的農戶實行大包干。至此，家庭聯產承包責任制度在我國農村全面確立。

三是廢除人民公社體制。1958年“大躍進”運動時期，形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社體制。“大”就是規模大，幾千農戶、幾萬人口為一個公社；“公”就是生產資料公有化程度高，土地、牲畜、農具都歸大堆，集體所有、集體使用；“政社合一”就是以鄉為單位的農村集體經濟組織與鄉政府合一，實際上就是人民公社行使管理農村生產經營活動的權力。人民公社體制后來調整為“三級所有，隊為基礎”，即實行社、大隊、生產隊三級組織形式，以生產隊為基本核算單位。改革開放后，家庭聯產承包責任制的實行，徹底打破了以生產隊及生產大隊為單位的“大鍋飯”體制。1983年，中共中央國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，廢除了長達25年的人民公社體制。

（二）完善階段（20世紀90年代初至21世紀初）

這一階段，中央強化法律政策保障，土地集體所有、家庭承包經營為主的農村基本經營制度得以鞏固和完善，主要有四個特點。

一是土地承包關系不斷穩定。繼5個中央一號文件之后，中央多次強調要進一步穩定土地承包關系。1991年黨的十三屆八中全會提出，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來。1993年《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》進一步明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。1997年，中辦國辦《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發〔1997〕16號）指出，在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經營的期限。1998年，黨的十五屆三中全會決定指出，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。2008年，黨的十七屆三中全會決定強調，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。土地承包關系從長期穩定到長久不變，凸顯了黨中央堅持農村基本經營制度、穩定農村土地承包關系的決心。

二是農業稅費全面取消。農村實行家庭承包經營制度后，農民與國家、集體的分配關系，主要是農民以承包地面積作為計稅面積向國家繳納農業稅，以農民人均純收入為依據向鄉鎮和村繳納鄉統籌、村提留。新世紀以來，中央推進農村稅費改革，取消了農業稅費，征收了2600多年的農業稅從此退出歷史舞臺，結束了種田繳納皇糧國稅的歷史，每年減輕農民負擔1335億元。免除農業稅，實際上免的是土地稅，這是農村土地制度改革的進一步深化和發展。與此同時，國家實行農業補貼制度，補貼額度與承包地面積掛鉤，過去一些賬外地以及后來開墾的“黑地”逐漸浮出水面。這次確權登記頒證試點工作反映，實測面積比賬面面積多了約20%。

三是土地流轉逐步發展。在實行家庭聯產承包之初，政策是禁止土地承包經營權流轉的。直到1984年，中央一號文件才提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中；社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或者少包土地的，可以自找對象協商轉包。1993年，黨的十四屆三中全會指出，允許土地使用權依法有償轉讓。1998年，黨的十五屆三中全會明確，農戶承包地使用權可以自愿、有償流轉。2003年《農村土地承包法》規定，土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2011年年底，土地流轉面積占家庭承包總面積的17.8%。

四是土地承包步入依法管理軌道。1993年憲法修正案指出，農村中的家庭聯產承包為主的責任制，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。2002年頒布的《農村土地承包法》，對土地承包經營權的取得、保護、流轉，以及發包方和承包方的權利和義務等作出了全面規定。2007年頒布的《物權法》，將土地承包經營權確定為用益物權，明確承包農戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉、收益等權利。2009年頒布的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，對農村土地承包經營糾紛進行調解和仲裁作出規定。目前，我國已建立了比較健全的農村土地承包法律法規體系。

（三）深化階段（黨的十八大至今）

黨的十八大以來，黨中央對深化農村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，初步構建了農村土地制度的“四梁八柱”。

