淺議編織生態(tài)文明建設(shè)的司法保障網(wǎng)

張 科

黨的十九大報(bào)告深刻指出，中國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化。目前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時，黨的十九大報(bào)告對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度達(dá)到了前所未有的高度：生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”總體布局；“綠色發(fā)展”是五大發(fā)展理念之一。2018年6月4日，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》（簡稱《意見》）提出，要以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)通過專業(yè)化的環(huán)境資源審判落實(shí)最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度。2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，對于司法實(shí)踐中亟待明確的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理?xiàng)l件、證據(jù)規(guī)則、責(zé)任范圍、訴訟銜接、賠償協(xié)議司法確認(rèn)、強(qiáng)制執(zhí)行等問題予以規(guī)定。“司法是社會正義的最后一道防線”的法諺詮釋了司法維護(hù)人類社會正義的終極功能和強(qiáng)制保障力量。在生態(tài)文明建設(shè)中同樣需要專業(yè)、精準(zhǔn)、有效的司法措施來實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展原則以及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、生態(tài)文明建設(shè)中編織司法保障網(wǎng)的意義

（一）惡化的生態(tài)資源環(huán)境需要司法介入阻止和修復(fù)

據(jù)最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國法院共受理各類環(huán)境資源刑事一審案件21241件，審結(jié)20602件，生效判決涉及人數(shù)17965人。受理各類環(huán)境資源民事一審案件207552件，審結(jié)190125件，其中，受理環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)糾紛案件2932件，審結(jié)2351件，受理涉自然資源開發(fā)利用糾紛案件204620件，審結(jié)187774件。全國法院受理各類環(huán)境資源一審行政案件134791件，結(jié)案127481件。各地區(qū)及各種生態(tài)資源遭受破壞的情形并沒有得到根本性的遏制。因此，生態(tài)文明建設(shè)迫切需要具有國家強(qiáng)制保障力量為后盾的司法資源介入從而才能對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行確認(rèn)、制止以及監(jiān)督修復(fù)。

（二）能夠?qū)ι鐣鸬骄竞徒逃饔?/h3>

司法處理糾紛的特征是個案性、公開性和強(qiáng)制性。對生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的有待司法作出評判的情形進(jìn)行具有既判力和強(qiáng)制執(zhí)行力的處理，能夠?qū)ζ茐纳鷳B(tài)資源及環(huán)境的責(zé)任主體起到制止破壞行為和落實(shí)司法的懲戒功能。而對于社會和公眾而言，涉及生態(tài)資源及環(huán)境的裁決能體現(xiàn)出國家對破壞生態(tài)資源環(huán)境行為的嚴(yán)厲查處、對生態(tài)保護(hù)舉措的肯定以及對人與自然之間建立和諧共處理念的認(rèn)同，是最為直接、生動和真實(shí)的生態(tài)文明建設(shè)教育資源。

（三）能夠?yàn)楹罄m(xù)立法提供有參考價值的意見和建議

現(xiàn)代社會發(fā)展日新月異，已有立法對于新出現(xiàn)的社會現(xiàn)象的調(diào)整不可避免地出現(xiàn)滯后。司法作為直接應(yīng)對和解決新型糾紛的前沿陣線，能夠近距離全方位地了解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法漏洞以及現(xiàn)有措施的缺陷。每一個環(huán)境資源保護(hù)案件都具有相對獨(dú)立、封閉的人、財(cái)、物、環(huán)境等要素，能夠?yàn)樗嫔鷳B(tài)資源的保護(hù)、恢復(fù)、發(fā)展、懲戒提供真實(shí)的樣本參考，從而為相關(guān)生態(tài)環(huán)境資源的立法和保護(hù)措施改進(jìn)提供精準(zhǔn)、可操作性強(qiáng)的建議和意見。

（四）能夠?yàn)樯鐣目沙掷m(xù)發(fā)展搶占時間和資源

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。生態(tài)文明遭受破壞會直接導(dǎo)致環(huán)境污染以及資源的減損甚至枯竭，嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)和社會發(fā)展。司法力量介入到生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源非法使用的過程就是搶救生態(tài)系統(tǒng)的過程，每一起案件的妥當(dāng)處理都是為后世的可持續(xù)發(fā)展搶占時間和資源。

（五）為人類命運(yùn)共同體發(fā)展獲得司法口碑

習(xí)近平總書記指出，“人與自然是生命共同體，人類必須敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，提出了“人與自然和諧共生”與“山水林田湖草是生命共同體”等理念，要求像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。人與自然的生命共同體建設(shè)是建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。面向未來，中國將繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)盡的國際義務(wù)，同世界各國深入開展生態(tài)文明領(lǐng)域的交流合作，攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園。應(yīng)該說，人與自然的生命共同體不僅關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，而且還關(guān)乎全球生態(tài)安全。它是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、司法保障網(wǎng)編織過程中需要處理好的若干對關(guān)系