一是建立農村土地“三權分置”制度。實行家庭承包經營后，農民集體擁有土地所有權，農戶家庭擁有承包經營權，實現了所有權和承包經營權“兩權分離”。隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型農業經營主體蓬勃發展，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。2013年7月，習近平總書記在武漢農村綜合產權交易所調研時指出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系；2013年的中央農村工作會議指出，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。黨的十八屆五中全會明確要求，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。2016年，中辦國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對“三權分置”作出系統全面的制度安排。實行“三權分置”，堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現了農民集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，為促進農村資源要素合理配置、引導土地經營權流轉、發展多種形式適度規模經營奠定了制度基礎，使我國農村基本經營制度煥發出新的生機和活力。

二是開展農村土地承包經營權確權登記頒證。長期以來，一些地方存在承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，導致農民土地權益依法保障程度低。為把農戶承包地搞準、搞清、搞實，黨的十八大以后，中央對確權登記頒證工作作出了一系列決策部署。2013年，習近平總書記指出，建立土地承包經營權登記制度，是實現土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。2014年，中央明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。截至2018年6月底，31個省（區、市）均開展了承包地確權工作，確權面積13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積；17個省份已向黨中央、國務院提交基本完成報告，其余省份也已進入確權收尾階段。

三是發展多種形式適度規模經營。2013年，黨的十八屆三中全會提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2014年，中辦國辦印發《關于引導土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），要求積極培育新型農業經營主體，發展多種形式的規模經營；并強調要合理確定土地經營規模，現階段對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。2017年，中辦國辦印發《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，發揮政策對新型農業經營主體發展的引導作用。目前，土地流轉、入股、合作以及生產托管等多種形式適度規模經營有序發展，家庭農場、合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體蓬勃興起。

四是明確第二輪土地承包到期后再延長30年。習近平總書記在黨的十九大上宣布，第二輪土地承包到期后再延長30年。從實行第一輪土地承包算起，我國農村土地承包關系將穩定75年，這意味著今后土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度不會改變，集體經濟組織成員依法承包集體土地的基本權利不會改變。包括農戶承包的土地（地塊）總體上穩定不變。無論是擁有承包地的農戶還是流入承包地的新型經營主體，都有了穩定的預期，有利于促進多種形式的適度規模經營和農村生產力發展，保持農村社會穩定。新一輪承包期再延長30年，時間上大體是在2050年前后，與第二個百年戰略構想在時間節點上高度契合，既穩定了農村土地承包關系，也為屆時完善政策預留了空間，是一個充滿政治智慧的制度安排。

五是統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。2014年，中辦國辦印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，經全國人大常委會授權，2015年，在全國33個縣（市、區）開展試點；2017年，將試點延期1年。從試點情況看，農村集體經營性建設用地入市改革已形成相對成熟的規則體系，農村宅基地制度改革在健全宅基地權益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制等方面進行了有益探索，農村土地征收制度改革在完善被征地農民多元保障機制等方面取得積極進展。

六是建立健全農村土地產權流轉交易制度。經黨中央、國務院審議通過，2014年11月，原農業部、中央農辦、原國家林業局印發《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，要求試點地區在保障集體經濟組織成員權利、積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能等三方面進行積極探索。2015年5月，經國務院同意，確定在全國29個縣（市、區）開展試點。這項改革試點的核心是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能。到2017年12月底，全部試點工作已經如期完成，達到了預期的試點效果，形成了一批可復制、可推廣的改革經驗。2014年12月，國辦印發《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。隨著農村土地使用權特別是承包土地經營權流轉日益增多，土地產權流轉交易市場逐步發展。目前，21個省份出臺農村產權流轉交易市場建設的指導性文件，全國共有1239個縣（市、區）、18731個鄉鎮建立農村土地經營權流轉服務中心。總體上看，逐步構建起了符合農村實際和土地產權流轉交易特點的制度框架。

我國農村實行的集體土地家庭承包經營制度，是在總結正反兩方面經驗教訓基礎上，經過長期探索逐步確立的，展現出廣泛適應性和巨大包容性。一是始終堅持尊重農民主體地位和首創精神。二是始終堅持處理好穩定與放活的關系。三是始終堅持市場化改革方向。四是始終堅持漸進性改革方式。五是始終堅持因地制宜。

三、新時代農村土地制度改革的要求和方向

當前，我國農業農村正經歷著廣泛而深刻的歷史性變革，農業生產從傳統向現代轉型，農村社會從封閉向開放轉變，城鄉關系從分割向融合轉化，每年有超過1000萬農村居民市民化、1000萬農村人口脫貧，農村正在消除貧困、全面奔向小康，可謂千年未有之變局。土地制度作為農村最基本的制度，必須適應新的形勢變化進行改革和完善，這是新時代賦予的新使命。為此，要進一步認清形勢、理清思路，把握好新時代農村土地制度改革的方向。

（一）深入學習領會習近平總書記關于農村土地制度改革的重要論述

習近平總書記一直高度重視農村土地問題，對深化農村土地制度改革作出了一系列重要論述，回答了為什么要改革、怎么樣改革等重大問題，為新時代深化農村土地制度改革指明了方向。

第一，關于改革的主線。習近平總書記指出，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。他強調，農村土地第二輪承包到期后再延長30年，這是保持土地承包關系長久不變的重大舉措；要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權；農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動；農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。習近平總書記的深刻論述，從歷史和現實兩個維度，進一步明確了新時代農村土地制度改革的工作主線。

第二，關于改革的目標。習近平總書記指出，要完善農村產權制度，健全農村要素市場化配置機制。他強調，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式；完善承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下，平等保護土地經營權；加強土地經營權流轉管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行；探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。習近平總書記的深刻論述，闡明了現代農村土地產權制度的基本框架，進一步明確了新時代農村土地制度改革的主要目標。

第三，關于改革的重點。習近平總書記指出，必須堅持和完善農村基本經營制度，決不能動搖。這不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求，就是要堅持集體所有，堅持家庭承包，堅持穩定農村土地承包關系；農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的“魂”；集體土地承包權屬于農民家庭，是農村基本經營制度的根本。他強調，要以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系的不變，來適應土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化，推動提高農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。習近平總書記的深刻論述，從辯證的角度科學把握了農村土地制度的變與不變，進一步明確了新時代農村土地制度改革的重點任務。

第四，關于改革的路徑。習近平總書記指出，現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路。他強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。“大國小農”是我們的基本國情農情，要處理好培育新型農業經營主體和扶持小農生產的關系，農業生產經營規模宜大則大、宜小則小；要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。習近平總書記的深刻論述，進一步明確了新時代農村土地制度改革的實現路徑。

第五，關于改革的底線。習近平總書記指出，農村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。農村改革不論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了，決不能犯顛覆性錯誤。習近平總書記的深刻論述，進一步明確了新時代推進農村土地制度改革的底線原則。

（二）準確把握農村土地制度改革的形勢要求

進入新時代，我國國內外形勢發生了深刻變化，客觀上對農村土地制度改革提出了新的要求。

第一，國際化市場化加快推進，實現農業高質量發展，迫切要求進一步優化土地資源配置。今天的中國農業，已經深度融入世界農業產業體系當中。我國農產品進出口總額自2014年起穩居世界第二。日益加深的國際化市場化，對深化農村土地制度改革帶來了深刻影響。一方面，土地資源高效利用的要求更加迫切。我國有2億多農業經營戶，戶均耕地面積只有7畝多，缺乏國際競爭力，部分進口農產品到岸稅后價格低于國內價格，有的品質還優于國內農產品。這就需要通過深化農村土地制度改革，引導土地經營權有序流轉，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶與現代農業發展有機銜接，推進標準化生產，降低生產成本，提高農業發展質量效益和競爭力。另一方面，土地資源的配置空間得到拓展。2017年，我國進口的大豆、棉花、食糖等農產品，按目前國內單產水平計算，相當于8億多畝的播種面積。這既滿足了國內日益增長的農產品需求，也在一定程度上利用了國際耕地資源，減輕了國內土地資源壓力，可以使有限的土地資源更多地配置到具有比較優勢的農業產業，增加了土地制度改革的空間和余地。