（一）個案正義與類案對待

司法力量介入到生態(tài)文明建設(shè)中的作用可以說是以小見大，通過個案中實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的保護(hù)正義。在現(xiàn)實(shí)中，每個涉及生態(tài)文明的個案有千差萬別的背景、當(dāng)事人和不同環(huán)境資源所發(fā)生的關(guān)系，同時環(huán)境資源也隨著時間而起著不同的變化，尤其是修復(fù)性措施的實(shí)施效果不是短時期內(nèi)可以覺察到明顯效果的。隨著國家規(guī)劃政策的改變以及替代性能源技術(shù)的迅猛發(fā)展，司法裁判中所確立的生態(tài)恢復(fù)手段和效果還需要接受時間、技術(shù)和政策的考驗(yàn)。因此，個案正義需要在司法活動中進(jìn)行謹(jǐn)慎地、局部地、精準(zhǔn)地確認(rèn)，作為環(huán)境資源類的案件處理尤其是二審或者依據(jù)審判監(jiān)督程序提起再審時需要辯證、謹(jǐn)慎、客觀地審視其所實(shí)現(xiàn)的正義。推而廣之，在類案的對待中要對具體生態(tài)資源、環(huán)境資源所處的地方、利用狀態(tài)、當(dāng)事人行為動機(jī)、生態(tài)資源未來發(fā)展動向等具體因素進(jìn)行通盤考慮。面對生態(tài)文明這種與傳統(tǒng)的人為因素為主體有重大差異的案件，對于類案作出司法決斷時需要謹(jǐn)慎又警覺。所以，作為最高人民法院每年推出的環(huán)境資源典型案例、指導(dǎo)案例，法官應(yīng)該注重學(xué)習(xí)借鑒在認(rèn)定事實(shí)和做出結(jié)論之間的邏輯思辨的條理、角度和論述。

（二）專業(yè)審判維度與公眾期待認(rèn)可

在《意見》中提到對于環(huán)境資源的審判堅(jiān)持完善專門化的改革方向，探索單獨(dú)設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)和將環(huán)境污染、生態(tài)破壞相關(guān)刑事案件、環(huán)境資源民事案件、以生態(tài)環(huán)境和自然資源行政主管部門為被告的部分行政案件、環(huán)境公益訴訟案件以及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件等由環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)或者專業(yè)審判團(tuán)隊(duì)審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。司法審判作為代表國家行使審判力量進(jìn)行定紛止?fàn)幍墓δ苁秋@而易見的，推崇專業(yè)化的力量介入到糾紛的解決中去也是值得稱贊的，而環(huán)境資源案件除了涉及個案中的當(dāng)事人還對非當(dāng)事人以外的其他個人、組織和生態(tài)環(huán)境資源不可避免地產(chǎn)生影響。作為非當(dāng)事人以外的公眾，對于具有強(qiáng)制執(zhí)行力的司法裁決，從道義上來講也是具有期待價值的。因此，在生態(tài)文明司法專業(yè)化、專門化、業(yè)務(wù)純粹化的進(jìn)程中，也需要兼顧解讀、回應(yīng)作為受環(huán)境資源影響的非當(dāng)事人以外的公眾主體。作為公益訴訟中提起方的檢察院和其他主體需要對公眾的真實(shí)期待保持足夠的注意和表達(dá)。《意見》中提到保障人民群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件的知情權(quán)與參與權(quán)，貫徹落實(shí)《人民陪審員法》，對于重大環(huán)境資源案件和公益訴訟案件依法組成七人合議庭審理，尊重人民陪審員就事實(shí)認(rèn)定問題的表決權(quán)。

（三）止損恢復(fù)與開發(fā)利用

通過司法手段解決生態(tài)資源的糾紛以及通過公益訴訟制止生態(tài)環(huán)境的破壞都是搶救式的行為。《環(huán)境保護(hù)法》《意見》都強(qiáng)調(diào)了對被破壞的環(huán)境要進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)是通過個案的司法裁決進(jìn)行下達(dá)的，裁決修復(fù)義務(wù)人能否履行以及履行程度如何，在現(xiàn)實(shí)中會遭遇巨大的難題。一方面，對于修復(fù)的措施因?yàn)榄h(huán)境資源包括生物樣種的多樣性，使得在裁決中作為法律專業(yè)的審判人員很難進(jìn)行精準(zhǔn)地確認(rèn)。另一方面，對于環(huán)境的修復(fù)，尤其是面積寬廣區(qū)域的修復(fù)，不僅僅需要巨額的經(jīng)費(fèi)、先進(jìn)的技術(shù)、較長的時間，還需要政府若干部門的配合和政策規(guī)劃的支持。因此，對于司法活動中的修復(fù)性活動的判決，要注意在實(shí)際中的可操作性，并且要在今后的相關(guān)立法中明確，作為相關(guān)生態(tài)資源具有行政管理職責(zé)主體在司法判定的修復(fù)責(zé)任中的具體權(quán)利義務(wù)，避免恢復(fù)性修復(fù)的裁判義務(wù)成為空談。