第二，工業化城鎮化加快推進，促進農村勞動力分工分業和農業轉移人口市民化，迫切要求進一步加大對農民的土地權益保護。近年來，農村勞動力大量轉移進城。2017年，進城務工的農村人口達2.87億，我國常住人口城鎮化率達58.52%，戶籍人口城鎮化率達42.35%。預計2035年我國常住人口城鎮化率將達70%。大量農民離土離鄉、進城就業，農村土地流轉、人地分離的現象將十分普遍，這對保護農民的土地權益提出了更高要求。一方面，要保護進城務工者的土地權益。進城務工農民在城鎮穩定就業定居，是一個長期過程，他們對事關切身利益的承包經營權、宅基地使用權等土地權益更加關注。這就要求在深化農村土地制度改革過程中，要維護好進城農民的合法土地權益，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，使他們能安心在城鎮工作生活，提高城鎮化發展質量，促進社會和諧穩定。另一方面，要保護在鄉務農者的土地權益。我國的國情農情決定了小農戶和新型農業經營主體將在一定時期內長期共存。小農戶大多是自己經營承包地，新型農業經營主體大多是租賃農戶承包地經營。既要保護好農戶的承包權，也要平等保護好新型農業經營主體的經營權，才能為解決“誰來種地”的問題奠定制度基礎。

第三，實施鄉村振興戰略，實現城鄉融合發展，迫切要求進一步強化土地制度供給。黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。土地是農村最大的財富，土地制度改革與農民生產生活、鄉村產業發展、鄉村治理等緊密相連，是推進鄉村振興的關鍵環節。在土地制度改革過程中：一方面，要加快盤活農村土地資源要素，無論是加強農村人居環境整治、建設美麗家園、改善農民生活條件，還是發展鄉土產業、庭院經濟、搞休閑農業、民宿和鄉村旅游，都需要通過推進承包地和宅基地“三權分置”等土地制度改革，激活土地要素活力。同時又要守住底線，不能搞“大棚房”，不能變相搞耕地非農化。另一方面，要推進城鄉土地要素平等交換，在土地征收、集體經營性建設用地入市等改革過程中，要保障農民公平分享土地增值收益；要改革完善土地出讓收入使用制度，調整完善土地出讓收入使用范圍，改變長期以來農村土地出讓收益“取之于農、用之于城”的狀況，提高農業農村投入比例，更多地用于農業農村發展。

（三）牢牢把握農村土地制度改革的總體方向

當前和今后一個時期，深化農村土地制度改革，要以習近平總書記關于農村土地制度改革的重要論述為指導，在堅持農村基本經營制度的前提下，完善農村土地制度，堅持農村土地集體所有，保障農民土地權益，激活農村“沉睡”的資產資源。

一是產權關系明晰化。產權明晰是產權保護、變更和交易的前提。承包地、宅基地等農村土地，存在著集體經濟組織、農民和使用者等多元主體，利益關系復雜，在市場經濟條件下，必須明確產權歸屬，確保產權關系清晰。處理好各個權利主體與土地的關系，實質是界定各個權利主體的權利邊界，明確所享有的權利范圍，以維護各方合法權益。要加快建立健全農村土地產權登記制度，明確集體經濟組織、農民、使用者等主體之間的土地產權關系。

二是農地權能完整化。權能是權利的內容，也是實現權利的能力。讓農民享有政策法律賦予的完整土地權能，是農村土地制度改革的重要任務。農村土地產權類型較多，權能尚不完善，新的權能形態隨著經濟社會發展又在不斷產生。如國家賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉權能，這體現了承包農戶的基本權益。但也要看到，承包權的繼承、退出權能，經營權的抵押、擔保等權能尚未在法律層面予以明確；集體經營性建設用地的出租、出讓（轉讓）、入股，以及與國有土地同等入市、同權同價等權能仍在試點中探索。因此，要繼續深化相關試點，進一步探索賦予農民更多的土地權能。

三是流轉交易市場化。土地使用權的市場化流轉是促進土地資源優化配置的必然要求。土地作為農村最重要的生產要素，要在堅持集體所有、家庭經營的基礎上，促進其依法自愿有償流轉。特別是集體建設用地，要建立健全城鄉要素市場化配置機制，真正做到城鄉土地同地同權，健全完善農村土地產權交易制度，支持農村集體經營性建設用地進入市場交易，讓土地在流動中實現其應有價值，增加農民和農民集體的財產性收益。

四是產權保護平等化。有效保障和實現各類主體的土地權利，是實現農業農村健康持續發展的重要基礎。要建立健全以保護農民權益為著重點的農村土地產權保護制度，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利。同時，在依法維護集體和農戶土地物權基礎上，平等保護多元化土地使用者的各項合法權利，保障其有穩定的經營預期。

五是農地管理法制化。要加強改革與立法的銜接，對于目前看不透、吃不準的，可以采取局部試點的方式，同時得到法律授權，按照法定程序進行。要適應農村土地制度改革進程，加快將一些成熟的試點經驗、基層做法和改革成果上升為法律安排。當前，重點是《農村土地承包法》《土地管理法》等法律法規的修訂完善。《農村土地承包法》的修訂，要將承包地“三權分置”、第二輪土地承包到期后再延長30年、賦予土地經營權抵押擔保權能等作為修法重點。《土地管理法》的修訂，將對農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意見。此外，還要加快推動完善《物權法》《擔保法》等相關法律法規。法律法規的修改都要進一步強調，依法加強耕地保護，防止耕地被違規占用。

四、深入研究農村土地制度改革的重大問題

當前，農村土地制度改革站在新的歷史起點上，任務艱巨而繁重。有的改革已全面推開，制度績效初步顯現，需要上升為國家法律法規；有的改革仍在試點，需要進行總結完善，形成可復制可推廣的模式和經驗；有的改革尚未破題，需要加強研究、探索試驗，找到可行的改革路徑和方案。下一步，要貫徹落實習近平總書記關于農村土地制度改革的重要論述，堅守底線，推進改革擴面、提速、集成，加強制度創新和制度供給，讓農村資源要素活化起來，激發廣大農民積極性和創造性，為鄉村振興提供強大動力。需要認真研究八個問題。

（一）穩定農村土地承包關系

鞏固和完善農村土地承包經營制度，核心是穩定農村土地承包關系，這是農村政策的基石，動搖不得。總的看，當前農村土地承包關系穩定。截至2017年年底，全國2.27億農戶以家庭承包方式承包了13.85億畝集體耕地（當年賬面計稅面積），其中40%左右由村級集體發包，60%左右由村民小組發包。隨著經濟社會快速發展、工業化城鎮化深入推進，統分結合的雙層經營體制也面臨著新的問題和挑戰。在“統”的層面，實行家庭承包經營以后，農村集體經濟組織逐步退出農業生產經營活動，但未能找到清晰的功能定位和有效的運轉形式，一些地方甚至出現集體所有“虛置”的情形。在“分”的層面，大量農民轉移進城到二三產業就業，承包農戶與承包地發生分離，一些地方人地矛盾比較突出。一方面，要從“地里”想辦法。總體上要保持承包地基本穩定，堅持“大穩定、小調整”的原則，尊重農民意愿，在政府的指導下通過村集體民主協商解決。另一方面，要在“地外”做文章。不能完全依靠無限細分、均分有限的土地資源解決土地問題，要通過多渠道促進農村勞動力轉移就業、完善社會保障制度等方式，統籌解決無地農戶問題。

2018年中央一號文件提出要落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。可以考慮選擇較早到期的若干縣級單位，先行先試，開展再延包30年的工作，探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國面上制定二輪延包具體辦法提供實踐經驗。