（四）傳統(tǒng)手段和創(chuàng)新舉措

作為生態(tài)環(huán)境及資源的保護(hù)、優(yōu)化和再發(fā)展，傳統(tǒng)的停止侵害、罰款罰金、限制責(zé)任人人身自由等方式已經(jīng)不能完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的原貌恢復(fù)和功能再續(xù)。隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異以及人與自然和諧相處達(dá)到平衡理念的指引，對于生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)、功能恢復(fù)以及優(yōu)化改變，主張更多地引入創(chuàng)新的舉措，例如修復(fù)性手段、志愿者服務(wù)、公益性宣傳以及更加注重事前的預(yù)防和類似案件處理擴(kuò)大公眾的知情權(quán)和參與程度。所以，司法理論在處理生態(tài)環(huán)境案件時，要積極利用自己處理環(huán)境糾紛“第一陣線”的優(yōu)勢，充分發(fā)揮以點(diǎn)到面的裁決推動公眾意識和塑造優(yōu)化整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能，對新措施、新程序在沒有違反法律禁止性規(guī)定的前提下進(jìn)行大膽嘗試和推廣。

三、司法保障網(wǎng)編織過程中的配套機(jī)制建設(shè)

（一）推進(jìn)立法前行

“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的新思想新理念新觀點(diǎn)對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和全面部署。黨的十八大以來，黨中央加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2018年5月，黨中央召開全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會，對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)做出再部署，提出新要求。最高人民法院發(fā)布了《意見》。6月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》；司法部、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審細(xì)則》。7月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》。關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和落實(shí)環(huán)境資源保護(hù)、恢復(fù)和持續(xù)的新制度、新手段在探索中不斷推陳出新。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，既要回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)需要，又要深入考慮與現(xiàn)有法律法規(guī)的銜接修改。生態(tài)文明建設(shè)工程涉及復(fù)雜的、專業(yè)的科學(xué)知識，同時又是耗時長、檢驗(yàn)效果周期長的特殊立法。對于生態(tài)環(huán)境的立法，要注重前期的調(diào)研和遵循生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化規(guī)律。立法的過程既要注重長遠(yuǎn)、整體策略的布局，也要根據(jù)具體生態(tài)環(huán)境資源的特點(diǎn)進(jìn)行精細(xì)化立法。有立法權(quán)的地方人大及其常委會要處理好兩方面的問題。一方面，立法機(jī)構(gòu)要加快制定、修改生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，積極探索在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法。另一方面，立法機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)備案審查工作，及時糾正違反上位法規(guī)定的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一。

（二）聯(lián)動執(zhí)法保駕護(hù)航

制度的生命在于執(zhí)行，法律的權(quán)威在于實(shí)施。行政執(zhí)法部門需要對生態(tài)文明建設(shè)中的法律法規(guī)落實(shí)、司法裁判文書確立的權(quán)利義務(wù)再分配進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行,確保有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。人大及其常委會可以與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)形成互補(bǔ)合力，雙管齊下監(jiān)督落實(shí)生態(tài)文明的責(zé)任。同時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對情況危急、情節(jié)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，要及時采取制止挽救措施，避免損失進(jìn)一步擴(kuò)大。對于生態(tài)環(huán)境資源的常態(tài)保護(hù)，執(zhí)法工作需要進(jìn)一步加大投入力度，強(qiáng)化科技支撐，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍特別是基層隊(duì)伍的能力建設(shè),建立健全環(huán)境污染治理長效機(jī)制。面對層出不窮的環(huán)境執(zhí)法難題，相關(guān)國家機(jī)關(guān)需要主動出擊，加快建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，從而充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能作用,完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民事、行政公益訴訟制度,依法嚴(yán)懲重罰生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為。

（三）創(chuàng)造良好輿論氛圍

生態(tài)文明是人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)。切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的輿論工程，能保證司法裁判發(fā)揮以案釋法的功能，既確立司法權(quán)威又對全社會起到警示、教育、宣傳的作用。編織生態(tài)文明建設(shè)司法保障網(wǎng)的輿論工作，需要有針對性地加強(qiáng)生態(tài)文明法律知識和科學(xué)知識宣傳普及，引導(dǎo)全社會增強(qiáng)法治意識、生態(tài)意識、環(huán)保意識和節(jié)約意識,自覺履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)，培育生態(tài)道德和行為準(zhǔn)則，自覺踐行綠色生活。按照法律法規(guī)規(guī)定有信息披露義務(wù)的主體，遵循生態(tài)環(huán)保信息強(qiáng)制性披露制度,依法公開環(huán)境質(zhì)量信息和環(huán)保目標(biāo)責(zé)任，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。相關(guān)部門鼓勵保障各類媒體依法行使輿論監(jiān)督權(quán)力，曝光突出生態(tài)環(huán)境問題，報(bào)道整改進(jìn)展情況。同時，要完善公眾監(jiān)督、舉報(bào)反饋機(jī)制和獎勵機(jī)制，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益,鼓勵群眾用法律的武器保護(hù)生態(tài)環(huán)境，形成崇尚生態(tài)文明、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會氛圍。