（二）落實承包地“三權分置”制度

實行承包地“三權分置”，是現階段解決保護農民承包權與促進土地流轉這一矛盾的治本之道。截至2017年年底，全部或部分流轉出土地的農戶超過7000萬戶，面積達5.12億畝，占家庭承包地總面積的37%。“三權分置”作為農村土地制度的重大創新，在理論層面和實踐層面還需要進一步完善。一是厘清權利主體的權利邊界和相互權利關系。健全“三權分置”的農地產權體系。二是完善所有權承包權權能內容。依法維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等權利，健全集體經濟組織民主議事機制。維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等權利。探索建立土地承包權依法、自愿、有償退出制度。三是平等保護經營權。依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利。允許經營主體以承包土地的經營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。

（三）處理好規模經營與小農戶發展關系

發展多種形式適度規模經營、培育新型農業經營主體，是建設現代農業的前進方向和必由之路。但也要看到，當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營仍將是我國農業的基本經營方式。必須正確處理好培育新型農業經營主體和扶持小農戶的關系。一方面，要大力發展多種形式的適度規模經營，發揮新型農業經營主體在現代農業建設中的引領作用。支持各類服務組織開展土地托管、聯耕聯種、代耕代種、統防統治等社會化服務，把分散的土地經營主體聯結起來，實現規模經營的溢出效應。另一方面，促進小農戶與現代農業有機銜接，讓小農戶共享改革發展成果。完善小農戶扶持政策，促進傳統小農向現代小農轉變。把對新型經營主體的政策扶持力度與其帶動小農戶數量掛鉤，健全新型農業經營主體與小農戶的利益聯結機制。

（四）推進土地經營權抵押貸款

為了緩解農業領域因缺乏有效抵押物導致的貸款難貸款貴問題，拓寬農業經營主體發展生產的資金來源，自2016年起開展了農村承包土地經營權抵押貸款試點。截至2018年6月末，全國232個試點地區農地抵押貸款余額已達390億元。另外，在試點地區中，有217個建立了農村產權流轉交易平臺，交易金額合計348億元，其中主要是土地經營權流轉。

從試點情況看，有兩個問題值得關注，一是配套措施不健全。有的地方因存在權屬不清等歷史問題，農村土地承包經營權登記制度尚不健全，制約了農村承包土地流轉，影響其抵押融資權能的實現，要進一步完善相關配套制度。二是土地經營權價值評估難。為了解決這個問題，有的試點地區探索根據區域地理條件、耕作習慣、物價因素、農作物生產成本、經濟效益等差異性，制定承包土地經營權等各類農村產權的價值評估標準，運用成本法、收益法、市場價格法等開展抵押物價值評估，這方面的經驗還需要總結提煉。下一步，要結合《農村土地承包法》等有關法律法規的修訂，抓緊研究在全國推廣農村承包土地經營權抵押貸款的方案。

（五）強化耕地保護制度

近年來，我國耕地總面積一直穩定在20.3億畝左右（第二次全國土地調查數據）。但是，耕地負載逐年加大。從數量看，全國新增建設用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補平衡，但2010年至2017年耕地凈減少780多萬畝。從質量看，不少地方耕地退化、污染嚴重，一些地方占好地、補壞地，占水地、補旱地，2016年全國優高等耕地面積僅占29.5%。

要繼續實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，確保耕地數量不減少、質量有提升。一是建立健全耕地保護制度。全面落實永久基本農田特殊保護制度，完成永久基本農田控制線劃定工作。建立耕地保護獎勵性補償機制，實施省級政府耕地保護責任目標考核。加強耕地利用監管，嚴禁借土地流轉之名搞非農建設，嚴禁工商資本和城里人下鄉違規占用耕地建設或變相建設“大棚房”，搞商業性開發經營住房。嚴格土地用途管制，禁止改變農村土地用途、損毀破壞耕地、下鄉圈地套取補貼等違法違規行為。二是構建耕地質量穩定提升的長效機制。大規模推進高標準農田建設，確保2022年建成10億畝高標準農田。實施耕地質量保護與提升行動，重點推進糧食主產區、主要農作物優勢產區以及東北黑土區等重點區域耕地質量建設。三是建立健全耕地修復制度。健全輪作休耕制度，擴大輪作休耕制度試點，降低耕地開發利用強度。落實和完善耕地占補平衡制度，建立耕地污染治理機制，促進耕地地力修復。四是實行補充耕地國家統籌政策。建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，包括優先用于農田保護和建設。下一步，需要加強督促檢查，及時研究解決工作中可能出現的問題，確保政策順利實施。

（六）改革農村土地征收制度

我國每年都有一部分耕地被征用。現行征地制度存在著征地范圍過大、征地程序不規范、土地增值收益分配不平衡、被征地農民權益保障機制不完善等問題，迫切需要改革完善。為此，國家從2015年起開展了征地制度改革試點。深化征地制度改革，要總結改革試點經驗，重點從以下幾個方面入手：一是縮小征地范圍。通過完善法律法規，進一步明確依法征地范圍，重點保障政府組織實施的基礎設施建設、公共事業和城鎮規劃范圍內的成片開發建設用地需要。二是完善土地征收補償機制。改革土地征收補償方式，提高征地補償安置標準，完善對被征地農民的社會保障制度，強化就業培訓和服務，鼓勵探索“留地安置”“留物業經營”等多種方式，保障被征地農民的長遠生計。三是維護被征地農民合法權益。規范征地程序，充分保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權，健全矛盾糾紛化解機制。

（七）建立農村集體經營性建設用地入市制度

按照現行法律規定，農村集體建設用地不能直接進入市場。據自然資源部推算，全國農村集體經營性建設用地約為4200萬畝，占集體建設用地總量的13.3%。還有數量不小的非經營性建設用地。自開展集體經營性建設用地入市改革試點以來，33個試點縣（市、區）集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元。這項改革將在修改相關法律基礎上推開。

下一步，要總結改革試點經驗，完善法律法規，推動建立城鄉統一的建設用地市場。一是加快集體建設用地確權登記頒證。加快推進集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記頒證，明確產權歸屬，落實入市主體。二是建立土地增值收益分配機制。兼顧國家、集體和個人利益，收益要向集體和農民傾斜，規范農村集體經濟組織收益分配和管理，實現集體成員的收益共享。完善土地增值收益調節金制度，調節金收益要按照“取之于農，用之于農”的原則，主要用于鄉村振興和扶貧攻堅。三是賦予集體經營性建設用地使用權抵押擔保權能。完善集體經營性建設用地使用權的用益物權權能，賦予農民集體、建設用地使用權人抵押權，研究抵押貸款辦法，建立風險分擔機制。四是明確集體經營性建設用地入市規則和監管措施。明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，維護土地管理秩序。

（八）穩慎推進宅基地制度改革

目前，我國形成了獨具特色的農村宅基地制度，即：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉。這一制度安排對保障農民基本居住權、維護農村穩定發揮了基礎和關鍵作用。隨著農村社會人口結構的深刻變化，實踐中面臨許多新情況新問題，突出表現：一個是“亂”，一戶多宅、超標占地等現象比較突出，城鎮居民到農村購地建房禁而不止；一個是“死”，流轉限制過多、退出機制缺失，農民的財產性收益難以實現。

深化農村宅基地制度改革，重點是處理好穩定和放活的關系。一是明確底線。不得違規違法買賣宅基地，不允許城里人到農村購買宅基地建住房，嚴格禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。切實保護農民宅基地使用權，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。二是擴權賦能。加快房地一體的宅基地確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋的使用權。研究賦予農民住房財產權流轉、抵押等權能。三是穩妥試點。要系統總結現有宅基地制度改革試點經驗，穩步擴大試點范圍、豐富試點內容，鼓勵各地以農村集體經濟組織為主體開展探索，結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創業創新等先行先試，探索盤活利用閑置宅基地和農房、增加農民財產性收入的辦法。